«Политика среди народов Борьба за власть и мир» [Ганс Моргентау] (fb2) читать онлайн

Когда в течение XIX века это дробление аристократического международного общества на национальные сегменты близилось к своему завершению, сторонники национализма были убеждены, что это развитие скорее укрепит узы международной морали, чем ослабит их. Они верили, что, когда национальные чаяния освобожденных народов будут удовлетворены и аристократическое правление сменится народным, ничто не сможет разделить народы земли. Сознавая себя членами одного человечества и вдохновляясь одними и теми же идеалами свободы, терпимости и мира, они будут продолжать свои национальные судьбы в гармонии. На самом деле дух национализма, материализовавшись в национальных государствах, оказался не универсалистским и гуманитарным, а партикуляристским и исключительным. Когда международное общество семнадцатого и восемнадцатого веков было разрушено, стало очевидно, что ничто не могло занять место того объединяющего и сдерживающего элемента, который был настоящим обществом, наложенным на отдельные национальные общества. Международная солидарность рабочего класса под знаменем социализма оказалась иллюзией. Организованная религия имела тенденцию отождествлять себя с национальным государством, а не выходить за его пределы. Таким образом, нация стала конечной точкой отсчета для верности индивидуума, а у членов различных наций был свой особый объект верности.

В портрете Клемансо, написанном лордом Кейнсом, мы имеем яркий набросок этой новой морали национализма:

Он относился к Франции так же, как Перикл относился к Афинам: в ней была уникальная ценность, ничто другое не имело значения. . . . У него была одна иллюзия - Франция; и одно разочарование - человечество, включая французов, и не в последнюю очередь его коллег. Нации - это реальные вещи, из которых вы любите одну и чувствуете к остальным безразличие - или ненависть. Слава народа, который вы любите, - это желанная цель, но, как правило, достигаемая за счет вашего соседа. Благоразумие требует в какой-то мере прислушиваться к "идеалам" глупых американцев и лицемерных англичан, но было бы глупо верить, что в мире, как он есть на самом деле, есть много места для таких дел, как Лига Наций, или какой-либо смысл в принципе самоопределения, кроме как в качестве гениальной формулы для перестановки баланса сил в своих собственных интересах.

Эта фрагментация ранее сплоченного международного общества на множество морально самодостаточных национальных сообществ, которые перестали действовать в общих рамках моральных предписаний, является лишь внешним симптомом глубоких изменений, которые в последнее время трансформировали отношения между универсальными моральными предписаниями и конкретными системами национальной этики. Эта трансформация происходила двумя разными путями. Она ослабила, вплоть до неэффективности, универсальные, наднациональные моральные правила поведения, которые до эпохи национализма накладывали систему, сколь бы шаткой и широкомасштабной ни была система ограничений на международную политику отдельных государств, и, наконец, она наделила, в сознании и устремлениях отдельных государств, их конкретные национальные этические системы универсальной действительностью.

Победа национализма над интернационализмом

Решающий тест на жизнеспособность моральной системы происходит, когда ее контроль над совестью и действиями людей оспаривается другой системой морали. Таким образом, относительная сила этики смирения и самоотречения Нагорной проповеди и этики самосовершенствования и власти современного западного общества определяется тем, насколько та или иная система морали способна формировать поступки или, по крайней мере, совесть людей в соответствии со своими заповедями. Каждый человек, насколько он вообще способен реагировать на этические призывы, время от времени сталкивается с таким конфликтом совести, который проверяет относительную силу противоречивых моральных заповедей. Аналогичный тест должен определить соответствующую силу наднациональной этики и этики национализма в отношении ведения внешних дел. Наднациональной этике, состоящей из христианских, космополитических и гуманитарных элементов, отдает дань дипломатический язык того времени, и многие отдельные авторы постулируют ее. Но этика национализма в последние полтора столетия находится на подъеме во всем мире.

Сейчас действительно верно, что национальная этика, сформулированная в философии государственного разума XVII и XVIII веков или в концепции национальных интересов XIX и XX веков, в большинстве конфликтных ситуаций доказала свое превосходство над универсальными моральными правилами поведения. Это очевидно из рассмотрения самой элементарной и одновременно самой важной конфликтной ситуации такого рода - ситуации между универсальным этическим предписанием "Не убий" и предписанием конкретной национальной этики. "Ты должен убивать при определенных условиях врагов своей страны". Человек, которому адресованы эти два нравственных правила поведения, сталкивается с конфликтом между верностью человечеству в целом, проявляющейся в уважении к человеческой жизни как таковой, независимо от национальности или каких-либо других особенностей, и верностью определенной нации, интересы которой он призван отстаивать ценой жизни представителей другой нации. Большинство людей сегодня и на протяжении всей современной истории разрешают этот конфликт в пользу лояльности нации. В этом отношении, однако, три фактора отличают нынешнюю эпоху от предыдущих.

Во-первых, это чрезвычайно возросшая способность национального государства оказывать моральное давление на своих членов. Эта способность является результатом отчасти почти божественного престижа, которым нация пользуется в наше время, отчасти контроля над инструментами формирования общественного мнения, которые экономическое и технологическое развитие предоставило в распоряжение государства.

Во-вторых, это степень, в которой преданность нации требует от человека пренебрежения универсальными моральными правилами поведения. Современная технология войны предоставила человеку возможности для массового уничтожения, неизвестные предыдущим эпохам. Сегодня нация может попросить одного-единственного человека уничтожить жизни сотен тысяч людей, сбросив одну атомную бомбу. Выполнение требования, имеющего такие огромные последствия, демонстрирует слабость наднациональной этики более впечатляюще, чем это могли сделать ограниченные нарушения универсальных стандартов, совершенные в доатомные времена.

Наконец, сегодня, в силу двух других факторов, у человека гораздо меньше шансов быть верным наднациональной этике, когда она вступает в конфликт с моральными требованиями нации. Индивид, столкнувшись с огромностью поступков, которые его просят совершить во имя нации, и с подавляющим весом морального давления, которое нация оказывает на него, должен обладать почти сверхчеловеческой моральной силой, чтобы противостоять этим требованиям. Масштабы нарушений общечеловеческой этики, совершаемых от имени нации, и морального давления, свидетельствуют о качественном соотношении двух этических систем. В нем смело показана отчаянная слабость универсальной этики в ее конфликте с моралью нации и решается конфликт в пользу нации еще до того, как он начался.

Трансформация национализма

Именно в этот момент безнадежное бессилие универсальной этики становится важным фактором, способствующим значительным и далеко идущим изменениям в отношениях между наднациональной и национальной системами морали. Это один из факторов, который ведет к идентификации обеих систем. Человек приходит к пониманию того, что попрание универсальных стандартов морали - это не дело рук нескольких злых людей, а неизбежное следствие условий, в которых существуют и преследуют свои цели нации. Он переживает в своей совести слабость общечеловеческих стандартов и преобладание национальной этики как силы, мотивирующей действия людей на международной арене, и его совесть не перестает быть больной.

Хотя постоянный дискомфорт от вечно неспокойной совести слишком велик для него, он слишком сильно привязан к концепции универсальной этики, чтобы полностью от нее отказаться. Таким образом, он отождествляет мораль своей нации с велениями наднациональной этики. Он как бы выливает содержимое своей национальной морали в уже почти пустую бутылку универсальной этики. Таким образом, каждая нация вновь познает универсальную мораль, то есть свою собственную национальную мораль, которая воспринимается как та, которую все другие нации должны принять как свою собственную. Вместо универсальности этики, которой придерживаются все нации, мы получаем особенность национальной этики, которая претендует на право и стремится к всеобщему признанию. Этических кодексов, претендующих на универсальность, столько же, сколько политически активных государств.

Нации больше не противостоят друг другу, как это было в период от Вестфальского договора до Наполеоновских войн, а затем от их окончания до Первой мировой войны, в рамках общих убеждений и общих ценностей, что накладывает эффективные ограничения на цели и средства их борьбы за власть. Сейчас они противостоят друг другу как носители этических систем, каждая из которых имеет национальное происхождение, и каждая из которых претендует и стремится обеспечить наднациональные рамки моральных стандартов, которые должны принимать все другие нации и в рамках которых должна действовать их международная политика. Моральный кодекс одной нации бросает вызов своим универсальным притязаниям перед лицом другой, которая отвечает взаимностью. Компромисс, добродетель старой дипломатии, становится изменой новой; ибо взаимное приспособление конфликтующих претензий, возможное или законное в общих рамках моральных норм, равносильно капитуляции, когда сами моральные нормы становятся ставкой в конфликте. Таким образом, на сцене разворачивается соревнование между нациями, ставка которых уже не их относительное положение в рамках политической и моральной системы, принятой всеми, а способность навязать другим участникам новую универсальную политическую и моральную систему, воссозданную по образу и подобию политических и моральных убеждений победившей нации.

Первый признак такого развития от одной подлинно универсальной к множеству конкретных моральных систем, претендующих на универсальность и конкурирующих за нее, можно обнаружить в борьбе между Наполеоном и странами-союзниками против Хинкта. С обеих сторон борьба велась во имя конкретных принципов, претендующих на универсальность: здесь принципы Французской революции, там принцип легитимности.

Нынешний период истории, в котором общие и, как кажется, навсегда единые моральные правила поведения заменяются частными, претендующими на универсальность, был начат войной Вудро Вильсона "за то, чтобы сделать мир безопасным для демократии". Не случайно и имеет глубокое значение, что те, кто разделял философию Вильсона, называли эту войну также "крестовым походом" за демократию. Первая мировая война, с точки зрения Вильсона, действительно имеет много общего с крестовыми походами Средневековья: она велась с целью заставить одну систему морали, которой придерживалась одна группа, возобладать в остальном мире. Через несколько месяцев после начала демократического крестового похода, в октябре 1917 года, в России были заложены основы другой морально-политической структуры, которая, хотя и была принята лишь частью человечества, претендовала на то, чтобы обеспечить общую крышу, под которой все человечество в конечном итоге будет жить вместе в справедливости и мире. Если в двадцатые годы это последнее утверждение было поддержано ненаучной силой и, следовательно, было не более чем теоретическим постулатом, то демократический универсализм ушел со сцены активной политики, а его место занял изоляционизм. Только в теоретическом вызове, который жрецы нового универсализма бросили демократическому миру, и в моральном, политическом и экономическом остракизме, которым последний ответил на этот вызов, конфликт между двумя универсализмами дал о себе знать в тот период в области международной политики.

В тридцатые годы философия нацизма, выросшая на почве конкретной нации, провозгласила себя новым моральным кодексом, который заменит порочное кредо большевизма и упадочную мораль демократии и навяжет себя человечеству. Вторая мировая война, рассматриваемая в свете нашего сегодняшнего обсуждения, в форме вооруженного конфликта проверила обоснованность претензий нацизма на универсальность, и нацизм проиграл это испытание. Однако, по мнению многих сторонников Организации Объединенных Наций, принципы Атлантической хартии и Ялтинского соглашения сделали Вторую мировую войну также испытанием для универсальной демократии, и демократия тоже проиграла это испытание. С окончанием Второй мировой войны две оставшиеся морально-политические системы - универсальная демократия и коммунистическая - вступили в борьбу.

В восемнадцатом веке Великобритания и Пруссия противостояли Франции. Этими вопросами были территориальное усиление и династическая конкуренция. На кону стояло увеличение или уменьшение славы, богатства и власти. Ни австрийский, ни британский, ни французский, ни прусский "образ жизни", то есть их система верований и этических убеждений, не были поставлены на карту. Именно это стоит на кону сегодня. В семнадцатом и восемнадцатом веках ни один из соперников на международной арене не стремился навязать другим свою особую этическую систему, если она у него была. Сама возможность такого стремления никогда не приходила им в голову, поскольку они знали только один универсальный моральный кодекс, которому все они беспрекословно подчинялись.

Та общая "система искусств, законов и манер", "одинаковый уровень вежливости и воспитания", "чувство чести и справедливости", которые Гиббон обнаружил в "общих нравах времени" и которые для Руссо и Ваттеля были живой и реальной действительностью, сегодня в основном стали историческим воспоминанием, сохранившимся в научных трактатах, утопических трактатах и дипломатических документах, но уже не способным побудить людей к действию. От этой системы наднациональной этики, которая оказывает сдерживающее влияние на международную политику, как мы видели, лишь в отдельных случаях, таких как убийство в мирное время и превентивная война, сохранились лишь осколки и фрагменты. Что касается влияния этой системы наднациональной этики на сознание действующих лиц на международной арене, то оно скорее напоминает слабые лучи, едва заметные над горизонтом сознания, уже зашедшего солнца. После Первой мировой войны каждый из соперников на международной арене со все возрастающей интенсивностью и всеобщностью претендует в своем "образе жизни" на обладание всей истиной морали и политики, которую другие могут отвергнуть только на свой страх и риск. С яростной исключительностью все соперники приравнивают свои национальные представления о морали к тому, что должно и будет в конечном итоге принять и жить все человечество. Таким образом, этика международной политики возвращается к политике и морали трайбализма, крестовых походов и религиозных войн.

Как бы ни отличались содержание и цели сегодняшней этики националистического универсализма от этики первобытных племен или Тридцатилетней войны, они не отличаются по той функции, которую они выполняют для международной политики, и по тому моральному климату, который они создают. Мораль конкретной группы далеко не ограничивает борьбу за власть на международной арене.

Претензия на универсальность, которая вдохновляет моральный кодекс одной конкретной группы, несовместима с идентичной претензией другой группы; в мире есть место только для одной, а другая должна уступить или быть уничтожена. Таким образом, неся перед собой своих идолов, националистические массы нашего времени встречаются на международной арене, каждая группа убеждена, что она выполняет мандат истории, что она делает для человечества то, что оно, похоже, делает для себя, и что она выполняет священную миссию, предписанную провидением, как бы она ни была определена.

Мировое общественное мнение

Мало что нужно сказать о мировом общественном мнении, что уже не подразумевалось в обсуждении предыдущей главы. Тем не менее, предупреждение, с которого мы начали обсуждение международной морали, должно быть повторено здесь с особым акцентом. Здесь мы рассматриваем актуализацию мирового общественного мнения. Мы хотим знать, из чего оно состоит, как проявляется, какие функции выполняет в области международной политики, и, в частности, какими способами оно накладывает ограничения на борьбу за власть на международной арене. Однако в современной литературе по международным отношениям вряд ли найдется понятие, которое за последние три десятилетия использовалось государственными деятелями и писателями с большей пылкостью и меньшей аналитической точностью, чем понятие мирового общественного мнения.

Мировое общественное мнение должно было стать основой для Лиги Наций. Оно должно было стать исполнительным органом пакта Бриана-Келлога, решений Постоянной палаты международного правосудия и международного права в целом. "Великое оружие, на которое мы полагаемся, - заявил лорд Роберт Сесил в Палате общин 21 июля 1919 года, - это общественное мнение... и если мы в нем ошибаемся, то ошибается все дело". 17 апреля 1939 года, менее чем за пять месяцев до начала Второй мировой войны, Корделл Халл, тогдашний американский государственный секретарь, утверждал, что "общественное мнение, самая мощная из всех сил, выступающих за мир, все сильнее развивается во всем мире". Сегодня мы слышим, что мировое общественное мнение будет использовать Организацию Объединенных Наций в качестве своего инструмента, или наоборот. Life в редакционной статье "Организация Объединенных Наций: A Balance Sheet", пишет, что "Устав в значительной степени полагается на хорошо информированное мировое мнение. Концепция ООН как форума, где межнациональные разногласия могут быть озвучены публично и оценены общественностью, была тщательно проверена событиями." Генеральная Ассамблея ООН, в частности, призвана быть "открытой совестью мира". В докладе, опубликованном в 1947 году под названием "Безопасность под эгидой ООН", Комиссия по изучению Организации мира заявляет:

"Мы призываем мировое общественное мнение поддержать Организацию Объединенных Наций". Однако газета "Нью Йорф^ Таймс" заходит так далеко, что заявляет как о факте, что Ассамблея ООН "обладает значительными резервными полномочиями в соответствии с Уставом... по крайней мере, в степени мобилизации мирового мнения, которое, в конечном счете, определяет международный баланс сил".

Прежде чем выяснить возможный смысл этих и бесчисленных подобных утверждений и призывов, необходимо ответить на два важных вопроса: Что мы имеем в виду, когда говорим о мировом общественном мнении, и как это мировое общественное мнение проявляется в моральных и социальных условиях середины двадцатого века?

Мировое общественное мнение - это, очевидно, общественное мнение, которое выходит за пределы национальных границ и объединяет представителей разных наций в консенсусе в отношении, по крайней мере, некоторых фундаментальных международных вопросов. Этот консенсус проявляется в спонтанной реакции по всему миру против любого шага в международной политике, который не одобряется этим консенсусом. Когда правительство какой-либо страны провозглашает определенную политику или предпринимает определенные действия на международной арене, противоречащие мнению человечества, человечество поднимается, невзирая на национальную принадлежность, и, по крайней мере, пытается навязать свою волю путем спонтанных санкций непокорному правительству. Последнее, таким образом, оказывается примерно в том же положении, что и человек или группа людей, которые нарушили нормы своего национального общества или одного из его подразделений и под давлением общества вынуждены либо соответствовать его стандартам, либо подвергнуться остракизму.

Если таков смысл распространенных ссылок на мировое общественное мнение, то существует ли такое мировое общественное мнение в настоящее время и оказывает ли оно сдерживающее влияние на международную политику национальных правительств? Ответ неизбежно будет отрицательным. Современная история не зафиксировала ни одного случая, когда правительство удержалось бы от определенной международной политики благодаря спонтанной реакции наднационального общественного мнения.

игнорируется тот факт, что во всем мире общественное мнение в отношении международных дел формируется органами национальной политики. Эти агентства, как отмечалось ранее**, претендуют на наднациональное, то есть всеобщее признание своих национальных концепций морали.

ПСИХОЛОГИЧЕСКОЕ ЕДИНСТВО МИРА

В основе всех политических споров и конфликтов лежит несводимый минимум психологических черт и стремлений, которые являются общим достоянием всего человечества. Все люди хотят жить и, следовательно, хотят иметь то, что необходимо для жизни. Все люди хотят быть свободными и, следовательно, хотят иметь те возможности для самовыражения и саморазвития, которые их конкретная культура считает желательными. Все люди стремятся к власти и, следовательно, стремятся к социальным различиям, опять же в зависимости от особенностей своей культуры, которые ставят их впереди и выше своих собратьев.

На этом психологическом фундаменте, одинаковом для всех людей, возвышается здание философских убеждений, этических постулатов и политических устремлений. При определенных условиях они тоже могли бы быть общими для всех людей, но на самом деле это не так. Они могли бы быть общими для всех, если бы условия, при которых люди могут удовлетворить свое желание жить, быть свободными и обладать властью, были одинаковыми во всем мире, и если бы условия, при которых такое удовлетворение сдерживается и к которому нужно стремиться, также были одинаковыми повсюду. Если бы это было так, то общий для всех людей опыт того, к чему люди стремятся, что они могут получить, в чем им отказывают и за что они должны бороться, действительно создал бы сообщество убеждений, постулатов и стремлений, которое обеспечило бы общие стандарты оценки для мирового общественного мнения. Любое нарушение стандартов этого мирового общественного мнения, против кого бы и кем бы оно ни совершалось, вызвало бы спонтанную реакцию со стороны человечества; ибо, ввиду гипотетического сходства всех условий, все люди опасались бы, что то, что происходит с одной группой, может произойти с любой группой.

На самом деле, однако, краснота не соответствует нашему предположению о схожести условий во всем мире. Вариации уровня жизни варьируются от массового голода до изобилия; вариации свободы - от тирании до демократии, от экономического рабства до равенства; вариации власти - от крайнего неравенства и безудержного единоначалия до широкого распределения власти с учетом конституционных ограничений. Эта нация наслаждается свободой, но голодает; та нация хорошо питается, но жаждет свободы; еще одна наслаждается безопасностью жизни и индивидуальной свободой, но умрет под властью автократического правительства. В результате, хотя с философской точки зрения сходство стандартов значительно во всем мире - большинство политических философий согласны в своей оценке общего блага, закона, мира и порядка, жизни, свободы и стремления к счастью - моральные суждения и политические оценки демонстрируют значительные расхождения.

Демократия означает одно здесь и совсем другое там. Действия на международной арене, которые одна группа осуждает как аморальные и несправедливые, другая превозносит как противоположные. Таким образом, контраст между общностью психологических черт и элементарных стремлений, с одной стороны, и общностью опыта, универсальных моральных убеждений и общих политических устремлений, с другой, не только не является доказательством существования мирового общественного мнения, но скорее демонстрирует его невозможность в том виде, в котором оно сформировалось в наш век.

НЕОДНОЗНАЧНОСТЬ ТЕХНОЛОГИЧЕСКОЙ УНИФИКАЦИИ

Эта же эпоха, однако, предоставила феномен, который, кажется, приблизил мировое общественное мнение к реализации, если на самом деле не создал его - технологическое объединение мира. Когда мы говорим, что это "Единый мир", мы имеем в виду не только то, что современное развитие коммуникаций практически стерло географические расстояния в отношении физических контактов и обмена информацией и идеями между представителями человеческой расы. Мы также имеем в виду, что эта практически неограниченная возможность физического и интеллектуального общения создала то сообщество опыта, охватывающее все человечество, из которого может вырасти мировое общественное мнение. Однако этот вывод не подтверждается фактами. Два соображения показывают, что ничто в моральной и политической сферах не соответствует технологическому объединению мира; что, наоборот, мир сегодня еще дальше от морального и политического объединения, чем это было при гораздо менее благоприятных технологических условиях.

Прежде всего, модемные технологии, хотя и значительно облегчают связь между различными странами, также дают их правительствам и частным агентам неограниченную власть, чтобы сделать невозможными сикх коммуникации. Две сотни лет назад грамотному русскому было легче узнать о французской политической мысли и действиях, чем сегодня. Англичанин, который хотел распространить свои политические идеи среди французов, имел тогда больше шансов, чем сегодня.

Не стоит забывать, что именно современные технологии сделали возможными тоталитарные правительства, позволив им посадить своих граждан на моральную и интеллектуальную диету, кормя их определенными идеями и информацией и отрезая их от других. Именно современные технологии превратили сбор и распространение новостей и идей в большой бизнес, требующий значительных капиталовложений.

В технологически примитивную эпоху, когда печать осуществлялась вручную, любой человек со средним достатком мог обратиться к общественному мнению, напечатав и распространив за свой счет книгу, памфлет или газету. Сегодня огромная масса людей повсеместно не имеет никакого влияния на глашатаев общественного мнения. За редким исключением, только люди и организации со значительными средствами и те, кто придерживается одобренных ими взглядов, могут заявить о себе на арене общественного мнения. Практически во всех странах подавляющее большинство этих мнений поддерживает то, что соответствующие правительства считают национальными интересами в своих отношениях с иностранными государствами. Мало информации и мало идей, неблагоприятных для национальной точки зрения, допускаются до общественности. Эти утверждения слишком очевидны, чтобы требовать пояснений. Это действительно "Единый мир" технологически, но не по этой причине он является или станет "Единым миром" морально и политически. Технологическая вселенная, которая технически возможна, не имеет аналога в реальных условиях, в которых происходит обмен информацией и идеями между представителями различных наций.

Однако, даже если бы информация и идеи могли свободно распространяться по всему миру, существование мирового общественного мнения ни в коем случае не было бы гарантировано. Те, кто утверждает, что мировое общественное мнение является прямым результатом свободного потока новостей и идей, не проводят различия между техническим процессом передачи и тем, что передается. Они имеют дело только с первым и полностью игнорируют второе. Однако передаваемая информация и идеи являются отражением опыта, который сформировал философию, этику и политические концепции различных народов. Если бы этот опыт и его интеллектуальные производные были идентичны во всем человечестве, свободный поток информации и идей мог бы сам по себе создать мировое общественное мнение. Однако на самом деле, как мы видели, не существует идентичности опыта, объединяющего человечество над элементарными стремлениями, которые присущи всем людям. Поскольку это так, американец, индиец и русский - каждый будет рассматривать одну и ту же новость со своей особой философской, моральной и политической точки зрения, и разные точки зрения придадут новостям разную окраску. Одно и то же сообщение о войне в Греции или о русско-иранском договоре, касающемся экспорта нефти, будет иметь разный вес как новость, заслуживающая внимания, в зависимости от того, какое мнение будет сформировано по этому поводу, в глазах разных людей.

Различные точки зрения не только повлияют на один и тот же фрагмент информации, но и на выделение того, что заслуживает внимания из бесконечного множества ежедневных событий во всем мире.

Один и тот же элемент информации и одна и та же идея означают разное для американца, русского и индейца; потому что этот элемент информации и эта идея воспринимаются, усваиваются и фильтруются сознанием, которое обусловлено различным опытом и сформировано различными представлениями о том, что является истинным, хорошим, политически желательным и целесообразным.

Таким образом, даже если бы мы жили в мире, фактически объединенном современными технологиями, где люди, новости и идеи свободно перемещаются независимо от государственных границ, у нас не было бы мирового общественного мнения. Ибо, хотя умы людей могли бы общаться друг с другом без политических препятствий, они бы не встретились. Даже если бы американец, русский и индеец могли говорить друг с другом, они говорили бы на разных языках, и если бы они произносили одни и те же слова, они означали бы для каждого из них разные объекты, ценности и стремления. Так и с такими понятиями, как демократия, свобода, безопасность. Разочарование от того, что разные умы, произнося одни и те же слова, воплощающие их самые твердые убеждения, самые глубокие эмоции и самые горячие стремления, не находят ожидаемого сочувственного отклика, скорее отдаляет членов разных наций друг от друга, чем объединяет их. Оно скорее закалило ядро различных национальных общественных мнений и усилило их претензии на исключительность, чем объединило их в мировое общественное мнение.

БАРЬЕР НАЦИОНАЛИЗМА

Для того чтобы проиллюстрировать важность этого последнего замечания, давайте рассмотрим "Четырнадцать пунктов" Вудро Вильсона. В последние месяцы Первой мировой войны Четырнадцать пунктов были приняты столь значительной частью человечества, независимо от национальных границ и принадлежности к тому или иному воюющему лагерю, в качестве принципов справедливого и прочного мира, что действительно можно было бы говорить о существовании мирового общественного мнения в их поддержку.

По мере удаления от опыта, вы поднимаетесь все выше к обобщениям или тонкостям. Поднимаясь на воздушном шаре, вы выбрасываете за борт все больше и больше конкретных объектов, и когда вы достигли вершины с какой-нибудь фразой вроде "Права человечества" или "Мир стал безопасным для демократии", вы видите далеко и широко, но вы видите очень мало. Тем не менее, люди, чьи эмоции затронуты, не остаются пассивными. По мере того, как публичный призыв становится все более и более "всем для всех", по мере того, как эмоции возбуждаются, а смысл рассеивается, их частные значения получают универсальное применение. Чего бы вы сильно ни хотели, это Права Человечества. Ибо фраза, все более пустая, способная означать почти все, вскоре начинает означать почти все. Фразы мистера Уилсона понимались бесконечно по-разному во всех уголках земли. . . . И вот, когда наступил день урегулирования, все ожидали всего. У европейских авторов договора был большой выбор, и они решили реализовать те ожидания, которые связывали с ними те из их соотечественников, кто обладал наибольшей властью у себя дома.

Они спустились по иерархии от "Прав человечества" к "Правам Франции, Британии и Италии". Они не отказались от использования символов. Они отказались только от тех, которые после войны не имели прочных корней в воображении их избирателей. Они сохранили единство Франции с помощью символики, но не рискнули бы ничем ради единства Европы. Символ Франции был глубоко привязан, символ Европы имел лишь недавнюю историю. . . J

Анализ г-на Липпмана очевидного мирового общественного мнения, поддерживающего Четырнадцать пунктов Вильсона, обнажает суть проблемы - вмешательство национализма со всеми его интеллектуальными, моральными и политическими сопутствующими факторами между убеждениями и стремлениями человечества и всемирными проблемами, которые стоят перед людьми повсюду. В то время как люди во всем мире подписались под словами "Четырнадцати пунктов", именно конкретные национализмы, формируя и направляя умы людей, вложили в эти слова свой конкретный смысл, окрасили их в свой конкретный цвет и сделали символами своих конкретных устремлений.

Однако национализм оказывает такое же влияние на вопросы, в отношении которых человечество выработало не только общие словесные формулировки, такие как Четырнадцать пунктов, демократия, свобода и безопасность, но и фактический консенсус, имеющий отношение к существу дела. В современной международной политике нигде в мире нет более распространенного мнения, чем отвращение к войне, противодействие ей и желание избежать ее. Когда они думают и говорят о войне в этом контексте, люди на улицах в Вашингтоне, в Москве, в Чангкинге, в Нью-Дели, в Лондоне, в Париже и в Мадриде имеют в виду практически одно и то же, то есть войну, ведущуюся с использованием современных средств массового уничтожения. Создается впечатление, что существует подлинное мировое общественное мнение в отношении войны. Но и здесь видимость обманчива.

Когда в наше время возникает реальная угроза войны, как это было во время повторяющихся кризисов 1938-39 годов, человечество остается единым в своем ужасе перед войной как таковой и в противостоянии ей. Но люди не способны перевести это абстрактное неприятие войны как таковой в конкретные действия против этой конкретной войны. В то время как большинство представителей рода человеческого, как представители рода человеческого, считают войну в условиях середины двадцатого века злом, которое сделает победителя лишь немного менее несчастным, чем проигравшего, большинство представителей рода человеческого, как американцы, китайцы, англичане и русские, смотрят на конкретную войну, как они всегда делали, с точки зрения своих конкретных наций. Они выступают против войн, которые не затрагивают то, что они считают своими национальными интересами, как, например, война Италии против Эфиопии, но они не желают предпринимать или поддерживать любые действия, которые могут быть эффективными для предотвращения или прекращения войны. Ведь для того, чтобы такие действия были эффективными, они должны быть радикальными, связанными с определенными недостатками и рисками для того, что считается национальными интересами. Клиенты могут быть потеряны, друзья отдалены; даже риск вооруженного столкновения для достижения иных, нежели национальные, целей, может быть подвергнут риску.

Санкции против Италии после ее нападения на Эфиопию являются классическим примером общего осуждения войны так называемым мировым общественным мнением и его нежелания предпринимать эффективные действия, которых, казалось бы, не требует то, что считается национальными интересами. Уинстон Черчилль проницательно сформулировал эту дилемму между абстрактным осуждением войны и нежеланием действовать активно в сложной ситуации, когда он сказал о представителях британского сектора этого "мирового общественного мнения": "Во-первых, премьер-министр заявил, что санкции означают войну; во-вторых, он твердо решил, что войны быть не должно; в-третьих, он принял решение о санкциях. Очевидно, что соблюсти эти три условия было невозможно".

Однако мировое общественное мнение перестает действовать как единая сила, когда возникает угроза войны, затрагивающая интересы целого ряда государств. В таких обстоятельствах всеобщее осуждение войны претерпевает значительное изменение в фокусе.

Общественное мнение Великобритании и Франции на протяжении всего этого периода осуждало Германию как потенциальную или реальную угрозу войны, но осуждало Советский Союз по этому поводу только с августа 1939 года по июнь 1941 года, то есть в период действия русско-германского пакта. С конца 1945 года общественное мнение в этих двух странах вновь стало критиковать внешнюю политику Советского Союза как угрозу миру во всем мире.

Российское общественное мнение, с другой стороны, выступало против Германии как главной угрозы миру вплоть до подписания пакта с Германией в августе 1939 года. С тех пор и до нападения Германии на Советский Союз в июне 1941 года западные демократии считались разжигателями войны. Нападение Германии повернуло мнение России против нее, и примерно до конца 1945 года Германия занимала прежнее место в общественном сознании России как угроза миру. С конца 1945 года, со все возрастающим акцентом, российское общественное мнение стало рассматривать Соединенные Штаты как главную угрозу миру. До конца 1945 года американское общественное мнение в разной степени интенсивности совпадало с британской и французской точкой зрения. Затем, возвращаясь к российскому комплименту, оно стало рассматривать Советский Союз как главную угрозу миру. Интенсивность этого мнения в Соединенных Штатах росла параллельно с ростом интенсивности мнения в Советском Союзе.

Таким образом, всякий раз, когда возникает конкретная угроза миру, против войны выступает не мировое общественное мнение, а общественное мнение тех стран, чьим интересам угрожает эта война. Из этого следует, что надежды на сохранение мира во всем мире, как он устроен в настоящее время, явно бесполезно возлагать на мировое общественное мнение, которое существует только как общее настроение, но не как источник действий, способных предотвратить угрожающую войну.

Где бы вы ни проникали под поверхность популярной фразеологии, вы обнаружите, что мирового общественного мнения, сдерживающего международную политику национальных правительств, не существует. Последнее общее рассмотрение природы общественного мнения, когда оно становится активным в нравах общества, покажет, что в нынешних мировых условиях иначе и быть не может. Хотя можно представить себе общество без активного общественного мнения, и хотя, несомненно, существовали и существуют авторитарные общества, общественное мнение которых не действует как активная сила в сфере международной политики, очевидно, что общественное мнение не может существовать без общества. Общество, однако, означает консенсус в отношении определенных основных моральных и социальных вопросов. Этот консенсус носит преимущественно моральный характер, когда нравы общества касаются политических вопросов. Другими словами, когда общественное мнение в форме нравов становится действующим в отношении политической проблемы, люди обычно пытаются применить свои моральные стандарты к этой проблеме и добиться ее решения в соответствии с этими стандартами. Общественное мнение, способное оказывать сдерживающее влияние на политические действия, предполагает наличие общества и общей морали, из которых оно черпает свои стандарты действий, а мировое общественное мнение такого рода омолаживает мировое общество и мораль, по которой человечество в целом судит о политических действиях на международной арене.

которая объединяет человечество и которая может стать основой для создания всемирного общества и универсальной морали, а также политические философии, этика и цели, которых на самом деле придерживаются представители человеческой расы, вмешивается нация. Нация наполняет умы и сердца людей повсюду конкретным опытом и, исходя из него, конкретными концепциями политической философии, конкретными нормами политической морали и конкретными целями политического действия. Поэтому неизбежно члены человечества живут и действуют в политике не как члены одного всемирного общества, применяющего стандарты универсальной этики, а как члены своих национальных обществ, руководствующиеся своими национальными нормами морали. В политике нация, а не человечество, является конечным фактом. Поэтому неизбежно, что реальным является национальное общественное мнение, сформированное в соответствии с политической философией, этикой и устремлениямисоответствующих наций. Мировое общественное мнение, сдерживающее международную политику национальных правительств, - это всего лишь постулат; реальность международных дел пока не обнаруживает его следов.

Когда государство ссылается на "мировое общественное мнение" или "совесть человечества", чтобы заверить себя, а также другие государства в том, что его международная политика соответствует стандартам, разделяемым людьми во всем мире, оно не апеллирует ни к чему реальному. Она лишь поддается общей тенденции, с которой мы уже сталкивались ранее, возводить конкретную национальную концепцию морали в достоинство универсальных законов, обязательных для всего человечества. В двадцатом веке, как мы видели, люди хотят верить, что они отстаивают не только, и, возможно, даже не в первую очередь, свои собственные национальные интересы, но и идеалы человечества. Для научной цивилизации, которая получает большую часть своей информации о том, что думают другие люди, из опросов общественного мнения, мировое общественное мнение становится мифическим арбитром, на которого можно рассчитывать в поддержке своих собственных, а также всех остальных, стремлений и действий. Для более философски настроенных людей "суд истории" выполняет аналогичную функцию. Для религиозных людей существует "воля Божья", поддерживающая их дело, и верующие становятся свидетелями мужественного и в высшей степени кощунственного зрелища, когда один и тот же Бог через своих служителей обращается к оружию по обе стороны линии сражения и ведет обе армии либо к заслуженной победе, либо к незаслуженному поражению.

ОГРАНИЧЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ВЛАСТИ

Проблемы международного права

ОБЩИЙ ХАРАКТЕР МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

То же предостережение от крайностей, с которого мы начали обсуждение международной морали и мирового общественного мнения, должно быть применимо и к обсуждению международного права. Все большее число авторов выражают мнение, что международного права не существует. Все меньшее число наблюдателей считают, что международное право, если его должным образом кодифицировать и распространить на регулирование политических отношений государств, может стать благодаря своей собственной внутренней силе, если не заменой, то, по крайней мере, сдерживающим влиянием на борьбу за власть на международной арене. Как выразился профессор Брайерли:

Слишком многие люди полагают, что международное право является и всегда было фикцией, причем не задумываясь о его характере или истории. Другие считают, что это сила, обладающая собственной мощью, и что если бы только у нас хватило ума поручить юристам работу по составлению всеобъемлющего кодекса для наций, мы бы жили вместе в мире и все было бы хорошо в мире смерти. с другими предметами, исследованием соответствующих фикций.

Не разделял он ее и с Церковью, которая на протяжении всего средневековья претендовала в некоторых отношениях на верховную власть в христианстве. Когда в XVI веке эта трансформация завершилась, политический мир состоял из нескольких государств, которые на своих территориях были, говоря юридическим языком, полностью независимы друг от друга, не признавая над собой никакой земной власти.

Для того чтобы в отношениях между такими субъектами, наделенными верховной властью на своих территориях и постоянно контактирующими друг с другом, существовала хотя бы определенная мера мира и порядка, неизбежно, что эти отношения должны регулироваться определенными нормами права. Иными словами, должны быть заранее определены определенные правила поведения, нарушение которых обычно влечет за собой определенные санкции, также заранее определенные в отношении их характера, условий и способа их применения. Например, государства должны знать, где проходят границы их территории на суше и на море. Они должны знать, при каких условиях они могут приобрести действительный титул на территорию, которая либо вообще никому не принадлежит, как в случае открытия, либо принадлежит другому государству, как в случае уступки или аннексии. Они должны знать, какую власть они имеют над гражданами других государств, проживающими на их территории, и над гражданами других государств, проживающими за границей. Когда торговое судно под флагом государства А заходит в порт государства Б, каковы права государства Б в отношении этого судна? А если судно является военным кораблем? правительстве, и каковы права главы государства на иностранной территории? Что государство может и обязано делать во время войны по отношению к комбатантам, гражданским лицам, пленным, нейтралам, на море и на суше? При каких условиях договор между двумя или более государствами является обязательным и при каких условиях он теряет свою обязательную силу? И если утверждается, что договор или другая норма международного права была нарушена, кто имеет право установить факт нарушения и кто имеет право принимать какие меры принуждения и при каких условиях? Эти и многие другие вопросы аналогичного характера по необходимости возникают между государствами, и если анархия и насилие не должны стать главными, правила должны быть взаимными правами и обязательствами в этой ситуации.

Международный Красный Крест, Постоянная палата международного правосудия и ее преемник - Международный суд, Лига Наций, Организация Объединенных Наций, Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Всемирный почтовый союз, Международный институт сельского хозяйства, Международный валютный фонд и многие другие, в которых большинство стран сотрудничают ради достижения общих интересов.

Следует также отметить, ввиду широко распространенного заблуждения в этом отношении, что на протяжении четырехсот лет своего существования международное право в большинстве случаев неукоснительно соблюдалось. Когда нарушалась одна из его норм, она, однако, не всегда соблюдалась, а когда правоохранительные меры действительно принимались, они не всегда были эффективными. Однако отрицание того, что международное право вообще существует как система обязательных правовых норм, противоречит всем фактам. Это заблуждение относительно существования международного права, по крайней мере, частично является результатом непропорционально большого внимания, которое общественное мнение в последнее время уделяло небольшой части международного права, игнорируя основную его часть. Общественное мнение уделяет внимание в основном эффектным инструментам международного права, таким как Пакт Бриана-Келлога, Пакт Лиги Наций и Устав Организации Объединенных Наций. Эти инструменты действительно имеют сомнительную эффективность, а иногда даже сомнительную действительность. Однако они не являются типичными для традиционных норм международного права, касающихся, например, границ территориальной юрисдикции, прав судов в иностранных водах и статуса дипломатических представителей.

Признание существования международного права, однако, не равнозначно утверждению, что оно является такой же эффективной правовой системой, как и национальные правовые системы, и что, в частности, оно эффективно в регулировании и сдерживании борьбы за власть на международной арене. Международное право - это примитивный тип права, напоминающий тот, который преобладает в некоторых цивилизациях. Это примитивный тип права прежде всего потому, что это почти децентрализованное право.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Международное право содержит небольшое количество правил, касающихся пределов национального суверенитета, толкования собственных правил и тому подобное. Эти правила обязательны для отдельных государств независимо от их согласия, поскольку без этих правил не могло бы существовать правового 01^ вообще или, по крайней мере, правового порядка, регулирующего систему множества государств. Помимо небольшого числа норм того, что можно назвать общим международным правом, основная масса норм международного права обязана своим существованием взаимному согласию отдельных субъектов международного права - отдельных государств. Каждая нация связана только теми нормами международного права, на которые она согласилась либо косвенно через обычное правоприменение, либо эксплицитно через договор.

Договор, заключенный между Советским Союзом и Ираном, обычно не имеет юридической силы для любого третьего государства. Следовательно, условия, в которых действует законодательная функция в интимиссионном праве, аналогичны тем, которые существовали бы на внутренней арене, если бы законодательная функция в Соединенных Штатах осуществлялась самими гражданами в форме частных договоров, а не судами. Вместо муниципального закона, регулирующего канализацию или зонирование в главном муниципалитете, эти вопросы будут решаться рядом соглашений, заключенных между жителями разных улиц. Таким образом, в муниципалитете будет столько регуляторов, сколько улиц.

Наконец, необходимо изучить дипломатические документы, в которых представители Соединенных Штатов на международных переговорах признают определенные нормы международного права как обязательные для поведения Соединенных Штатов в международных делах.

Путем столь же утомительного процесса были собраны нормы международного права, признанные другими государствами. Для того чтобы знать общую сумму норм международного права, обязательных в определенный период истории во всем мире, теоретически было бы необходимо сделать подобные подборки в отношении всех государств мира. Если бы такая задача действительно была выполнена, ее результаты, несомненно, показали бы значительные расхождения как в отношении общих принципов, так и конкретных норм. Общемировые сборники в ограниченных областях международного права иллюстрируют отсутствие согласия. Многие авторы ссылаются на континентальное право в противоположность англо-американскому международному праву, международному праву Америки и российской концепции международного права.

После начала Второй мировой войны, в октябре 1939 года, двадцать одна американская республика заявила, что "в качестве меры защиты, ... до тех пор, пока они сохраняют нейтралитет, они имеют неотъемлемое право на то, чтобы воды, прилегающие к американскому континенту, которые они рассматривают как имеющие первостепенное и непосредственное значение в их отношениях, были свободны от совершения любого враждебного акта со стороны любой неамериканской воюющей нации". Эта претензия на широкое и неопределенное расширение территориальных вод американских республик с целью защиты их нейтральных прав не была признана и прямо отвергнута Великобританией.

Этот недостаток точности, являющийся результатом запутанного множества односторонних претензий, который, как мы обнаружили, преобладает в нормах международного права относительно ширины морского пояса, не свойственен этой конкретной отрасли международного права. Она в большей или меньшей степени пронизывает большинство отраслей права наций в силу децентрализованного характера законодательной функции. Правительства, однако, всегда стремятся избавиться от сдерживающего влияния, которое международное право могло бы оказать на их международную политику, использовать международное право для продвижения своих национальных интересов и уклониться от юридических обязательств, которые могли бы нанести им ущерб. Они использовали неточность международного права как готовый инструмент для достижения своих целей. Они делали это, выдвигая необоснованные претензии на законные права и искажая смысл общепризнанных норм международного права. Таким образом, отсутствие точности, присущее децентрализованной природе международного права, порождает все большее отсутствие точности, а изнуряющий порок, который присутствовал при его зарождении, продолжает подтачивать его прочность.

Проблема кодификации

Для того чтобы исправить эту ситуацию и укрепить международное право как систему правил, способную регулировать и сдерживать международное поведение государств, с конца XIX века предпринимались многочисленные попытки кодифицировать те отрасли международного права, которые либо менее всего разделены противоречивыми толкованиями и утверждениями, либо более всего нуждаются в унификации. Кодификация настолько близка к настоящему законодательству, насколько децентрализованная система права может к нему приблизиться. Ибо такой инструмент международного права, как Заключительный акт Венского конгресса 1815 года, который кодифицировал международное право в отношении свободного судоходства по так называемым международным рекам и в отношении классификации дипломатических представителей является эквивалентом подлинного международного права.

В области так называемого международного частного права, то есть в отношении вопросов частного права, на разрешение которых может претендовать юрисдикция более чем одного государства, были приняты многочисленные кодификации. В целях избежания или разрешения конфликтов между различными юрисдикциями были заключены международные конвенции, охватывающие большинство государств, которые касаются таких вопросов, как гражданская процедура, брак, развод, опека, иностранные судебные решения, гражданство.

В гуманитарной области можно упомянуть Женевские конвенции 1864, 1906 и 1929 годов, касающиеся обращения с ранеными в полевых армиях, и все другие уже упомянутые конвенции, направленные на гуманизацию войны в целом, такие как Конвенция о законах и обычаях сухопутной войны 1899 и 1907 годов и другие конвенции в этой области, принятые Гаагскими мирными конференциями 1899 и 1907 годов; Международная опиумная конвенция 1912, 1925 и 1931 годов и Конвенция о рабстве 1926 года - другие примеры. Наконец, многочисленные трудовые конвенции, касающиеся часов и условий труда, заработной платы, страхования и т.п., были приняты Международной организацией труда; многие из них были ратифицированы и, таким образом, стали обязательными для большинства промышленных стран.

Можно заметить, что в большинстве вопросов, рассматриваемых в этих общих или близких к общим международным договорам, интересы отдельных государств вряд ли могут столкнуться, но, как правило, совпадают; ведь практически все государства имеют идентичный или, по крайней мере, взаимодополняющий интерес в единообразном регулировании гуманитарных вопросов. Однако важно отметить, что там, где расхождение национальных интересов было возможно или фактически имело место в отношении этих вопросов, этот вопрос не был урегулирован общими договорами, или же соблюдение договора было далеко не общим. Так, конвенции, устанавливающие единые правила в отношении противоречивых законов о браке и разводе, не были введены в действие странами, требующими религиозного брака, а Советский Союз не присоединился ни к одной из трудовых конвенций.

Именно Конференция по прогрессивному кодированию международного права, проведенная под эгидой Лиги Наций в Гааге в 1930 году, устранила сомнения в том, что кодификация любой отрасли международного права, какой бы она ни была, сопряжена с большими трудностями после того, как заинтересованные нации скрепили свою точку зрения. Она также выявила откровенную нецелесообразность, когда вовлечены национальные интересы наций, какими бы незначительными они ни были сами по себе. Лига Наций

Даже конвенции, которые отнюдь не кодифицируют все международное право гражданства, были ратифицированы только десятью государствами и вряд ли заслуживают того, чтобы называться кодификацией в том смысле, в котором обычно используется этот термин. Этот впечатляющий провал не только продемонстрировал слабость международного права с законодательной точки зрения, но и страх правительств поставить под угрозу свои национальные интересы каким-то непредвиденным образом, согласившись с определенной нормой международного права или определенным толкованием уже признанной нормы, также породил сомнения и создал неуверенность там, где ее раньше не было. Как выразились профессора Китон и Шварценбергер: "Иностранные представительства добавили столько оговорок к тому, что считалось совершенно простыми нормами международного обычного права, что попытка кодификации просто поставила под угрозу ранее неоспоримые основы международного обычного права".

Толкование и обязательная сила

Трудность замены единодушного согласия всех субъектов международного права на подлинное международное законодательство становится еще более острой, когда государства пытаются заключить общие договоры, касающиеся политических вопросов для всех или практически всех субъектов международного права. Об этом свидетельствуют Конвенция о тихоокеанском урегулировании международных споров 1899 и 1907 годов, Статут Постоянной палаты международного правосудия и Международного суда, Общий акт о тихоокеанском урегулировании международных споров 1928 года, Общий договор об отказе от войны, договоры о меньшинствах, Пакт Лиги Наций и Устав Организации Объединенных Наций.

Устав Организации Объединенных Наций, как и многие другие документы чисто технического характера, являются расплывчатыми и двусмысленными не случайно или, как американская Конституция, по особым и исключительным причинам, а регулярно и по необходимости. Ибо такие документы, чтобы получить одобрение всех субъектов права, необходимое для обретения ими юридической силы, должны учитывать все разнонаправленные национальные интересы, которые будут или могут быть затронуты вводимыми нормами. Для того чтобы найти общую основу, на которой все эти различные национальные интересы могли бы гармонично сочетаться, нормы международного права, воплощенные в общих договорах, часто должны быть расплывчатыми и двусмысленными, позволяя всем подписантам признание своих собственных национальных интересов в согласованный юридический текст. Если это произойдет во внутренней сфере, как это в значительной степени произошло в отношении Конституции Соединенных Штатов, то какое-либо авторитетное решение, будь то Верховного суда, как в Соединенных Штатах, или парламента, как в Великобритании, придаст конкретный смысл расплывчатым и неоднозначным положениям закона.

В международной сфере именно сами субъекты права не только принимают законы для себя, но и являются высшей инстанцией для толкования и придания конкретного смысла своим собственным законодательным актам. Они, естественно, будут интерпретировать и применять положения международного права в свете своих особых и различных представлений о национальных интересах. Они, естественно, будут использовать их для поддержки своей конкретной международной политики и, таким образом, уничтожат любую сохраняющую силу, применимую ко всем, этих норм международного права, несмотря на их неясность и двусмысленность.

очевиден. Если члены Лиги как индивидуумы обладают окончательной автономией в вопросах интерпретации, то расходящиеся автол^m

Если в конфликте между двумя государствами ссылаться на него, то возникнет тупик! Это неоднократно случалось в истории Лиги Наций, а краткая история Организации Объединенных Наций дала нам ряд примеров подобного рода.

Наконец, существует еще одна трудность, которая усугубляет слабость международного права с законодательной точки зрения, и это неуверенность в том, содержит ли определенный международный договор, должным образом подписанный и ратифицированный, действительные нормы международного права, обязательные для подписавших его сторон, полностью или частично. Такой вопрос вряд ли может возникнуть в отношении какого-либо внутреннего законодательства Соединенных Штатов.

Может существовать неуверенность в его конституционности или толковании до тех пор, пока Верховный суд не выскажется с окончательной инстанцией, но не в самом его существовании как действующей нормы права. Именно эта неуверенность в существовании определенных основополагающих норм международного права, должным образом подписанных и ратифицированных практически всеми членами международного сообщества, сотрясает саму основу международного права.

Давайте рассмотрим, пожалуй, самый впечатляющий пример такого типа международного права - Пакт Бриада-КсУогга, о котором практически все страны договорились в качестве инструмента национальной политики в отношениях друг с другом? Было ли это соглашение с самого начала нормой международного права, обязательной для всех подписавших его сторон, или это просто заявление о моральном принципе, не имеющее юридической силы? Применило ли международное право Нюрнбергского процесса, согласно которому подготовка и ведение агрессивной войны является международным преступлением, уже существовавшее право пакта Бриана-КсУогга, или же оно создало международное право, которого до этого не существовало? И сделал ли он то или другое только для конкретных случаев, решенных в Нюрнберге, или для любых подобных случаев, которые могут произойти в будущем? Различные школы мысли по-разному отвечают на эти вопросы, и здесь не место для разрешения споров. В контексте данной дискуссии важно отметить слабость правовой системы, которая не способна дать точный ответ на столь фундаментальный вопрос, как запрет коллективных актов насилия в определенных целях. Таким образом, сегодня нет возможности с какой-либо степенью авторитетности утверждать, нарушила ли какая-либо страна, вступившая в войну после 1929 года во исполнение своей национальной политики, норму международного права и несет ли она ответственность перед международным правом: за ее нарушение; или несут ли такую ответственность только те лица, которые ответственны за подготовку и объявление Второй мировой войны; или все страны и лица, которые будут готовиться к агрессивной войне и вести ее в будущем, будут нести такую ответственность.

А как насчет действительности Конвенции о законах и правилах ведения сухопутной войны 1899 и 1907 годов и ее обязательной силы для подписавших ее сторон во Второй мировой войне и в будущей войне? Эта конвенция, которая была вполне заслуженной во время первой мировой войны и нарушение которой в то время не вызывало сомнений, была, как мы уже видели, нарушена во время второй мировой войны всеми подписантами в миллионных масштабах.

Международное право постоянно нарушается, и эти нарушения воспринимаются как нечто само собой разумеющееся всеми субъектами права, если, таким образом, правовые нормы рассматриваются теми, кто должен их применять, как будто их не существует, возникает вопрос: Существуют ли они еще как обязательные правовые нормы? В настоящее время на эти вопросы нельзя дать точного ответа. Но, учитывая вероятное развитие технологии войны и международной морали, шансы на выживание этих норм невелики.

В 1936 году санкции Лиги Наций против Италии провалились, и в последующие годы к массовым нарушениям важнейших положений Пакта все заинтересованные правительства относились с безразличием. Затем аналогичные вопросы были подняты в отношении Пакта Лиги Наций в целом и некоторых его положений. Правительства вели себя так, будто эти положения утратили свою обязательную силу, но утратили ли они ее на самом деле или их юридическая сила пережила кризис конца тридцатых годов и Вторую мировую войну и утратила силу только с официальным роспуском Лиги в 1946 году? Однозначного и точного ответа на эти вопросы не было ни тогда, когда они были поставлены впервые, ни сейчас. Можно не сомневаться, что трансформация Организации Объединенных Наций из того, чем она должна была стать согласно Уставу, в нечто совершенно иное с сопутствующим пренебрежением правовыми нормами поставит наблюдателя перед подобными вопросами, и что его ответы могут быть только неопределенными, двусмысленными и предварительными. Предварительный, двусмысленный и неопределенный характер ответов на столь важные и фундаментальные вопросы снова является мерой недостатка международного права с законодательной точки зрения.

3. СУДЕБНАЯ ФУНКЦИЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ

Несмотря на эти недостатки, вытекающие из децентрализованного характера законодательной функции, правовая система все еще может быть способна сдерживать стремление к власти своих субъектов, если существуют судебные органы, которые могут авторитетно высказываться в случае разногласий по поводу существования или значения какого-либо правила. Таким образом, двусмысленности и общие положения американской Конституции стали в значительной степени безобидными благодаря обязательной юрисдикции Верховного суда в вопросах толкования Конституции. В частности, английское общее право получило определенность и точность в основном благодаря решениям судов и лишь в незначительной степени благодаря официальным законодательным актам. Иерархия судебных органов во всех развитых системах выполняет задачу авторитетного^ и окончательного определения прав и обязанностей субъектов права.

Если гражданин Соединенных Штатов утверждает против другого гражданина США, что федеральный закон не применяется к нему либо из-за конституционных дефектов, либо с точки зрения смысла самого закона, любой из них может при соблюдении определенных протекционистских условий подать свой иск для авторитетного решения этого вопроса в федеральный суд. Юрисдикция суда устанавливается в момент подачи иска любой из сторон; она не зависит от того.

Другими словами, американский гражданин может вызвать другого гражданина в суд, чтобы их отношения были определены, и таким образом может установить юрисдикцию своим собственным односторонним действием. Сторона, не удовлетворенная решением суда, может обратиться в вышестоящий суд, пока Верховный суд как суд последней инстанции не скажет окончательно, каков закон в данном деле. Это решение, в силу правила stare decisis, имеет качество законодательного акта, поскольку оно создает закон не только между сторонами и в отношении конкретного дела, но и в отношении всех лиц и ситуаций, к которым применимо решение.

В международном праве отсутствуют все три основы эффективной судебной системы: обязательная юрисдикция, иерархия судебных решений и применение правила stare decisis хотя бы к решениям высшей судебной инстанции.

Единственным источником юрисдикции международных судов является воля государств, передающих споры на рассмотрение. Аксиомой международного права является то, что ни одно государство не может быть принуждено против своей воли передать спор с другим государством в международный трибунал.

В случае так называемого изолированного арбитража, то есть, когда стороны соглашаются судиться по одному индивидуальному спору, после того как он перешел в юрисдикцию международного суда, этот принцип проявляется в требовании о заключении между сторонами соглашения, устанавливающего юрисдикцию этого суда.

В случае так называемого институционального арбитража, то есть когда целый класс споров - например, споры правового характера или споры, вытекающие из мирного или коммерческого договора - заранее, до их возникновения, передаются на международное рассмотрение общим соглашением, согласие сторон, как правило, требуется для двух различных стадий разбирательства. Оно требуется для общего соглашения о передаче определенных категорий споров под юрисдикцию международного суда. Для конкретного соглашения, также называемого компромиссом, требуется, чтобы данный конкретный спор принадлежал к классу, для которого общее соглашение предусматривает международное судебное разбирательство. Когда, например, арбитражный договор между двумя государствами предусматривает, что все правовые споры, возникающие между ними в будущем, передаются на рассмотрение международного суда, ни одно из государств, как правило, не имеет права устанавливать юрисдикцию суда в одностороннем порядке, просто передав конкретный правовой спор на рассмотрение. Для установления юрисдикции суда необходимо специальное соглашение, касающееся данного конкретного спора.

При режиме старого Устава это положение было обязательным, в то или иное время, для почти пятидесяти государств. По новому Статуту число подписавших его к концу 1947 года не достигло и тридцати. Однако очень немногие государства подписали его без оговорок. Следует подчеркнуть, что сама статья 36 содержит две оговорки, одна - неявная, другая - явная, которые определяют для всех подписавших обязательный характер юрисдикции суда в соответствии с факультативной оговоркой. Ограничивая обязательную юрисдикцию юридическими спорами, статут исключает все споры неюридического характера. Поскольку это ограничение, как мы увидим, очень трудно определить, оно открывает возможности для уклонения для государств, намеренных сохранить свободу действий. Другая оговорка прямо касается взаимности; обязательная юрисдикция действует только в том случае, если обе стороны спора признали ее.

К этим оговоркам, ограничивающим юрисдикцию Суда для всех подписавших его государств, подписавшие его государства добавили множество других, некоторые из которых имеют ограниченное значение, а другие практически сводят на нет обязательный характер юрисдикции. Так, некоторые государства освободили территориальные вопросы от действия факультативной оговорки. Большое количество других государств освободили от действия факультативной оговорки, которые относятся к внутренней юрисдикции соответствующего государства. Другие сделали исключение для споров, по которым стороны договорились или собираются договориться о каком-либо виде урегулирования. Еще одно исключение было сделано для споров, в которых основные факты и ситуации возникли до того, как обязательная юрисдикция суда стала обязательной для заинтересованных государств.

Международные споры часто носят затяжной характер, а фактические ситуации, лежащие в основе многих из них, имеют долгую историю. Эта оговорка, в частности, способна устранить большое количество споров, связанных с действием оговорки.

Хотя оговорка а. имеет второстепенное значение, трудно представить себе международный спор, который не мог бы быть истолкован таким образом, чтобы на него не распространялась оговорка б. или в. Существует мало вопросов, которые могут стать предметом международного спора и на которые внутренняя юрисдикция соответствующих стран не имела бы определенного влияния. Выводит ли торговое соглашение, заключенное между Соединенными Штатами и иностранным государством, предметы, которые оно регулирует, из категории вопросов, которые "по существу относятся к внутренней юрисдикции Соединенных Штатов"? Как насчет международных договоров, касающихся иммиграции, иностранных займов, ограничения вооружений? Вопросы, которые таким образом рассматриваются международным правом, несомненно, больше не являются "исключительно" внутренней юрисдикцией Соединенных Штатов. Но когда они перестают быть "по существу" в пределах этой юрисдикции? Очевидно, когда Соединенные Штаты больше не заинтересованы в сохранении своей свободы от судебного контроля в отношении таких вопросов. Поскольку вопрос о том, что является и что не является "по существу" внутренней юрисдикцией Соединенных Штатов, является вопросом политического мнения и поскольку, согласно оговорке b, мнение Соединенных Штатов будет решать этот вопрос без апелляции, Соединенные Штаты смогут, если пожелают, в силу одной только оговорки b. исключить из юрисдикции Суда большинство споров, стороной которых они могут быть. Даже если бы мнение Соединенных Штатов в этом отношении было явно произвольным и не имело под собой фактических оснований, условия заявления делают Соединенные Штаты окончательным судьей в этом вопросе.

Оговорка c. устраняет все оговорки b. в отношении обязательной юрисдикции Суда. В наше время многие из наиболее важных международных договоров, особенно с учетом их влияния на международную политику, являются многосторонними, например, Панамериканские договоры, Устав Организации Объединенных Наций и мирные договоры, завершившие Вторую мировую войну. Учитывая ограниченное число присоединений к факультативной оговорке и возможности уклонения от нее с помощью оговорок, маловероятно, что в случае спора, возникающего на основании такого договора, все подписавшие его стороны, число которых зачастую превышает десяток-другой государств, могут одновременно стать сторонами в Суде. Таким образом, Соединенные Штаты, скорее всего, сохранят свободу действий в большинстве случаев, когда их согласие с обязательной юрисдикцией Коксира в отношении многосторонних договоров является вынужденнымL

Факультативная оговорка возвращается к тому, с чего она начиналась: сохранение, в значительной степени и для наиболее важных споров, свободы действий государств в отношении юрисдикции международных судов. Правовые инструменты, призванные сохранить эту свободу, стали более совершенными в режиме факультативной оговорки. Вместо того чтобы откровенно освобождать от рассмотрения наиболее важных категорий споров, они теперь служат главным образом цели сглаживания и сокрытия контраста между словесной приверженностью обязательной юрисдикции и фактическим нежеланием признать ее. Поэтому неудивительно, что Постоянная палата международного правосудия в основном занималась не ограничением борьбы за власть на международной арене, а предварительным вопросом о том, обязаны ли стороны вообще передавать дело под юрисдикцию Суда. Лишь однажды Постоянной палате международного правосудия пришлось прямо столкнуться с проблемой ограничения стремления государства к власти. Это было в деле о германо-австрийском таможенном союзе, и там юрисдикция Суда была основана не на соглашении, добровольно заключенном сторонами, а на статье 14 Пакта Лиги Наций, уполномочивающей Совет Лиги запрашивать консультативные заключения Суда Следует также отметить, что, хотя сообщество наций было расколото множеством споров различного рода, Международному Суду, организованному весной 1946 года, еще два года спустя предстояло рассмотреть и решить свое первое дело.

Становление международного права. До создания Постоянной палаты в 1920 году судебная организация в международной сфере была полностью децентрализована, то есть всякий раз, когда два государства договаривались о судебном разрешении конкретного спора, они также договаривались о конкретном лице, например, Папе Римском, принце, известном юристе-международнике или группе лиц, которые должны были функционировать в качестве трибунала для решения этого конкретного дела. С разрешением этого спора судебная функция этого трибунала автоматически прекращалась. Судебное разрешение другого спора требует создания другого трибунала. Женевский трибунал, который принял решение по делу Алабамы, упомянутому выше, хорошо иллюстрирует эту ситуацию.

Гаагская конвенция о мирном разрешении международных споров 1899 и 1907 годов попыталась преодолеть эту децентрализацию судебной организации путем создания так называемого Постоянного арбитражного суда.

Из этой группы стороны конкретного спора могут выбрать членов трибунала, который будет создан для разрешения этого конкретного спора. Таким образом, можно сказать, что этот институт не является ни постоянным, ни судом. Так называемый суд не существует как орган; как таковой он не выполняет ни судебных, ни каких-либо других функций. На самом деле это не более чем список лиц, "обладающих признанным авторитетом в вопросах международного права и пользующихся самой высокой моральной репутацией". Он облегчает выбор судей для одного из специальных трибуналов, которые будут организованы для решения конкретного спора. Так называемая Постоянная палата третейского суда никогда не принимала решения по делу; это делали только отдельные члены коллегии. Он закрепляет децентрализацию судебной организации в международной сфере, в то же время признавая под видом своего названия необходимость централизованного судебного органа.

Основным камнем преткновения для создания действительно постоянного международного суда был состав суда. Нации стремились сохранить свою свободу действий в отношении выбора судей для каждого конкретного дела, так же как они стремились сохранить свою свободу действий в отношении передачи каждого конкретного спора на рассмотрение. Ни один суд с юрисдикцией более чем над небольшим числом государств не мог быть создан.

Этот Суд, действительно централизованный судебный орган, самим своим существованием выполняет две важные функции для международного сообщества. Статут Суда раз и навсегда решил для них проблемы создания трибунала, выбора его членов, обеспечения его процедуры и материального права Трудности, которые могли возникнуть до 1920 года в связи с этими проблемами, которые должны были решаться заново для каждого отдельного случая вынесения решения, больше не стоят на пути эффективного отправления международного правосудия.

Элемент неопределенности в юриспруденции самого Международного Суда, однако, мал по сравнению с тем, который, в силу статьи 59 Статута, влияет на отношения между юриспруденцией Суда и многочисленными и разнородными другими судебными органами, действующими в международной сфере. Сила национальных систем судопроизводства как средства эффективного ограничения действий отдельных граждан в значительной степени обусловлена иерархическим характером этой системы. Какое бы действие ни совершил отдельный гражданин, суд готов сказать, соответствует ли это действие требованиям закона или нет. Когда эти суды высказались, можно обратиться в вышестоящий суд, чтобы утвердить или не утвердить решение нижестоящего суда. И, наконец, верховный суд с высшей инстанцией устанавливает закон по делу. Поскольку все эти суды действуют в соответствии с правилом stare decisis, их решения логически согласуются друг с другом не только в рамках одного суда, но и в рамках всей системы судов. Иерархический характер их взаимоотношений гарантирует единообразие решений во всей системе. Сочетание иерархической организации и правила stare decisis, таким образом, создает единую систему юриспруденции во всей судебной системе, единый свод последовательного права, всегда готовый к действию по приказу того, кто утверждает, что нуждается в защите закона.

Ничто в международной сфере даже отдаленно не напоминает эту ситуацию. Международный суд является единственным судом, обладающим потенциально всемирной юрисдикцией. Но множество других судов, созданных специальными договорами для конкретных сторон, для особых видов споров или для конкретных единичных дел, не имеют никакой правовой связи ни друг с другом, ни с Международным судом. Международный суд ни в коем случае не является верховным судом мира, который мог бы принимать окончательные решения по апелляциям на решения других международных трибуналов. Это всего лишь один международный суд среди многих других, выдающихся благодаря постоянству

Решения Постоянной палаты международного правосудия и ее преемника могут, в силу своего профессионального мастерства, наложить свой отпечаток на решения других международных судов. Но, поскольку они не связаны правилом stare decisis, другие международные суды не более обязаны согласовывать свои решения с решениями Международного суда, чем они обязаны согласовывать свои собственные решения друг с другом. И в этом случае децентрализация является отличительной чертой судебной функции в международной сфере.

ПРИМЕНЕНИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ЗАКОНА

Децентрализованный характер

То, что для законодательной и судебной функций требует тщательного доказательства, ясно для всех, что касается исполнительной функции: ее полная и безоговорочная децентрализация. Международное право даже не предусматривает учреждений и инструментов для обеспечения его исполнения, помимо учреждений и инструментов национальных правительств. Профессор Бкрли описывает ситуацию следующим образом:

Международная система не предусматривает прямого осуществления исполнительной функции правительства. В ней нет центрального органа, который был бы обязан следить за соблюдением международного права, и нет инструментов в виде армии или полиции для обеспечения его соблюдения, .... Отсутствие исполнительной власти означает, что каждое государство остается свободным ... предпринимать такие действия, которые оно считает необходимыми для обеспечения своих собственных прав. Это не означает, что международное право не имеет санкций, если это слово используется в его собственном смысле, означающем средства обеспечения соблюдения закона; но верно то, что санкции, которыми оно обладает, не являются системными или централизованными, и что, соответственно, они ненадежны в своем действии.

Не может быть более примитивной и слабой системы правоприменения, чем эта; ведь она отдает исполнение закона на откуп превратностям распределения власти между нарушителем закона и жертвой нарушения. Она ставит на первое место как нарушение закона, так и исполнение закона сильными, и, следовательно, ставит под угрозу права слабых. Великая держава может нарушать права маленького государства, не опасаясь эффективных санкций со стороны последнего. Она может позволить себе применить к малой нации меры принуждения под предлогом нарушения ее прав, независимо от того, имело ли место предполагаемое нарушение международного права на самом деле и оправдывает ли оно принятые меры.

Малая нация должна искать защиты своих прав в помощи могущественных друзей, которые могут мобилизовать превосходящую силу, чтобы противостоять попытке нарушения, имеющей шанс на успех. Будет ли оказана такая помощь - это вопрос не международного права, а национальных интересов, как их понимают отдельные государства, которые должны решить, прийти или не прийти на помощь слабому члену международногосообщества. Другими словами, будет ли предпринята попытка обеспечить соблюдение международного права или нет, и будет ли эта попытка успешной, не зависит в первую очередь от юридических соображений и бескорыстного функционирования правоприменительных механизмов. И попытка, и успех зависят от политических соображений и фактического распределения власти в конкретном случае. Защита прав слабого государства, которому угрожает сильное государство, определяется балансом сил, действующим в данной конкретной ситуации. Так, права Бельгии были защищены в 1914 году против их нарушения Германией, поскольку так получилось, что защита этих прав казалась необходимой в силу национальных интересов сильных соседей. С другой стороны, права Колумбии, когда Соединенные Штаты поддержали революцию 1903 года, приведшую к созданию Панамской Республики, и права Финляндии, когда Советский Союз напал на нее в 193 году были нарушены либо безнаказанно, либо, как в случае с Финляндией, без вмешательства эффективных санкций. Не существовало баланса сил, который мог бы защитить эти страны.

Следует отметить, однако, что фактическая ситуация гораздо менее удручающая, чем можно предположить по результатам анализа прогнозов^ Подавляющее большинство норм международного права обычно соблюдается всеми государствами без фактического принуждения, так как в интересах всех заинтересованных государств соблюдать свои обязательства по международному праву. Таким образом, государство может потерять больше, чем получить, не выполнив свою часть сделки. Это особенно актуально в долгосрочной перспективе, поскольку государству, которое имеет репутацию отказывающегося от своих коммерческих обязательств, будет трудно заключать выгодные для себя торговые договоры.

Большинство норм международного права формулируют в юридических терминах такие идентичные или взаимодополняющие интересы. Именно по этой причине они, как правило, исполняются сами собой, и обычно нет необходимости в конкретном принудительном действии. В большинстве случаев, когда такие нормы международного права явно нарушаются, несмотря на лежащую в их основе общность интересов, удовлетворение предоставляется потерпевшей стороне либо добровольно, либо в результате судебного решения". Следует отметить, что из тысяч таких судебных решений, вынесенных за последние полтора века, добровольное исполнение было отклонено проигравшей стороной менее чем в десяти случаях.

Таким образом, подавляющее большинство норм международного права в целом не страдает от слабости его системы правоприменения, поскольку добровольное соблюдение предотвращает возникновение проблемы правоприменения вообще. Однако проблема правоприменения становится острой в том меньшинстве важных и, как правило, захватывающих случаев, особенно важных в контексте нашего обсуждения, когда соблюдение международного права и его исполнение имеет непосредственное отношение к относительной силе соответствующих государств. В этих случаях, как мы видели, соображения власти, а не права, определяют соблюдение и правоприменение были предприняты две попытки исправить эту ситуацию и придать исполнительной функции в международном праве хотя бы подобие подчиненности и централизации. Обе попытки потерпели неудачу, причем по одной и той же причине. Одна попытка, в форме международной гарантии, прослеживается с момента зарождения современной государственной системы; другая, коллективная безопасность, была ело^ предпринята Пактом Лиги Наций.

Гарантийные обязательства

В связи с тем, что священный и нерушимый долг верности договорам не всегда является надежным гарантом того, что они будут соблюдаться, люди стали искать гарантии против вероломства, средства принуждения к их соблюдению, не зависящие от добрых намерений договаривающихся сторон. Гарантия является одним из таких средств. Когда те, кто потворствует заключению мира или любого другого договора, не уверены в его соблюдении, они просят, чтобы его гарантировал могущественный суверен.

Примером простейшего типа договора о гарантиях является договор, который принято считать самым ранним в современной истории: договор Блуа 1505 года между Францией и Арагоном, гарантированный Англией. Эта гарантия означала, что Англия брала на себя юридическое обязательство выполнять роль полицейского в отношении исполнения этого договора, обещая следить за тем, чтобы обе стороны оставались верными ему.

Более продвинутый тип международных гарантий можно найти, например, в гарантии территориальной целостности Турции сторонами, подписавшими Парижский договор 1856 года и Берлинский договор 1878 года, и в гарантии нейтралитета Бельгии и Люксембурга сторонами, подписавшими договоры 1831 и 1839 годов и 1867 года, соответственно. В Договоре о взаимных гарантиях от 16 октября 1925 года, который является частью так называемого Локарнского пакта, Великобритания, Бельгия, Франция, Германия и Италия "коллективно и солидарно гарантируют ... сохранение статус-кво". ...сохранение статус-кво, обусловленного границами между Германией и Бельгией и между Германией и Францией, и неприкосновенность указанных границ". В договоре о гарантиях такого типа не одна, а группа государств, как правило, большинство, если не все великие державы, обязуются, раздельно или коллективно, обеспечить соблюдение правовых положений, которые они гарантировали, против любого, кто попытается их нарушить.

Для того чтобы оба типа договоров могли выполнять свою функцию замены централизованных органов исполнительной власти, они должны отвечать двум необходимым условиям: они должны быть эффективными в своем исполнении, и исполнение должно быть автоматическим. Эффективность исполнения, однако, снова является функцией баланса сил, то есть зависит от распределения власти между странами-гарантами и нарушителями закона. Распределение сил может быть в пользу стран-гарантов, особенно в случае коллективной гарантии, но не обязательно. Особенно в современных условиях войны можно легко представить ситуацию, когда одна нарушающая закон великая держава сможет противостоять объединенному давлению большого количества законопослушных стран-гарантов.

Однако именно неопределенность в применении гарантии полностью снижает ее эффективность.

Другими словами, обязательство гарантировать соблюдение международного права посредством принудительных действий является не более строгим - а если возможно, то скорее менее строгим - чем обязательство передавать споры на рассмотрение международного суда. В обоих случаях обязательство становится практически бесполезным благодаря оговоркам, оговоркам и исключениям, охватывающим все возможные случайности. Договоры о гарантиях оставляют исполнительную функцию для всех практических целей такой же децентрализованной, какой она была бы без них.

Если традиционное международное право возлагает исполнение своих норм на пострадавшее государство, то коллективная безопасность предусматривает исполнение норм международного права всеми членами сообщества наций, независимо от того, пострадали они в данном конкретном случае или нет. Таким образом, потенциальный нарушитель закона всегда должен ожидать, что он столкнется с общим фронтом всех государств, автоматически предпринимающих коллективные действия в защиту международного права. Как идеал, коллективная безопасность не имеет недостатков; она действительно представляет собой идеальное решение проблемы соблюдения закона в сообществе суверенных государств. В свою очередь, реальная практика членов этих двух организаций далеко не соответствует коллективным мерам, санкционированным этими двумя документами.

Статьи 12, 13 и 15 гласят:

Статья 12

1. Члены соглашаются, что если между ними возникнет какой-либо спор, способный привести к разрыву, они передадут этот вопрос либо в арбитраж, либо в суд, либо на рассмотрение Совета, и они согласны ни в коем случае не прибегать к войне до истечения трех месяцев после решения арбитров, или судебного решения, или доклада Совета.

2. В любом случае, предусмотренном настоящей статьей, решение арбитров или судебное решение должно быть вынесено в разумный срок, а отчет Совета должен быть сделан в течение шести месяцев после представления спора.

Статья 13

1. Члены Лиги соглашаются, что всякий раз, когда между ними возникнет какой-либо спор, который они признают подходящим для передачи на арбитраж или судебное урегулирование и который не может быть удовлетворительно разрешен дипломатическим путем, они будут передавать весь предмет на арбитраж или судебное урегулирование.

2. Споры относительно толкования договора, относительно любого вопроса международного права, относительно существования любого факта, который, если он будет установлен, будет представлять собой нарушение любого международного обязательства, или относительно размера и характера возмещения, которое должно быть предоставлено за любое такое нарушение, объявляются одними из тех, которые обычно подходят для передачи в арбитраж или судебное урегулирование.

3. Для рассмотрения любого такого спора судом, которому передается дело, является Постоянная палата международного правосудия, учрежденная в соответствии со статьей 14, или любой трибунал, согласованный сторонами в споре или предусмотренный в любой конвенции, существующей между ними.

4. Члены Лиги соглашаются, что они будут добросовестно выполнять любое присуждение или решение, которое может быть вынесено, и что они не будут прибегать к войне против члена Лиги, который соблюдает это. В случае неспособности выполнить такое решение или постановление Совет должен предложить, какие шаги должны быть предприняты для его выполнения.

Статья 15

1. Если между членами Лиги возникнет какой-либо спор, способный привести к разрыву, который не будет передан на арбитраж или судебное урегулирование в соответствии со статьей 13, члены Лиги соглашаются, что они передадут этот вопрос на рассмотрение Совета. Любая сторона в споре может сделать это, уведомив о существовании спора Генерального секретаря, который примет все необходимые меры для полного расследования и рассмотрения спора.

2. В этих целях стороны спора будут как можно скорее направлять Генеральному секретарю изложение своих аргументов со всеми соответствующими фактами и документами, а Котиной может незамедлительно распорядиться об их публикации.

3. Совет прилагает усилия для урегулирования спора, и если эти усилия увенчаются успехом, то обнародуется акт, содержащий такие факты и объяснения относительно условий его урегулирования, которые Совет может счесть необходимыми.

4. Если спор не разрешен таким образом, Совет единогласно или большинством голосов может обнародовать доклад, содержащий изложение фактов и рекомендации, которые считаются справедливыми и надлежащими в связи с ним.

5. Член Лиги, входящий в состав Совета, может сделать заявление о сути спора и о своих соображениях по этому поводу.

6. Если доклад Совета не будет принят членами Совета, за исключением представителей одной из сторон в споре, члены Лиги согласны с тем, что они не пойдут на встречу со стороной, которая сотрудничает с Советом.

В национальном праве доступна только индивидуализированная, децентрализованная система правоприменения, предусмотренная общим международным правом.

Нарушения международного права, которые приводят в действие первые три пункта статьи i6, создают следующие четыре правовых последствия: (i) Нарушившее закон государство "считается совершившим акт войны против всех других членов Лиги". (2) Последние несут юридическое обязательство изолировать нарушившее закон государство путем полного бойкота от любого вида сношений с любым другим членом сообщества наций. (3) Совет Лиги обязан рекомендовать государствам-членам военный вклад, который они должны внести для защиты нарушенных положений Пакта. (4) Члены Лиги обязаны оказывать друг другу всю экономическую и военную помощь в осуществлении коллективных действий.

В то время как буквальный текст этих положений, как представляется, создает автоматические обязательства коллективного характера в отношении пунктов (i), (2) и (4), он ограничивается в отношении пункта (3), который, очевидно, является наиболее важным, рекомендацией, которую, как таковую, государства-члены должны иметь право либо принять, либо отклонить по своему усмотрению. Однако видимость пунктов (i), (2) и (4) обманчива. Резолюции по толкованию, принятые Ассамблеей Лиги в 1921 году и в целом считающиеся авторитетными в действительности, если не в праве, практически устранили обязательные и автоматические элементы статьи 16 и свели очевидные обязательства текста к простым рекомендациям, не подкрепленным ничем, кроме морального авторитета Совета Лиги.

В любом случае, переданном на рассмотрение Ассамблеи, все положения настоящей статьи и статьи 12, касающиеся действий и полномочий Совета, применяются к действиям и полномочиям Ассамблеи, при условии, что доклад, сделанный Ассамблеей, если с ним согласны представители тех членов Лиги, которые представлены в Совете, и большинство других членов Лиги, исключая в каждом случае представителей сторон в споре, имеет ту же силу, что и доклад Совета, с которым согласились все его члены, кроме представителей одной или нескольких сторон в споре.

Прежде всего, резолюции, в отличие от очевидной цели статьи i6, устанавливают индивидуализированный, децентрализованный характер санкций Лиги, объявляя обязанностью каждого отдельного государства-члена самостоятельно решать, было ли совершено нарушение международного права и должна ли, следовательно. Статья i6 должна применяться вообще. Кроме того, при толковании резолюций пункт (i) уполномочивает членов Лиги прибегнуть к войне с государством-нарушителем, но не создает, как следует из буквального смысла, юридического обязательства в этом отношении. Что касается пунктов (2) и (4), то Резолюции оставляют за отдельными государствами право решать, какие меры они хотят предпринять против нарушителя закона и в поддержку друг друга. Совет действует как простое координирующее агентство с полномочиями давать рекомендации о том, какие меры должны быть приняты, в какое время и какими государствами, но без полномочий связывать отдельных членов против их воли.

В целом, хотя обязательство предпринять действия в соответствии со статьей 16 остается децентрализованным, действия, принятые отдельными государствами, должны осуществляться под централизованным руководством Совета Лиги. Резолюции делают шаг вперед в централизации техники принудительных действий, принятых рядом отдельных государств. Но в отношении обязательного и автоматического характера принудительных действий они выполняют ту же функцию, которую выполняют оговорки в отношении обязательного судебного решения и исключения и квалификации в отношении договоров о гарантиях - они сводят на нет обязательный характер того, что претендует на роль юридического обязательства.

Переформулирование статьи 16 в резолюциях Ассамблеи амоксирует подтверждение децентрализованного характера правоприменения. Практика Лиги Наций демонстрирует нежелание государств-членов использовать даже те ограниченные возможности для централизованного исполнения санкций, которые предлагает измененная статья 16. Статья 16 была применена только в одном случае из пяти, в которых, несомненно, ряд стран Лиги прибегли к войне в нарушение Пакта. В отношении китайско-японского конфликта, начавшегося в 1931 году, Ассамблея Лиги Наций единогласно установила, что "без всякого объявления войны часть китайской территории была насильственно захвачена и оккупирована японскими войсками" и что между войсками китайского и японского правительств происходили далеко идущие военные действия, инициированные Японией.

Когда Япония, которая к тому времени вышла из состава Лиги, вторглась в Китай в 1937 году, Ассамблея постановила, что Япония нарушила Договор о девяти державах 1922 года и пакт Бриана-Кллога, что статья 16 применима и что члены Лиги имеют право индивидуально принять принудительные меры в соответствии с этим положением. Такие меры никогда не принимались. Когда Советский Союз вступил в войну с Финляндией в 1939 году, он был исключен из Лиги на основании пункта 4 статьи 16, но против него не было предпринято никаких коллективных мер принуждения.

В отличие от этих случаев, в 1935 году Ассамблея постановила, что вторжение Италии в Эфиопию представляет собой развязывание войны по смыслу и в нарушение Пакта и что, следовательно, должен применяться пункт i статьи 16. Вследствие этого было принято решение и применены коллективные экономические санкции против Италии. Однако две меры, предусмотренные пунктом i статьи 16, которые давали наилучший шанс заставить международное право превалировать и которые, по всей вероятности, заставили бы Италию отказаться от нападения на Эфиопию, а именно: эмбарго на поставки нефти в Италию и закрытие Суэцкого канала, не были приняты. "Однако, хотя санкции статьи 16, пункт I, были формально введены в действие и хотя был создан сложный механизм для их последовательного и постепенного применения, характер предпринятых действий был таков, что позволял предположить, что репрессивные меры были приняты скорее как проявление морального осуждения, чем как эффективное средство принуждения".

Поэтому можно подвести итог попыткам создания централизованной системы правоприменения согласно статье 16 Пакта, сказав, что в большинстве случаев, которые могли бы оправдать применение санкций, санкции вообще не применялись.

Пакт Лиги Наций оставляет за отдельными государствами право решать, был ли нарушен Пакт. Резолюция 4, интерпретирующая статью 16 Пакта, гласила: "Каждый член Лиги обязан сам решать, было ли совершено нарушение Пакта". Согласно Резолюции 6, Совет Лиги не выносит никакого решения по этому вопросу, а только рекомендацию, имеющую не более чем моральный авторитет. В отличие от этого, статья 39 Устава Организации Объединенных Наций гласит: "Совет Безопасности определяет существование любой угрозы миру, нарушения ^мира или акта агрессии и ... решает, какие меры должны быть приняты в соответствии со статьями 41 и 42 для поддержания или восстановления международного мира и безопасности". Именно Совет Безопасности, а не отдельные государства-члены, авторитетно решает, в каких ситуациях должны быть приняты меры принуждения. Такое решение не является рекомендацией, выполнение которой зависит от усмотрения отдельных государств-членов, но является обязательным для последних, которые в статье 25 Устава "соглашаются принимать и выполнять решения Совета Безопасности в соответствии с настоящим Уставом".

Это тот же вид обязательного, авторитетного решения со стороны Совета Безопасности, который определяет принудительные меры, и здесь опять же усмотрение отдельных государств-членов вообще не вступает в игру. Что касается экономических санкций, рассматриваемых в статье 41, то именно Совет Безопасности может "решать" и "призывать" членов выполнять его решения. Что касается военных санкций, предусмотренных в статье 42, то именно Совет Безопасности "может предпринять ... действия". Для того чтобы сделать возможными военные действия со стороны Совета Безопасности. Статья 43 налагает на государства-члены обязательство "предоставлять в распоряжение Совета Безопасности. ...силы, помощь и федерации... необходимые для целей поддержания международного мира и безопасности", а статья 45 подчеркивает это обязательство особенно в отношении контингентов военно-воздушных сил "для совместных международных принудительных действий". Эти обязательства должны выполняться путем заключения соглашений между государствами-членами. Соглашения должны определять "численность и типы сил, степень их готовности и общее местоположение, а также характер предоставляемой политики и безопасности".

На самом деле государства-члены по-прежнему способны, даже после заключения соглашений, отказаться, в нарушение своего обязательства по статье 43, от Совета Безопасности и предоставить в его распоряжение согласованные контингенты и военные объекты. Таким образом, они могут сделать Совет Безопасности бессильным действовать. Однако это будет своего рода "мятеж" и как таковой незаконный акт, возможность которого должны учитывать все военные учреждения.

На момент написания данной статьи ни одно соглашение по статье 43 не было заключено или даже начаты переговоры. Следовательно, положения Хартии, касающиеся военных мер по обеспечению правопорядка, до сих пор остаются мертвой буквой. Вследствие этого применяется статья 106 Хартии. Эта статья предусматривает, что в отсутствие таких соглашений Соединенные Штаты, Великобритания, Советский Союз, Китай и Франция должны "консультироваться друг с другом и, если потребуется, с другими членами Организации Объединенных Наций с целью принятия таких совместных действий от имени организации, которые могут оказаться необходимыми для поддержания международного мира и безопасности". Этим Канер Организации Объединенных Наций возвращается к децентрализации применения силы, которая содержится в статье 16 Пакта Лиги Наций и в общем международном праве. Таким образом, воля отдельных государств, то есть децентрализация, которую мы находим в основе международного права в отношении законодательства и судебного разбирательства, в настоящее время все еще является сущностью правоприменения, в той мере, в какой это касается существования военного учреждения Организации Объединенных Наций и, в его отсутствие, применения силы в защиту Устава.

Эта квалификация системы принудительного исполнения главы VII Устава Организации Объединенных Наций не обязательно носит органический характер, поскольку она станет несущественной, если и когда соглашения, о которых говорится в статье 42, будут заключены.

Это, однако, равносильно подтверждению традиционного принципа общего международного права: пострадавшее государство должно обеспечивать соблюдение международного права в отношении нарушителя закона, и это государство может рассчитывать только на добровольное сотрудничество других государств для того, чтобы международное право восторжествовало. Это подтверждение децентрализации правоприменения не только для непосредственно пострадавшего государства, но и для всех других государств, если нарушение международного права принимает форму вооруженного нападения.

Правда, статья 51 предусматривает три оговорки в отношении этого подтверждения. Однако они носят скорее словесный, чем содержательный характер. Во-первых, право на коллективную самооборону остается ненарушенным только "до тех пор, пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности". Во-вторых, о мерах, принятых в рамках коллективной самообороны, должно быть немедленно сообщено Совету Безопасности. И, в-третьих, такие меры не затрагивают полномочий и ответственности Совета Безопасности по принятию соответствующих мер.

Если вторая квалификация явно избыточна, поскольку она будет дублировать информацию, которую Совет Безопасности наверняка уже получил через прессу, радио и обычные дипломатические каналы, то две другие квалификации, учитывая вероятные ситуации, практически лишены практического значения. Вооруженное нападение А на В, на помощь которому приходят С, D и Е со своими воздушными, сухопутными и военно-морскими силами, ставит Совет Безопасности, особенно в условиях современной войны, перед лицом факта, к которому он должен адаптировать свои меры принуждения. Будут совершены воздушные нападения, будут вестись бои, будут оккупированы территории, то есть начнется полномасштабная война в силу права на коллективную самооборону. Совет Безопасности, не будучи в состоянии остановить эту войну и заменить ее собственными принудительными мерами, может участвовать в ней только на условиях, которые обязательно будут подчинены стратегии отдельных воюющих государств, уже вовлеченных в полномасштабные боевые действия. Начавшись как мера коллективной защиты, опционная война может получить юридическое и политическое благословение и активную поддержку Организации Объединенных Наций. Но вряд ли она утратит свой первоначальный характер и будет преобразована в принудительную акцию под фактическим руководством Совета Безопасности.

Положения Главы VII, которые, как мы видели, сами по себе представляют важный шаг в направлении централизации правоприменения в международной сфере, должны быть прочитаны в свете пункта 3 статьи 27, который лишает их централизующего эффекта. В частности, он лишает их возможности выполнять функцию, которая нас здесь больше всего волнует, а именно, наложение эффективных ограничений на борьбу за власть на международной арене. Три последствия вето в этом отношении заслуживают особого внимания.

Прежде всего, вето устраняет любую возможность применения централизованных мер правоприменения против любого из постоянных членов. Постоянный член как потенциальная жертва таких принудительных мер просто наложит вето на определение, требуемое от Совета Безопасности статьей 39, что "существует любая угроза миру, нарушение мира или акт агрессии и что, следовательно, существуют какие-либо правовые основания для применения принудительных мер". Таким образом, даже постановка вопроса о таких мерах будет исключена.

Однако, учитывая право вето великих держав, они будут применяться даже к малым и средним державам только в редких и чрезвычайных обстоятельствах. Сегодня, когда международная политика сформирована, большинство малых и средних держав тесно связаны с той или иной великой державой, доминирующей на международной арене.

Соглашаясь на принудительные меры, по крайней мере один постоянный член ослабит свою собственную позицию, ослабив позицию своего друга и союзника, то есть потенциальной жертвы принудительных мер. Этому постоянному члену придется выступить против того, что он считает своими национальными интересами. Такую возможность, конечно же, следует отбросить. При любых обстоятельствах введение в действие централизованных принудительных мер, предусмотренных главой VII, зависит от усмотрения постоянных членов Совета Безопасности, действующих как частные лица. Поэтому централизация правоприменения, в значительной степени достигнутая Главой VII, в значительной степени сводится на нет пунктом 3 статьи 27.

Наконец, вето устраняет для всех практических целей квалификацию, посредством которой статья 51 стремится подчинить право на коллективную самооборону централизованной системе принуждения главы VIL Ибо трудно представить себе случай коллективного сопротивления агрессии со стороны ряда государств, в котором хотя бы один из постоянных членов Совета Безопасности не участвовал бы на той или иной стороне. Однако при таких обстоятельствах требование единогласия постоянных членов в соответствии с пунктом 3 статьи 27 либо не позволяет Совету Безопасности предпринимать какие-либо действия, и в этом случае децентрализованные меры самообороны будут иметь преимущественную силу, как если бы Организации Объединенных Наций не существовало, либо же гарантирует одобрение Советом Безопасности принятых децентрализованных мер. В любом случае, угроза или реальность вето сделает невозможным для Совета Безопасности самостоятельное принятие централизованных мер принуждения при наличии уже принятых децентрализованных мер.

Таким образом, картина, которую представляет нам Устав Организации Объединенных Наций, отличается от общего международного права только своими юридическими возможностями, которые вряд ли могут быть реализованы в современных мировых условиях, но на фактическом функционировании ее системы правоприменения. Важнейшей задачей любой такой системы является наложение эффективных ограничений на борьбу за власть. Эту задачу ООН не в состоянии выполнить там, где необходимость в ее выполнении наиболее велика, то есть в отношении великих держав. Ибо пункт 3 статьи 27 Устава ставит великие державы вне пределов досягаемости любых принудительных мер, которые могут быть приняты в соответствии с Уставом. Что касается других государств. Статьи 51 и 106 Хартии действуют как далеко идущие оговорки в отношении общих обязательств по статьям 39, 41 и 42. Общая политическая ситуация, влияющая на отношения между постоянными членами Совета Безопасности, в сочетании с пунктом 3 статьи 3, лишает его в настоящее время возможности предпринимать какие-либо действия в области правоприменения. .

Не было предпринято никаких согласованных усилий по реформированию законодательной функции международного права. Но были предприняты последовательные попытки реформировать судебную и исполнительную функции. Против каждой такой попытки децентрализованный характер международного права вновь заявлял о себе. Таким образом, децентрализация, похоже, является сутью самого международного права. И основной принцип, который делает децентрализацию неизбежной, можно найти в принципе любвеобильности.

Суверенитет

ОБЩАЯ ПРИРОДА СУВЕРЕНИТЕТА

Отрицание принципа суверенитета теми, кто осознает тесную связь между этим принципом и слабостью децентрализованной системы международного права, встречается гораздо чаще, чем серьезное стремление понять его природу и функцию, которую он выполняет для современной государственной системы. В результате, несмотря на блестящие усилия нескольких выдающихся ученых, существует большая путаница в понимании значения этого термина, в том, что совместимо и что не совместимо с суверенитетом конкретного государства.

Современная концепция суверенитета была впервые сформулирована во второй половине XVI века применительно к новому явлению - территориальному государству. В юридических терминах она относилась к элементарному политическому факту той эпохи^ - появлению централизованной власти, которая осуществляла свою законотворческую и правоприменительную власть на определенной территории. Эта власть, принадлежавшая в то время прежде всего, но не обязательно, абсолютному монарху, была сверхъестественной по отношению к другим силам, которые проявляли себя на этой территории. В течение одного столетия она стала неоспоримой ни внутри территории, ни извне. Другими словами, он был верховным.

То, что справедливо для законодательной функции, только с оговоркой, только что упомянутой, абсолютно применимо к судебной и исполнительной функциям. Отдельное государство остается верховной властью в решении вопроса о том, передавать ли спор на международное разбирательство и при каких условиях, и никакое другое государство не может вызвать его в международный суд без его согласия. Если такое согласие дается в общей форме, то оговорки делают вообще возможным уклонение от юрисдикции международного суда в конкретном случае без нарушения международного права. И в этом случае децентрализация международного судопроизводства является лишь другим термином для обозначения национального суверенитета в отношении судебной функции.

Что касается суверенитета в сфере правоприменения, необходимо различать две ситуации. Суверенитет государства как правоприменителя идентичен суверенитету в судебной сфере, то есть окончательное решение о том, участвовать ли в правоприменительных действиях и каким образом, остается за отдельным государством. С другой стороны, суверенитет государства как предполагаемого объекта правоприменительного действия проявляется в том, что называется "непроницаемостью" государства. Это еще один способ сказать, что на данной территории только одно государство может обладать суверенитетом, то есть верховной властью, и что никакое другое государство не имеет права совершать государственные акты на его территории без его согласия. Следовательно, все принудительные действия, предусмотренные международным правом, за исключением войны, ограничиваются оказанием давления на непокорное правительство - такими как дипломатические протесты, интервенция, репрессалии, блокада - все они оставляют нетронутым территориальный суверенитет государства-нарушителя. Война как крайняя форма применения закона в рамках международного права является единственным исключением из этого правила; ведь суть войны заключается в проникновении на территорию противника при сохранении "непроницаемости" собственной территории, а международное право позволяет оккупирующему государству осуществлять суверенные права на территории, занятой его военными силами.

Она вольна иметь любое военное учреждение, которое она считает необходимым для целей своей внешней политики, которую, в свою очередь, она вольна определять по своему усмотрению.

Поскольку независимость является, в отсутствие договорных положений об обратном, необходимым качеством всех государств, обязанность уважать эту независимость является необходимой нормой международного права. Если оно не отменено договорами, это правило, запрещающее вмешательство, относится ко всем государствам. Так, когда в последние годы США и Великобритания вмешивались во внутренние дела ряда восточноевропейских стран, протестуя против некоторых видов их конституционной и судебной практики, они могли делать это, только ссылаясь на определенные международные договоры, которые, по их утверждению, давали им право на вмешательство. Эти восточноевропейские государства отвергли интервенции как противоречащие международному праву. Они сделали это, отрицая влияние договорных положений на их конституционную и судебную практику и ссылаясь на общее правило международного права, которое запрещает вмешательство в эту практику со стороны других государств.

В 1931 году Лига Наций выступила против договора между Германией и Австрией о создании таможенного союза. Это вмешательство могло быть оправдано только определенными условиями договора, в котором Австрия взяла на себя обязательство не предпринимать ничего, что могло бы поставить под угрозу ее независимость. В отсутствие таких специальных обязательств, которыми Австрия сама ограничила свою свободу действий, она могла бы свободно заключать любые договоры, какие ей заблагорассудится, с любыми сторонами по своему усмотрению. В свете целей нашего обсуждения важно признать не только отсутствие в общем международном праве каких-либо ограничений внешней политики отдельных государств, но и позитивную обязанность, налагаемую на все государства общим международным правом, не вмешиваться в дела других государств при решении их внешних вопросов.

Будучи суверенными, государства не могут иметь ни правотворческой, ни правоприменительной власти, действующей на их территории.

Если бы было иначе, то большое и сильное государство могло бы на основании своего фактического преобладания в представительстве наложить юридические обязательства на слабое и малое государство без его согласия. Таким образом, сильное государство сделает свою собственную власть верховной на территории малого государства, уничтожив суверенитет последнего. При любых обстоятельствах правило единогласия дает каждому государству, участвующему в обсуждении, право самому решать, хочет ли оно быть связанным принятым решением. Если для придания решению юридической силы требуется согласие всех государств-участников, каждое государство имеет право наложить вето на решение, проголосовав против или отказавшись от своего согласия.

Таким образом, вето, в отличие от строгого правила единогласия, имеет эффект не только освобождения несогласного государства от каких-либо юридических обязательств по решению, но и полного прекращения правотворческого или правоприменительного процесса. В то время как правило единогласия является логическим следствием суверенитета, этого нельзя сказать о вето. Правило единогласия провозглашает: Без моего согласия ваше решение не имеет для меня обязательной силы. Вето заявляет: Без моего согласия нет никакого решения. Вето, другими словами, ставит государства, участвующие в обсуждении, перед альтернативой: либо договориться о коллективном решении, которого придерживаются все, либо не принимать никакого решения вообще. Что касается этой двойной функции, одновременно разрушительной и созидательной, то вето - это нечто большее, чем простое проявление суверенитета. Об этом подробнее будет сказано позже^.

ЧЕМ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ СУВЕРЕНИТЕТ

Выяснив, что такое суверенитет, мы можем перейти к обсуждению того, чем суверенитет не является, но часто считается, что является.

Часто звучащий аргумент о том, что определенный договор наложит на страну настолько обременительные обязательства, что уничтожит ее суверенитет, не имеет смысла. На суверенитет влияет не количество ограничений, а их качество. Государство может принять на себя любое количество правовых норм и все равно оставаться суверенным, если эти ограничения не влияют на его качество как высшего правотворческого и правоприменительного органа.

Соотношение между вопросами, которые регулирует международное право, и теми, которыми оно не занимается, является подвижным. Оно зависит от политики, проводимой отдельными государствами, и от развития международного права. Поэтому неверно утверждать, например, что международное регулирование иммиграционной политики отдельных государств будет несовместимо с их суверенитетом. Это справедливо только для международных отношений, на которые заинтересованные страны не дали предварительного согласия. Заключение международных договоров по вопросам иммиграции не затрагивает суверенитет договаривающихся государств.

Суверенитет не является равенством прав и обязанностей по международному праву. Большое неравенство в этих отношениях может идти рука об руку с суверенитетом.

Мирные договоры часто налагают на побежденную сторону тяжелые обязательства в отношении размера и качества военной структуры, вооружений, укреплений, репараций, экономической политики и ведения внешних сношений в целом. Побежденная нация не лишается при этом суверенитета. Германия, Австрия, Венгрия и Болгария оставались суверенными государствами, несмотря на омические юридические обязательства, которыми их обременяли мирные договоры 1919 года. В тех же мирных договорах некоторые из государств-победителей, такие как Чехословакия, Польша и Румыния, были выделены в особые обязательства, касающиеся обращения с определенными расовыми и религиозными меньшинствами среди их собственных подданных. Румыния, наряду с Болгарией, Черногорией и Сербией, была подвергнута таким международным обязательствам тем самым договором, который в 1878 году признал ее суверенным государством. Часто нации, вынужденные соблюдать обязательства, от которых другие нации были свободны, ссылались на принципы суверенитета и равенства, чтобы оправдать свои требования о снятии этих правовых обременений. В таких случаях речь всегда шла о пересмотре договоров, но никак не о суверенитете.

КАК ТЕРЯЕТСЯ СУВЕРЕНИТЕТ

При каких условиях государство теряет свой суверенитет? Какие нормы международного права и какие виды международных институтов, созданных на их основе, фактически несовместимы с суверенитетом? Где проходит грань между юридическим и фактическим неравенством, которое оставляет суверенитет нетронутым, и тем ослаблением власти государства, которое разрушает его независимость?

В теоретическом плане ответ на эти вопросы не представляет никакой сложности. Поскольку суверенитет - это верховная юридическая власть государства давать и исполнять законы на определенной территории и, как следствие, независимость от власти любого другого государства и равенство с ним по международному праву, государство теряет свой суверенитет, когда оно переходит под власть другого государства, так что именно последнее осуществляет верховную власть давать и исполнять законы на территории первого. Таким образом, суверенитет может быть утрачен двумя различными способами.

Государство может взять на себя юридические обязательства, которые дают другому государству окончательную власть над его законотворческой и правоприменительной деятельностью. Государство А утратит свой суверенитет, уступив государству Б право вето на любой законодательный акт, принятый его собственными конституционными органами, или на любой акт правоприменения, осуществляемый его собственными исполнительными органами. В этом случае правительство А остается единственным правотворческим и kw-принудительным органом, реально действующим на территории А, но оно уже не является верховным, поскольку, в свою очередь, находится под контролем правительства Б. Осуществляя этот контроль, правительство Б становится верховным органом власти и, следовательно, сувереном на территории А.

Другой способ утраты суверенитета заключается в потере того, что мы назвали "непроницаемостью" территории государства.

Однако большие трудности возникают при применении этих абстрактных стандартов к реальным ситуациям и конкретным вопросам.

Федеральное правительство сегодня является суверенным на территории Соединенных Штатов, поскольку нет наднационального органа, который мог бы оспорить его власть, равно как и нет секционных или функциональных органов власти на его территории, которые могли бы подумать об этом. Этот суверенитет, не меньший, чем суверенитет французской монархии в XVI веке, является результатом фактического распределения власти в государстве. Поэтому он является, прежде всего, результатом победы Союза над Конфедерацией в Гражданской войне. Если верховная власть федерального правительства на территории Соединенных Штатов будет ослаблена политическими илиэкономическими организациями, достаточно сильными для того, чтобы самостоятельно принимать законы и проводить их в жизнь без эффективного контроля со стороны федерального правительства, может возникнуть ситуация, подобная той, с которой столкнулся император, когда в конце Средневековья территориальные штаты заменили его верховную власть своей собственной. В этом случае Соединенные Штаты разделились бы на ряд территориальных или функциональных единиц, которые были бы фактически суверенными, хотя федеральное правительство, как и император, могло бы на некоторое время сохранить юридические атрибуты и прерогативы суверенной власти.

Местонахождение суверенитета может находиться во временном подвешенном состоянии, если фактическое распределение власти на территории остается неурегулированным.

Куба не должна была заключать никаких договоров, нарушающих ее независимость или передающих контроль над любой частью территории Кубы какой-либо иностранной державе. Куба не должна была делать никаких государственных долгов, которые не могли бы быть покрыты за счет ее обычных доходов. Куба должна была обеспечить санитарное состояние своих городов, чтобы предотвратить повторение эпидемических и инфекционных заболеваний. Эти положения в необычайной степени ограничивали свободу действий кубинского правительства во внешних и внутренних делах и даже обязывали его отказаться от суверенитета над некоторыми частями кубинской территории. Но, поскольку они не заменяли американское правительство кубинским в качестве верховного правотворческого и правоприменительного органа на кубинской территории, эти положения не влияли на суверенитет Кубы.

Ситуация не так проста в отношении статьи 3 Гаванского договора, которая гласит, что ... правительство Кубы соглашается с тем, что Соединенные Штаты могут воспользоваться правом вмешательства для сохранения независимости Кубы, поддержания правительства, адекватного для защиты жизни, собственности и свободы личности". Это положение давало правительству Соединенных Штатов право захватить правительство Кубы и, таким образом, уничтожить кубинский суверенитет на условиях, настолько общих, чтобы оставить усмотрение Соединенных Штатов в этом отношении практически без ограничений. Если бы правительство Соединенных Штатов решило воспользоваться этим правом в полной мере и установить свой контроль над правительством Кубы на постоянной основе, Куба была бы не более суверенным государством, чем индейские штаты под британским господством. Если бы Соединенные Штаты, с другой стороны, никогда не воспользовались правом, предусмотренным статьей 3 Гаванского договора, суверенитет Кубы остался бы нетронутым; ведь тогда правительство Кубы в своей фактической законотворческой и правоприменительной деятельности было бы постоянно свободно от иностранного контроля. Оно оставалось бы верховной властью на национальной территории, независимо от потенциальной юридической возможности иностранного контроля.

В действительности, однако, Соединенные Штаты воспользовались правом, предусмотренным статьей 3 Гаванского договора, и подвергли кубинскую территорию военной оккупации с 1906 по 1909 год.

В 1909 году ответ на наш вопрос мог быть получен только из догадок о том, какой будет политика Соединенных Штатов. Могли ли Соединенные Штаты проводить политику воздержания, несмотря на свое договорное право вмешиваться в кубинские дела? Тогда суверенитет вернулся бы к правительству Кубы. С другой стороны, можно ли ожидать, что Соединенные Штаты прибегнут к статье 3 Гаванского договора, чтобы решить в свою пользу по крайней мере все важные разногласия между собой и Кубой? Тогда верховная власть на территории Кубы перешла бы к Соединенным Штатам. Однозначный ответ на этот вопрос был дан только в договоре от 31 мая 1934 года, который отменил статью 3 Гаванского договора и восстановил суверенитет правительства Кубы без всяких оговорок.

Здесь не место для детального анализа ситуации, существовавшей в период с 1909 по 1934 год, чтобы определить, где в этот период находился суверенитет над Кубой. В рамках нашего обсуждения важно осознать, что осуществление суверенитета - это политический факт, определенный и ограниченный в правовых терминах. Поэтому его определение вполне может зависеть от постепенных изменений в осуществлении политической власти от одного правительства к другому. Оно должно быть выявлено путем оценки политической ситуации, а не путем интерпретации юридических текстов.

Если правительство теряет суверенитет, то оно теряет суверенитет, если его свобода действий больше не распространяется на те фундаментальные правотворческие и правоприменительные функции, без которых ни одно правительство не может в современных условиях поддерживать свою власть на национальной территории. Другими словами, вопрос суверенитета определяется не количеством юридических обязательств, а их влиянием на качество политического контроля правительства. Три исторических примера прояснят этот вопрос: положение отдельных государств в соответствии с предложением Соединенных Штатов о внутригосударственном контроле над атомной энергией; отношения между двумя постоянными членами СЕК и другими государствами-членами ООН.

Для достижения своей цели Управление по атомному развитию будет иметь "управленческий контроль или право собственности на все виды деятельности в области атомной энергии, потенциально опасные для мировой безопасности", а также право "контролировать, инспектировать и лицензировать все другие виды деятельности в области атомной энергии", то есть те, которые направлены на мирное использование. В частности, американское предложение предоставляет Органу следующие полномочия:

(a) Получить и сохранить полный и исключительный контроль или право собственности на весь уран, торий и другие материалы, которые могут быть источником атомной энергии, где бы они ни присутствовали в потенциально опасных количествах, будь то в сырье, побочном продукте, переработанном или другом виде;

(b) Проведение постоянных исследований и обследований источников атомной энергии во всем мире в целях содействия надлежащему осуществлению вышеуказанных и других функций и полномочий Органа;

(c) приобретение, строительство, владение и исключительная эксплуатация всех установок для производства U-235, плутония и таких других расщепляющихся материалов, которые могут быть указаны Органом, и поддержание запасов расщепляющихся материалов, достаточных для выполнения целей Органа;

(d) Определять и устанавливать в порядке, предусмотренном уставом, любые другие объекты или виды деятельности в области атомной энергии, которые были бы опасны без контроля со стороны Органа, и осуществлять надзор и полный управленческий контроль над всеми такими видами деятельности и объектами;

(e) иметь беспрепятственный доступ и полномочия контролировать, лицензировать и инспектировать все другие объекты, которые обладают, используют или производят материалы, являющиеся источником атомной энергии, и все другие виды деятельности, которые используют или производят или способны использовать или производить атомную энергию;

(f) иметь исключительное право на проведение исследований в области атомных взрывчатых веществ;

(g) стимулировать и поощрять неопасное использование и широкое распространение атомной энергии в полезных целях в соответствии с лицензиями или подходящими договоренностями, установленными Органом; и

(h) При условии соблюдения положений договора и устава иметь полномочия принимать необходимые меры и издавать правила и постановления.

Если предположить, как это делают некоторые, что атомная энергия скоро станет главным источником энергии в нашей цивилизации и что исследование и контроль, чтобы быть эффективными, не могут быть ограничены известными источниками сырья и энергии, но должны иметь в качестве потенциального объекта все промышленные предприятия всех стран, подписавших соглашение, то вряд ли можно отрицать, что, как политический факт, власть Органа будет иметь первостепенное значение на территории его деятельности. Тогда национальные правительства, как бы велика ни была их автономия во всех других областях, кроме атомной энергии, потеряли бы свой суверенитет. Ведь Управление по атомному развитию, хотя и ограниченное в своих функциях только одной конкретной областью правительственной деятельности, в силу исключительной важности этой области заняло бы ключевое положение в промышленности, экономике, науке, социальной деятельности и политической жизни соответствующих государств. В соответствии с предлагаемым уставом они будут юридически обязаны подчинить практически всю свою социально значимую национальную деятельность распоряжениям и мерам Органа. В силу своих юридических полномочий, согласно уставу, Управление по атомному развитию будет обладать высшей властью на национальных территориях и будет суверенным.

Однако если предположить, как, по-видимому, склонно делать большинство наблюдателей, что, по крайней мере в обозримом будущем, управленческие и контролирующие функции Органа будут строго ограничены как в фактической деятельности, так и в их влиянии на национальную жизнь подписавших Конвенцию государств, то национальные правительства сохранят решающее преимущество в распределении власти. Следовательно, они не потеряют свой суверенитет из-за управленческих и контролирующих функций Органа. В этом случае полномочия последнего не отличались бы по своему характеру от полномочий других международных организаций, таких как Международная Дунайская комиссия, которые осуществляют определенные полномочия на национальных территориях, но деятельность которых, в силу строго ограниченного характера этих полномочий, не затрагивает суверенитет соответствующих правительств.

Ситуация в отношении исполнения решений Органа не отличается, по существу, от того, что мы обнаружили в области управления и контроля. Предложение Соединенных Штатов делает Совет Безопасности Организации Объединенных Наций главным органом по принудительному исполнению решений Автономии.

У Совета Безопасности не будет собственных средств принуждения. Он должен будет полагаться на меры, которые будут приняты Органом, и на добросовестное выполнение государствами-членами своих юридических обязательств в соответствии со статьями 41 и далее Устава Организации Объединенных Наций. При соблюдении этого последнего условия никакое органическое препятствие не встанет на пути эффективного принудительного исполнения. Поскольку консенсус постоянных членов больше не является необходимым условием для принудительных действий - условие, которое, как мы видели, труднодостижимо при любых обстоятельствах и которое в настоящее время вообще невозможно реализовать - главный камень преткновения для таких действий исчез бы. Совет Безопасности на практике, как и по закону, стал бы верховным органом власти в том, что касается исполнения решений Управления по атомному развитию.

Сделает ли это Совет Безопасности правоприменительным органом мирового правительства, вытеснив национальные суверенитеты, - это опять же вопрос, на который необходимо ответить в свете распределения власти между Советом Безопасности и национальными правительствами. Здесь применимы наши предыдущие соображения относительно управления и контроля. Если атомная энергия приобретет первостепенное и всепроникающее значение, суверенитет действительно перейдет от национальных правительств к мировому правительству, состоящему из Управления по атомному развитию и Совета Безопасности. Если же, с другой стороны, всеобъемлющее влияние атомной энергии будет оставаться незначительным, а ее значение - строго ограниченным, то Совет Безопасности будет выполнять функции специализированного международного агентства, которое по общему соглашению имеет право требовать от отдельных государств выполнения определенных ограниченных принудительных действий.

Большинство голосов в международных организациях

В связи с пунктом 3 статьи 27 Устава Организации Объединенных Наций часто говорится, что в то время как постоянные члены Совета Безопасности сохранили свой суверенитет, члены Организации Объединенных Наций утратили свой. Текст пункта 3 статьи 27 допускает такое толкование; в том, что касается отношений между постоянными и непостоянными членами Совета Безопасности и между членами Совета Безопасности и другими членами Организации Объединенных Наций, принцип большинства уступает место принципу единогласия. Другими словами, утвердительный голос семи членов Совета Безопасности, включая совпадающие голоса постоянных членов Совета Безопасности, обязывает всех членов Совета Безопасности, а также всех членов Организации Объединенных Наций. Если бы большинством голосов можно было отдать в распоряжение Организации Объединенных Наций инструменты обеспечения законности отдельных государств для применения их в любых случаях, то Совет Безопасности действительно обладал бы властью над государствами-членами, не являющимися постоянными членами.

Для того чтобы Совет Безопасности вообще мог существовать как действующий правоохранительный орган, необходимо единодушие как юридическое проявление политического согласия между пятью постоянными членами Совета Безопасности. Военные силы мира, другими словами, должны быть распределены таким образом, чтобы силы ООН были сильнее национальных сил любого отдельного государства или любой вероятной комбинации государств. В-третьих, каждое государство-член должно добросовестно выполнять свои обязательства по Уставу, и особенно по военным соглашениям. Оно должно пожертвовать своими национальными интересами ради общего блага Организации Объединенных Наций, как это определено Советом Безопасности. Если бы эти три условия были реализованы сегодня или могли быть реализованы в обозримом будущем, можно было бы сказать, что Устав Организации Объединенных Наций устранил или находится на пути к устранению национального суверенитета тех государств, которые не являются постоянными членами Совета Безопасности. Однако <только юридическая концепция суверенитета может игнорировать эти условия политического характера и делать свои выводы на основе одних лишь юридических текстов.

Вследствие такого же юридического направления мысли часто выдвигается утверждение, что неравное представительство и решение большинства противоречат суверенитету рассматриваемых государств. Именно этот аргумент стал причиной поражения всех предложений о создании подлинного международного суда на двух Гаагских мирных конференциях. Он широко использовался против того, чтобы Соединенные Штаты отказались от Лиги Наций и Постоянной палаты международного права. И снова столь огульное утверждение нуждается в уточнении политических различий.

Так, статья 21 Внутреннего регламента Мадридской конференции 1932 года, который был принят Каирской конференцией 1938 года для всех будущих конференций по международной электросвязи, дает три голоса Франции и Великобритании (включая Индию), два голоса Бельгии, Германии, Италии, Японии, Нидерландам, Португалии, Советскому Союзу, Испании и США и один голос всем остальным государствам.

Многие международные организации определяют количество голосов своих членов на основе их финансового вклада. На этой основе кон

соглашение о создании Международного института сельского хозяйства дало Великобритании двадцать два голоса, США - двадцать один, Франции - девятнадцать и так далее. Международные соглашения о создании Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития соотносят силу голоса с финансовым вкладом. В результате Соединенные Штаты имеют в обеих организациях более чем в сто раз больше голосов, чем государство с наименьшим количеством голосов.

Органы по вопросам культуры, Международная организация гражданской авиации, Экономический и Социальный Совет и Совет по Опеке Организации Объединенных Наций. Согласно статье 18 Устава Организации Объединенных Наций, каждый член Генеральной Ассамблеи имеет один голос, а решения принимаются большинством присутствующих и участвующих в голосовании членов. Решения по вопросам, которые в пункте 2 статьи 18 называются "важными вопросами", принимаются большинством в две трети голосов.

Совет Безопасности, как по своему составу, так и по процедуре голосования, представляет собой отход от принципа равенства голосов. Согласно статье 27, каждый член Совета Безопасности имеет один голос, а его решения по процедурным вопросам принимаются при наличии семи из одиннадцати членов. Но их постоянное представительство, согласно статье 23, дает Китаю, Франции, Великобритании, Советскому Союзу и Соединенным Штатам автоматический перевес в решениях Совета Безопасности над шестью непостоянными членами, которые будут периодически избираться Генеральной Ассамблеей.

Оценка того, какое влияние отступления от принципа равенства строения оказывают на суверенитет соответствующих государств, опять же, должна определяться критерием того, что в результате этих отступлений правотворческая власть в пределах территории

Страна отказалась бы от своего суверенитета, если бы согласилась подчиниться большинству голосов действующего международного агентства по таким вопросам, как внесение поправок в конституцию, объявление войны и заключение мира, численность, состав и деятельность вооруженных сил, состав правительства и финансовая политика. Тогда, в силу международного соглашения, устанавливающего правило большинства, решающая политическая власть перейдет от национального правительства к международному агентству. Уже не национальное правительство, а международное агентство будет обладать верховной властью и, следовательно, осуществлять верховную правотворческую и правоприменительную власть на национальной территории.

Из сказанного уже очевидно, что нигде на современной международной арене отклонения от правила единогласия не влияют на суверенитет отдельного государства. Международное судопроизводство окружено тщательно продуманными гарантиями, которые не позволяют решать вопросы политической важности большинством голосов в международном суде. Большинство голосов в международных административных организациях способно решать только технические вопросы, вопросы, которые не имеют значения для распределения власти между национальными правительствами или между национальными правительствами и международными агентствами. Что касается большинства голосов в Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций: "Оценивая влияние на суверенитет членов Ассамблеи отхода от традиционных принципов единогласия, необходимо помнить, что Ассамблея не имеет полномочий принимать решения, касающиеся Организации Объединенных Наций".

Если суверенитет означает верховную власть, то логично, что в одном и том же времени и пространстве не могут быть суверенными два или более субъектов - лиц, групп лиц или учреждений. Тот, кто является верховным, по логической необходимости превосходит всех остальных; у него не может быть ни вышестоящих, ни равных ему. Если президент Соединенных Штатов является главнокомандующим вооруженными силами, то логически абсурдно утверждать, что кто-то другой, скажем, министр обороны, разделяет с ним верховную власть над вооруженными силами. Конституция могла бы разделить эту верховную власть между двумя должностными лицами по функциональному принципу - так же, как, согласно средневековой доктрине, верховная власть была разделена между императором и папой - так что, предположим, президент будет иметь верховную власть над организацией и снабжением вооруженных сил, а министр обороны - над их военными операциями. Если бы это было фактическое разделение власти и фактическое распределение функций, никто не был бы главнокомандующим, потому что никто не имел бы верховной власти над вооруженными силами. Должность главнокомандующего не могла бы логически существовать. Либо президент командует вооруженными силами с высшей властью, либо кто-то другой, либо никто. Эти альтернативы логически мыслимы, хотя не все из них, как мы увидим, политически осуществимы. Но то, что и президент, и кто-то другой одновременно командуют вооруженными силами с высшей властью, является как логически несостоятельным, так и недостижимым для политических достижений,

Рассмотрение реальных политических функций, выполняемых суверенной властью в государстве, сделает очевидным, что суверенитет не может быть разделен^ в политической действительности. Суверенитет означает верховную правотворческую и правоприменительную власть. Иными словами, суверенной является та власть в государстве, которая в случае разногласий между различными правотворческими факторами несет ответственность за принятие окончательного обязательного решения и которая в случае кризиса правопорядка, такого как революция или гражданская война, несет конечную ответственность за исполнение законов страны. Эта ответственность должна лежать где-то - или нигде. Но она не может быть одновременно здесь и там. Как сказал господин судья Сазерленд в деле "Соединенные Штаты против "Curtiss Wright Export Corporation": "Нищенское общество не может существовать без суверенной воли".

Простая истина, что разделенный суверенитет логически абсурден и политически неосуществим, никогда не вызывала сомнений практически у всех членов Конституционного конвента 1787 г. Те, кто считал, что суверенитет должен находиться в штатах, а также те, кто хотел, чтобы он находился в центральном правительстве, были убеждены, что он должен находиться либо здесь, либо там, но не может быть разделен между обоими. "Я придерживаюсь фундаментальной точки зрения, - писал Мэдисон Рэндольфу 8 апреля 1787 года, - что индивидуальная независимость штатов совершенно непримирима с идеей совокупного суверенитета". "Нам говорили, - заявил Джеймс Уилсон на заседании Конвента, - что если каждый штат суверенен, то все равны". Таким образом, каждый человек фактически является сувереном над самим собой, и поэтому все люди по природе равны. Может ли он сохранить свое равенство, когда становится членом гражданского правительства? Не может. Так же, как и суверенное государство, когда оно становится членом федерального правительства. Если Нью-Джерси не хочет расстаться со своим суверенитетом, то напрасно говорить о правительстве". Говоря словами Гамильтона: "Два суверенитета не могут сосуществовать в священных пределах".

Однако именно Мэдисон указал на качественный элемент политической власти, в отличие от "больше или меньше" договорных обязательств, как на отличительную характеристику суверенитета правительства и, как такового, несовместимого с суверенитетом подчиненных ему лиц. Мэдисон заявил 28 июня 1787 года, выступая на заседании Конвента:

Эта ошибочность рассуждений, вытекающих из равенства суверенных государств при заключении договоров, заключается в том, что они путают простые договоры, в которых были прописаны определенные обязанности, которыми стороны должны были быть связаны, и определенные правила, которыми их подданные должны были руководствоваться в своих взаимоотношениях, с договором, в котором власть была учреждена как верховная по отношению к сторонам и устанавливающая законы для управления ими.

Таким образом, популярные конституционные доктрины, справедливо опасаясь неограниченной власти абсолютной монархии и рисков личного правления, путали подчинение суверенной власти правовому контролю и политическим ограничениям с ее ликвидацией. В своем стремлении сделать демократию "правительством законов, а не людей" они забыли, что в любом государстве, демократическом или ином, должен быть человек или группа людей, в конечном итоге ответственных за осуществление политической власти. Поскольку в демократическом государстве эта ответственность в обычное время дремлет, едва заметная сквозь сеть конституционных механизмов и правовых норм, широко распространено мнение, что ее не существует, и что верховная правотворческая и правоприменительная власть, за которую раньше отвечал один человек, монарх, теперь распределена между различными координирующими органами правительства, и что, следовательно, ни один из них не является верховным. Или же предполагается, что эта власть принадлежит всему народу, который, разумеется, как таковой не может действовать. Однако во время кризиса и войны эта высшая ответственность заявляет о себе, как это было при президентстве Линкольна, Вильсона и двух Рузвельтов, и оставляет конституционным теориям нелегкую задачу аргументировать ее после события.

В федеративных государствах, монархических или демократических, идеологическое удовлетворение должно быть дано отдельным государствам, которые, будучи когда-то суверенными, больше таковыми не являются, но не хотят этого признавать. Поскольку конституционно и политически невозможно отрицать, что федеральное правительство суверенно, и поскольку психологически невозможно признать, что отдельные штаты больше не суверенны, конституционная теория просто делит суверенитет между федеральным правительством и штатами, пытаясь таким образом примирить политические реалии с политическими предпочтениями. Так получилось, что Гамильтон и Мэдисон, решительно провозгласившие неделимость суверенитета на Конвенте 1787 года, столь же решительно настаивали на делимости суверенитета, когда год спустя в "Федералисте" они пытались убедить штаты в том, что они могут сохранить свой суверенитет, даже если они наделят федеральное правительство суверенными полномочиями, предусмотренными новой конституцией.

Из-за схожего стремления построить идеологический мост между политическими реалиями и политическими предпочтениями, доктрина разделенного суверенитета получила широкое признание в сфере международных отношений. С одной стороны, национальное государство в большей степени, чем когда-либо прежде, является доминирующим источником моральных и правовых оценок индивида и конечной точкой отсчета его земной лояльности. Следовательно, его власть среди других наций и сохранение его суверенитета являются главными политическими проблемами индивидов в международных делах. С другой стороны, именно эта власть и суверенитет, сталкиваясь в условиях современной цивилизации с властью и суверенитетом других наций, ставят под угрозу существование этой цивилизации, а вместе с ней и самих национальных государств.

Таким образом, со времени окончания наполеоновских войн гуманитарии и государственные деятели все чаще и интенсивнее ищут способы избежать саморазрушительных войн, к которым приводит борьба за власть между современными национальными государствами. Однако, особенно в последние годы, становится все более очевидным, что главным камнем преткновения, который до сих пор мешал всем попыткам сдержать борьбу за власть на международной арене, является сам национальный суверенитет. До тех пор, пока высшая правотворческая и правоприменительная власть остается за национальными правительствами, война, особенно в моральных, политических и технологических условиях нашего века, можно сказать, неизбежна. Таким образом, политическая реальность вероятности саморазрушительной войны сталкивается с политическим предпочтением сохранения национального суверенитета. В то время как люди повсюду стремятся освободиться от угрозы войны, они также стремятся сохранить суверенитет своих стран. Однако если бы ценой мира был только кусочек суверенитета, а не весь он, если бы для уменьшения вероятности войны национальное государство могло бы только разделить суверенитет с международной организацией, а не отказываться от него полностью, то можно было бы иметь мир и национальный суверенитет одновременно.

В ходе опроса общественного мнения, проведенного весной 1947 года, 75 процентов людей ответили положительно на вопрос: "Хотели бы вы, чтобы Соединенные Штаты участвовали в движении по созданию международной полиции для поддержания мира в мире?". Однако лишь 15 процентов всего населения и 17 процентов тех, кто выступает за создание международных полицейских сил, были готовы согласиться на то, чтобы вооруженные силы Соединенных Штатов были меньше, чем международные вооруженные силы.

Большинство хочет получить и то, и другое; они хотят "разделить" суверенитет. В этом отношении показательно, что в то время, как 32% сторонников создания международной полиции хотят, чтобы американские силы были больше, чем международные полицейские силы, 41%, что является самой большой группой, выражающей свое мнение по этому вопросу, хотят, чтобы они были равны по численности. Они хотят "разделить" суверенитет честно и справедливо, оставив 50 процентов Соединенным Штатам и отдав 50 процентов международной организации.

Идеологическим проявлением этого противоречия между политической реальностью и политическими предпочтениями является вера в делимый суверенитет. Доктрина делимости суверенитета делает интеллектуально возможным примирение не только того, что несовместимо по логике - отказ от суверенитета при его сохранении, но и того, что, как показывает опыт, непримиримо в условиях современной цивилизации - национального суверенитета и международного порядка. Совет отказаться от "части национального суверенитета" ради сохранения мира не только не выражает теоретическую истину, но и не отражает реальность политического опыта, равносилен совету закрыть глаза и мечтать о том, что можно съесть свой пирог и получить его тоже.

МИРОВАЯ ПОЛИТИКА В СЕРЕДИНЕ ДВАДЦАТОГО ВЕКА

Новая сила националистического универсализма

Теперь мы должны быть в состоянии ответить на вопрос, который мы задали, когда указали на интеллектуальную и моральную традицию западного мира как на силу, которая с помощью баланса сил удерживала современную государственную систему вместе от окончания религиозных войн до Первой мировой войны. Что осталось от этого наследия сегодня? спросили мы тогда. Какой консенсус объединяет народы мира в период после Второй мировой войны?

Ответ может быть только в том, что ограничения на борьбу за власть на международной арене сегодня слабее, чем когда-либо в истории современной государственной системы. Единое международное общество семидесятого и восьмидесятого веков было заменено рядом национальных обществ, которые обеспечивают для своих членов высший принцип социальной интеграции. Вследствие этого международная мораль, которая в течение нескольких веков сдерживала стремление отдельных государств к власти в определенных рамках, уступила место, за исключением некоторых фрагментарных ограничений, этике отдельных наций. Эта этика не только не признает никаких моральных обязательств над и помимо нее, но даже не претендует на всеобщее признание со стороны всех стран мира.

Наднациональные силы, такие как универсальные религии, гуманизм, космополитизм и все другие личностные особенности, институты и организации, которые связывают людей между собой через национальные границы, сегодня бесконечно слабее, чем силы, которые объединяют народы в пределах конкретной страны и отделяют их от остального человечества. Это ослабление наднациональных сил, которые должны быть сильными, чтобы налагать эффективные ограничения на международную политику государств, является лишь негативным побочным продуктом великой позитивной силы, которая формирует политическое лицо нашей эпохи - национализма. Национализм, отождествляемый с межнациональной политикой отдельных наций, не может сдерживать эту политику; он сам нуждается в сдерживании. Он не только фатально ослабил, если не уничтожил, сдерживающие факторы, дошедшие до нас из предыдущих веков, но и снабдил власти отдельных наций доброй совестью и псевдорелигиозным пылом. Он вдохновил их жаждой и силой всеобщего господства, о которых национализм XIX века ничего не знал.

Традиционный национализм стремился освободить нацию от чужеземного господства и дать ей собственное государство. Эта цель считалась законной не только для одной нации, но и для всех наций. Как только нация объединяла своих членов в одно государство, национальные устремления удовлетворялись, и существовало столько национализмов, сколько было наций, которые хотели создать или сохранить собственное государство.

Международные конфликты, в которые был вовлечен национализм XIX века, были, таким образом, в основном двух видов: конфликты между национальностью и чужим хозяином - балканские народы и Турция, славянские народы в бассейне Дуная и Австро-Венгерская монархия, поляки - и конфликты между различными национальностями по поводу разграничения их соответствующих доминионов, такие как борьба между германцами, с одной стороны, и поляками и евреями, с другой.

Для националистического универсализма середины двадцатого века нация является лишь отправной точкой универсальной миссии, конечная цель которой достигает пределов политического мира. В то время как национализм хочет иметь одну нацию в одном государстве и ничего больше, националистический универсализм нашего века требует для одной нации и одного государства права навязывать свои собственные оценки и стандарты действий всем другим нациям.

Эти соперничающие претензии на всеобщее господство со стороны различных наций нанесли последний, смертельный удар по той социальной системе международного общения, в рамках которой на протяжении почти трех столетий нации жили вместе в постоянном соперничестве, но под конусообразной крышей общих ценностей и универсальных стандартов действий. Обрушение этой крыши разрушило общую среду обитания народов мира, и самые могущественные из них заявляют о своем праве построить ее заново по своему образу и подобию. Под руинами этой крыши погребен механизм, который поддерживал стенания этого дома народов: баланс сил.

Разрушение этого интеллектуального и морального консенсуса, который контролировал наркотик власти на протяжении почти трех столетий, лишило баланс сил той жизненной энергии, которая делала его живым принципом международной политики. Одновременно с разрушением этой жизненной энергии система баланса сил претерпела три структурных изменения, которые значительно ухудшили ее функционирование.

НЕГИБКОСТЬ НОВОГО БАЛАНСА СИЛ

Наиболее очевидным из этих структурных изменений, которые нарушили функционирование баланса сил, является резкое численное сокращение. Например, в конце Тридцатилетней войны Германская империя состояла из 900 суверенных государств, которые Вестфальский договор 1648 года сократил до 355. Наполеоновские интервенции, из которых наиболее примечательной является диктуемая Рейхстагом Ратисбона реформа 1803 года, ликвидировали более 200 суверенных германских государств. Когда в 1815 году была основана Германская конфедерация, в ней оставалось только тридцать шесть суверенных государств. Объединение Италии в 1859 году привело к образованию суверенных государств, а объединение Германии в 1871 году - двадцати четырех. В 1815 году^ ^ окончании Наполеоновских войн восемь государств - Австрия, Франция, Британия, Пруссия, Испания и Швеция - имели дипломатический ранг великих держав. С учетом того, что Португалия, Испания и Швеция получили этот ранг лишь из традиционной вежливости и вскоре потеряли его незаслуженно, число великих держав сократилось до пяти.

Два десятилетия спустя, в начале Второй мировой войны, можно было насчитать семь великих держав, причем Германия и Советский Союз вновь стали первоклассными державами, а остальные сохранили свой статус. После окончания Второй мировой войны их число сократилось до трех: Великобритания, Советский Союз и Соединенные Штаты, а Китай и Франция, в силу своего прошлого или потенциальных возможностей, рассматриваются на переговорах и в организациях как великие державы. После Второй мировой войны мощь Великобритании снизилась до такой степени, что она явно уступает мощи Соединенных Штатов и Советского Союза, единственных двух великих держав, оставшихся в настоящее время.

Это сокращение числа государств, способных играть важную роль в международной политике, оказывает важное влияние на функционирование баланса сил. Этот эффект приобретает дополнительную значимость в связи с уменьшением абсолютного числа государств в результате консолидаций 1648 и 1803 годов и национальных объединений девятнадцатого века. Это сокращение было лишь временно компенсировано в 1919 году созданием новых государств в Восточной и Центральной Европе; за прошедшее время эти государства либо исчезли как государства, например, страны Балтии, либо, в любом случае, перестали быть независимыми факторами на международной арене. Такое развитие событий лишило баланс сил большей части его гибкости и неопределенности и, как следствие, его сдерживающего влияния на государства, активно участвующие в борьбе за власть.

В прежние времена, как мы видели, баланс сил действовал в основном посредством коалиций между несколькими государствами. Основные государства, хотя и различались по силе, все же были одного порядка величины. Например, в восемнадцатом веке Австрия, Франция, Великобритания, Пруссия, Россия, Швеция и Франция принадлежали к классу стран в той мере, в какой это касалось их относительной мощи. Колебания в их мощи влияли на их соответствующие позиции в иерархии держав, но не на их положение как великих держав. Аналогичным образом, в период с 1870 по 1914 год в игру политики власти играли восемь игроков первого ранга, из которых шесть, т.е. Европа, вели игру постоянно. В таких условиях ни один игрок не мог далеко продвинуться в своих стремлениях к власти, не будучи уверенным в поддержке по крайней мере одного или другого из своих соигроков, и никто, как правило, не мог быть слишком уверен в этой поддержке В восемнадцатом и девятнадцатом веках не было практически ни одного государства, которое не было бы вынуждено отступить с передовой позиции и вернуться назад, потому что оно не получило дипломатической или военной поддержки от других государств, с которыми оно считалось. Это было особенно верно в отношении России в ХIХ веке. С другой стороны, если бы Германия, в нарушение правил игры, не предоставила в 1914 году Австрии свободу действий, несомненно, Австрия не решилась бы зайти так далеко, как она это сделала, и Первой мировой войны можно было бы избежать.

Очевидно, что эти просчеты в отношении того, кто против кого будет воевать, означали для Германии разницу между победой и поражением. Всякий раз, когда коалиции наций, сопоставимых по силе, противостоят друг другу, расчеты такого рода обязательно будут близкими, так как отход одного потенциального члена или добавление неожиданного члена не может не повлиять на баланс сил, если не решающим образом. Поэтому в XVIII веке, когда принцы с легкостью меняли свои расстановки, такие расчеты часто были почти неотличимы от диких догадок. Следовательно, чрезвычайная гибкость баланса сил, обусловленная абсолютной ненадежностью союзов, заставляла всех игроков быть осторожными в своих действиях на шахматной доске международной политики и, поскольку риски трудно просчитать, рисковать как можно меньше. Во время Первой мировой войны все еще имело огромное значение, влияющее на конечный исход конфликта, останется ли Италия нейтральной или вступит в войну на стороне союзников. Именно осознавая эту важность, обе стороны прилагали большие усилия, соревнуясь в обещаниях территориального расширения, чтобы повлиять на решение Италии. Такая же ситуация тогда преобладала, в меньшей степени, даже в отношении такой относительно слабой державы, как Греция.

В последние годы этот аспект баланса сил претерпел радикальную трансформацию. Во время Второй мировой войны решения таких стран, как Италия, Испания или Турция, или даже Франция, присоединиться или не присоединиться к той или иной стороне были просто эпизодами, которые, конечно, приветствовались или боялись воюющими сторонами, но ни в коей мере даже отдаленно не могли превратить победу в поражение или наоборот. Диспропорция в силах государств первого ранга, таких как США, СССР, Великобритания, Япония и Германия, с одной стороны, и всех остальных государств - с другой, была уже настолько велика, что отпадение одного или присоединение другого союзника уже не могло переломить баланс сил и тем самым существенно повлиять на конечный исход борьбы. Под влиянием изменений в расстановке сил одна чаша весов могла несколько подняться, а другая опуститься еще больше, но все же эти изменения не могли изменить соотношение весов, которое было обусловлено значительным весом первоклассных держав.

Ни одной из них не нужно опасаться сюрпризов от реальных или потенциальных союзников. Диспропорция сил между крупными и мелкими державами настолько велика, что мелкие державы не только утратили способность склонить чашу весов - они также потеряли ту свободу передвижения, которая в прежние времена позволяла им играть столь важную и зачастую решающую роль в балансе сил. То, что раньше относилось лишь к относительно небольшому числу государств, таких как некоторые латиноамериканские страны в их отношениях с США и Португалия в ее отношениях с Великобританией, теперь относится к большинству, если не ко всем: они находятся в орбите одного или другого из двух гигантов, чье политическое, военное и экономическое превосходство может удерживать их там даже против их воли.

Это полная противоположность эпохе постоянно меняющихся союзов и новых комбинаций, требующих постоянной бдительности, осмотрительности и осторожности, классическим примером которой является восемнадцатый век. Эта эпоха продолжалась в течение девятнадцатого века и первых трех десятилетий двадцатого. Даже во время Второй мировой войны она игралаважную роль, по крайней мере, в отношении предполагаемых действий основных воюющих сторон.

Сегодня ни Соединенным Штатам, ни Советскому Союзу не нужно оглядываться через плечо, как это было во время Второй мировой войны, чтобы перебежка одного крупного союзника или присоединение одного к другой стороне не нарушили баланс сил. Они также больше не обязаны подстраивать свою политику под желания сомневающихся союзников и требовательных нейтралов. Никакие подобные страхи и соображения не должны сдерживать их амбиции и действия; они, как редко бывало раньше, являются хозяевами своей собственной политики и своей собственной судьбы. Граница между двумя лагерями четко проведена, а вес тех немногих, кто еще может переступить через забор, настолько мал, что практически ничтожен, или, как в случае с Китаем и Индией, является вопросом будущего развития, а не заботой правящих кругов. Больше нет нейтралов, которые в качестве честных брокеров могли бы смягчать международные конфликты и способствовать их мирному урегулированию или же, лавируя между двумя лагерями и угрожая присоединиться к одному или другому в зависимости от обстоятельств, возводить эффективные барьеры на пути стремления к власти.

В великом состязании между Францией и Габсбургами, вокруг которого развивалась современная государственная система (по крайней мере, до "дипломатической революции" 1756 года, когда Франция вступила в союз с Габсбургами против Пруссии), Великобритания могла играть контролирующую и сдерживающую роль балансира, поскольку была достаточно сильна по сравнению с двумя соперниками и их союзниками, чтобы сделать вероятной победу той стороны, к которой она присоединилась. Так было во время наполеоновских войн и на протяжении XIX и начала XX веков. Сегодня дружба Великобритании уже не имеет решающего значения. Ее роль "держателя" баланса подошла к концу, оставив современную государственную систему без тех преимуществ сдерживания и умиротворения, которые она давала этой системе в прежние времена. Даже во время Второй мировой войны нейтралитет Великобритании или ее союз с Германией и Японией, а не с Организацией Объединенных Наций, легко мог означать для последней разницу между победой и поражением. Сейчас, учитывая вероятные тенденции в технологии ведения войны и распределение сил между Соединенными Штатами и Советским Союзом, вполне может оказаться, что позиция Великобритании в вооруженном конфликте между этими двумя державами не окажет решающего влияния на конечный результат. На метафорическом языке баланса сил можно сказать, довольно смешно, но не без истины, что если на российских весах лежит гиря в семьдесят единиц, то на американских весах - в сто, из которых семьдесят - это собственная сила Соединенных Штатов, десять - Великобритании, а остальное - одних фактических и потенциальных союзников. Таким образом, даже если убрать британский вес с американских весов и поместить его на российские, более тяжелые гири все равно будут находиться на американских весах.

Из сказанного выше следует, что снижение относительной мощи Великобритании и, как следствие, ее неспособность сохранить ключевую позицию в балансе сил не является изолированным явлением, связанным исключительно с Великобританией. Он является следствием структурных изменений, которые влияют на формирование баланса сил во всех его проявлениях. Поэтому невозможно, чтобы привилегированное и доминирующее место, которое Великобритания занимала в течение столь длительного времени, было отвоевано другой нацией.

Несомненно, что по сравнению с тем, что было до этой тридцатилетней войны, лицо мира изменилось во всех отношениях. Треть века назад мы жили во вселенной, где шесть или восемь великих наций, очевидно равных по силе, каждая из которых путем различных и подзаконных соглашений объединяла с собой другие, сумели установить равновесие повсюду, где менее сильные были относительно гарантированы, где международное право было признано, поскольку нарушитель столкнулся бы с коалицией моральных или материальных интересов, и где, в конечном счете, стратегия, задуманная и подготовленная с учетом будущих конфликтов, предполагала только быстрое и ограниченное разрушение.

Но циклон прошел. Можно провести инвентаризацию. Если принять во внимание крах Германии и Японии и ослабление Европы, то Советская Россия и Соединенные Штаты теперь единолично занимают первое место. Создается впечатление, что судьба мира, которая в современную эпоху поочередно улыбалась Священной Римской империи, Испании, Франции, Великобритании и Германскому рейху, наделяя каждого по очереди своего рода преимущественным положением, теперь решила разделить свою благосклонность надвое. Из этого решения вытекает фактор разделения, который заменил собой баланс прежних времен.

Кто же сможет восстановить равновесие, если не старый мир, между двумя новыми? Старая Европа, которая на протяжении стольких веков была проводником вселенной, в состоянии создать в мире, который стремится разделиться на две части, необходимый элемент компенсации и понимания.

Нации древнего Запада имеют своими жизненно важными артериями Северное море, Средиземное море, Рейн; они географически расположены между двумя новыми массами. Решив сохранить независимость, которая может оказаться под угрозой в случае пожара, они физически и морально притягиваются друг к другу массивным ^ортом русских, а также свободным продвижением американцев. Обладая глобальной силой благодаря своим собственным ресурсам и ресурсам обширных территорий, которые связаны с ними судьбой, распространяя свое влияние и свою деятельность, каков будет их вес, если удастся объединить свою политику, несмотря на трудности, с которыми они сталкиваются на протяжении всей своей жизни.

Однако дело не только в слабости Франции по сравнению с Соединенными Штатами и Советским Союзом, которая лишает ее возможности выполнить эту задачу даже в большей степени, чем Великобританию.

Напротив, они глубоко вовлечены в них во всех трех отношениях. Ведь они одновременно являются полем боя и призом за победу в вооруженном противостоянии между Соединенными Штатами и Советским Союзом, они постоянно и жизненно заинтересованы в победе одной или другой стороны. И они не могут искать удовлетворения своих стремлений к власти нигде, кроме как на самом европейском континенте. Именно по этим причинам ни Франция, ни Европа в целом не могут пользоваться той свободой маневра, которую должен иметь "держатель" баланса, чтобы выполнять свою функцию.

ИСЧЕЗНОВЕНИЕ КОЛОНИАЛЬНОЙ ГРАНИЦЫ

В этом обсуждении мы подходим к третьему изменению в структуре баланса сил, а именно к исчезновению колониальной границы. Баланс сил был обязан тем сдерживающим и умеренным влиянием, которое он оказывал в свой классический период, не только моральному климату, в котором он действовал, и его собственной механике, но и в значительной степени тому обстоятельству, что участвующим в нем нациям редко требовалось вкладывать всю свою национальную энергию в политическую и военную борьбу, в которой они участвовали друг с другом. Нации того периода стремились к власти через приобретение территории, которая тогда считалась символом и сутью национальной мощи. Попытка отнять землю у могущественного соседа была одним из методов обретения власти. Однако существовала гораздо менее рискованная возможность достижения этой цели. Такую возможность предоставляли широкие просторы трех континентов: Африки, Америки и части Азии, граничащей с Восточным океаном.

На протяжении всей истории существования баланса сил. Великобритания нашла в этой возможности главный источник своего могущества и отстранения от проблем, которые вовлекали другие нации в непрерывный конфликт. Испания растратила свои силы на использование этой возможности и тем самым вывела себя из борьбы за власть как силу, с которой нужно считаться. То, что для Великобритании и Испании было постоянной и важной проблемой, привлекло энергию других наций.

Пруссия, наконец, как поздно вошедшая в круг великих держав, должна была довольствоваться защитой и сохранением своего положения в качестве великой державы.

Кроме того, она была слишком слаба внутренне и находилась в слишком неблагоприятном географическом положении, чтобы думать о программе неограниченной экспансии. Даже после того, как Бисмарк добился преобладания прусской власти в Германии и преобладания немецкой власти в Европе, его политика была направлена на сохранение, а не на расширение этой власти.

В период между 1870 и 1914 годами стабильность статус-кво в Европе была прямым результатом, с одной стороны, рисков, подразумеваемых даже в малейшем движении на границах самих великих держав, и, с другой стороны, возможности изменить статус-кво в отдаленных регионах, не подвергаясь опасности всеобщего пожара. Как отмечает профессор Тойнби:

В центре [группы государств, образующих баланс сил] каждый шаг, который делает одно государство с целью собственного возвеличивания, ревниво отслеживается и ловко парируется всеми его соседями, а суверенитет над несколькими квадратными футами территории и несколькими сотнями "душ" становится предметом самого ожесточенного и упорного спора. ... В легких обстоятельствах периферии довольно посредственный политический талант часто способен творить чудеса. . . . Владения Соединенных Штатов могут быть незаметно расширены прямо через Северную Америку от Атлантики до Тихого океана, владения России - через Азию от Балтики до Тихого океана, в эпоху, когда лучшая государственная мудрость Франции или Германии не в состоянии добиться неоспоримого владения Эльзасом или Позеном.

С объединением Германии завершилась консолидация великих национальных государств, и территориальные завоевания в Европе отныне могли осуществляться только за счет великих держав или их союзников. После этого в течение более чем четырех десятилетий великие вопросы мировой политики были связаны с африканскими названиями, такими как Египет, Тунис, Марокко, Конго, Южная Африка, а также с дряхлеющими азиатскими империями Китая и Персии. В результате этих проблем возникали локальные войны - Русско-японская война 1904-05 годов, Русско-турецкая и Итало-турецкая войны. Но следует отметить, что во всех этих войнах одна из великих держав снова воевала с державой, которую можно назвать "периферийной", державой, которая была либо предполагаемым противником экспансии первой, либо, как в исключительном случае с Японией, внешним конкурентом. Ни в одном случае для великой державы не было необходимости брать в руки оружие против другой великой державы, чтобы расширить свою экспансию на пространства Африки и Азии.

Политика компенсаций могла здесь действовать с максимальным успехом, так как существовало столько политических возможностей, что можно было компенсировать себя и побудить других сделать то же самое. Всегда существовала возможность компромисса без ущерба для жизненно важных интересов, отступления с сохранением лица, уклонения и отсрочки.

И все же важно, что самый постоянный и самый взрывоопасный из великих вопросов того периода, хотя и находился на периферии круга великих держав, был ближе к нему географически и оказывал более непосредственное влияние на распределение политической и военной мощи внутри него, чем любой другой из великих вопросов той эпохи. Этот вопрос заключался в том, как распределить наследство европейской части Турецкой империи, называемое также Балканским вопросом. Из него возникло пламя Первой мировой войны. Балканский вопрос, как никакой другой вопрос того периода, мог привести к открытому конфликту между великими державами - тем более что жизненные интересы одной из них, Австрии, были напрямую затронуты национальными устремлениями Сербии. Однако сомнительно, что такой исход был неизбежен. Можно даже утверждать, что если бы другие великие державы, особенно Германия, решали Балканский вопрос в 1914 году так, как они это успешно сделали на Берлинском конгрессе в 1878 году, то есть с учетом его периферийного характера, Первой мировой войны вполне можно было бы избежать.

Когда Бисмарк в 1876 году заявил, что, с точки зрения интересов Германии, Балканы не стоят "добрых костей одного померанского мушкетера", он решительно подтвердил периферийный характер Балканского вопроса с точки зрения политических и военных интересов Германии. Пообещав в июле 1914 года поддержать любые шаги Австрии против Сербии, германское правительство сделало прямо противоположное, причем без веской причины. Германия отождествила себя с австрийским интересом в прострации Сербии, как со своим собственным, в то время как Россия отождествила себя с защитой Сербией своей независимости. Таким образом, конфликт на периферии европейской государственной системы трансформировался в борьбу, которая угрожала повлиять на общее распределение власти внутри этой системы.

Торговаться стало невозможно, если это не был торг за собственные жизненно важные интересы. Уступки за чужой счет не могли быть сделаны, потому что отождествление собственных интересов с интересами более мелких вовлеченных наций превратило уступки за явный счет других в уступки за свой собственный счет. Конфликт не мог быть отложен, потому что, как мы видели, большинство великих держав опасались, что отсрочка приведет к усилению выдры для вооруженного конфликта, который, как считалось, был неизбежен. Ибо, как только эти вопросы были перенесены подростками с периферии в центр обсуждения великих держав, пути им не было: не было пустого пространства, в которое можно было бы ступить, чтобы решить проблему.

То, что произошло в июле 1914 года, по крайней мере, частично благодаря просчетам дипломатии, сегодня привело к неизбежному результату - структурному изменению баланса сил. В период, предшествовавший Первой мировой войне, великие державы имели возможность разрядить свое соперничество на собственных границах до границы с другими странами.

Сказать, что в этот период существовала периферия политически пустых пространств, значит просто отрицательно сказать, что в этот период баланс сил был количественно и качественно ограничен географическими рамками. По мере того, как баланс сил становится всемирным с его основными весами на трех различных континентах, американском и евразийском, дихотомия между кругом великих держав и его центром, с одной стороны, и его периферией и пустыми пространствами за его пределами, с другой, должна по необходимости исчезнуть. Периферия баланса сил теперь совпадает с конинами Земли. Ранее пустые пространства лежат на востоке и западе, севере и юге, на полюсах и в пустынях, на суше, на воде и в воздухе, вдоль путей, по которым две сверхдержавы должны приближаться друг к другу для дружеских или враждебных контактов. В эти пространства два оставшихся великих соперника на международной арене влили свою силу, политическую, военную и экономическую, превратив эти пространства в два великих блока, которые граничат друг с другом и противостоят друг другу на четырех углах Земли.

ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ ВОЗМОЖНОСТИ ДВУХБЛОКОВОЙ СИСТЕМЫ

Они могут наступать и встретиться в том, что, вероятно, будет боем, или они могут отступить и позволить другой стороне продвинуться на то, что для них является драгоценной землей. Эти разнообразные и разносторонние маневры, с помощью которых хозяева баланса сил пытались либо вообще избежать вооруженных конфликтов, либо, по крайней мере, сделать их краткими и решительными, но ограниченными по масштабам, союзы и контрсоюзы, смена альянсов в зависимости от того, откуда может исходить большая угроза или лучшая возможность, отстранение и отстранение вопросов, отклонение соперничества от открытого фронтира - вот что такое "пм".

Если раньше война рассматривалась, согласно классическому определению, как продолжение дипломатии другими средствами, то теперь искусство дипломатии превратилось в разновидность военного искусства. Иными словами, мы живем в период "холодной войны", когда цели войны преследуются, пока что, не насильственными средствами. В такой ситуации особые качества дипломатического ума бесполезны, так как им нечем оперировать, и поэтому их вытесняет военный тип мышления. Баланс сил, если он нарушен, может быть восстановлен только увеличением военной мощи слабой стороны. Однако, поскольку в этой картине нет никаких важных переменных, кроме врожденной силы самих двух гигантов, любая из сторон должна опасаться, что временно более сильный соперник использует свое превосходство для устранения угрозы с другой стороны путем сокрушительного военного и экономического давления или войны на уничтожение.

Таким образом, по мере приближения к середине XX века международная ситуация сводится к примитивному зрелищу двух гигантов, с настороженной подозрительностью наблюдающих друг за другом. Они прилагают все усилия, чтобы максимально увеличить свой военный потенциал, поскольку это все, на что они могут рассчитывать. Оба готовятся нанести первый решающий удар, потому что если один не нанесет его, то может нанести другой. Таким образом, сдерживать или быть сдерживаемым, завоевывать или быть завоеванным, уничтожать или быть уничтоженным становятся девизами новой дипломатии.

То, что таково сегодня политическое состояние мира, не обязательно вытекает из механики нового баланса сил. Изменившаяся структура баланса сил сделала враждебное противостояние двух гигантских силовых блоков возможным, но не сделала его неизбежным. Напротив, новый баланс сил - это механизм, который содержит в себе потенциал как для неслыханного добра, так и для беспрецедентного зла. Какой из этих потенциалов будет реализован, зависит не от механики баланса сил, а от моральных и материальных сил, которые используют этот механизм для реализации своих целей.

Нужно всегда помнить о том зле, которым государство должно платить внутри и вне себя за свои великие завоевания, о том, что эти завоевания не приносят плодов, о том риске, которому подвергается человек, предпринимая их, и, наконец, о том, как тщетны, как бесполезны, как недолговечны великие империи и к каким разрушениям они приводят при падении.

Но поскольку нельзя надеяться, что власть, превосходящая все остальные, IK^ раньше времени не злоупотребит этим превосходством, мудрый и справедливый князь не должен оставлять своим преемникам, которые, судя по всему, менее умеренны, чем он, постоянный и жестокий соблазн слишком выраженного превосходства. Для блага своих преемников и своего народа он должен ограничиться своего рода равенством.

Распределение сил отчетливо напоминает распределение сил, которое существует сейчас, по мере приближения к середине двадцатого века, между Соединенными Штатами и Советским Союзом. Это потенциальное равновесие с перевесом на стороне Соединенных Штатов. Благоприятные результаты, которые предполагал французский философ, однако, не сопровождали это потенциальное равновесие между Соединенными Штатами и Советским Союзом, и, похоже, они не материализуются в обозримом будущем. Причину следует искать в характере современной войны, которая под влиянием националистического универсализма и современных технологий претерпела далеко идущие изменения. Именно здесь мы находим пятое и последнее из фундаментальных изменений, которые отличают мировую политику середины XX века от международной политики предыдущих эпох.

Тотальная война

Мы уже отмечали, что война в наше время стала тотальной в четырех различных отношениях: в отношении (i) доли населения, полностью отождествляемого в своих эмоциях и убеждениях с войнами своей нации, (2) доли населения, участвующего в войне, (3) доли населения, пострадавшего от войны, и (4) цели, преследуемой войной. Когда Фенелон писал в начале восемнадцатого века, война была ограничена во всех этих отношениях и была такой с самого начала существования современной государственной системы.

Возьмем в качестве крайнего примера такого типа ограниченной войны итальянские войны четырнадцатого и пятнадцатого веков. В этих войнах участвовали в основном наемники, которые, поскольку их интересы были в основном финансовыми, не стремились погибнуть в бою или подвергать себя такому риску, убивая слишком много своих врагов. Более того, €ondQUim, лидеры противоборствующих армий, не были заинтересованы в сохранении своих солдат, поскольку солдаты составляли их оборотный капитал. Они вложили деньги в свои армии и хотели, чтобы они оставались действующими предприятиями. Кондотьеры также не хотели убивать много вражеских солдат, поскольку пленных можно было продать за выкуп или нанять в качестве солдат для своей собственной армии, но после убийства их нельзя было использовать в финансовых целях. Кондотьеры не были заинтересованы в решающих сражениях и войнах на уничтожение, поскольку без войны и без врага не было работы. Как следствие, эти итальянские войны в значительной степени состояли из искусных маневров и тактических ухищрений, чтобы заставить врага сдать позиции и отступить, теряя пленных, а не раненых или убитых. Таким образом, Макиавелфи может сообщить о ряде событий пятнадцатого века.

Сражения, некоторые из которых имели большое историческое значение, в которых либо вообще никто не погиб, либо погиб только один человек, и тот не от действий противника, а случайно.

Возможно, рассказ Макиавелли преувеличен, и итальянские войны четырнадцатого и пятнадцатого веков могли быть примерами традиционной войны,^ но не может быть никаких сомнений в том, что эти войны были проявлениями типа ограниченной войны, который преобладал, за единственным значительным исключением Религиозных и Наполеоновских войн, на протяжении всей современной истории вплоть до Первой мировой войны. Один из великих полководцев восемнадцатого века, маршал Сакса, провозгласил тот же принцип ведения войны, которым руководствовались кондотьеры четырнадцатого и пятнадцатого веков, когда он сказал: "Я вовсе не сторонник сражений, особенно в начале войны. Я даже убежден, что умелый генерал может вести войну всю свою жизнь, не будучи вынужденным давать сражения". А на рубеже веков Даниэль Дефо, автор "Робинзона Крузо", заметил: "Сейчас часто случается, что армии по пятьдесят тысяч человек с каждой стороны держатся на расстоянии друг от друга, проводят целую кампанию, уклоняясь, или, как это принято называть, наблюдая друг за другом, а затем уходят в зимние кварталы".

С другой стороны, когда эта эпоха ограниченной войны подошла к концу. Маршал Фош в лекциях, прочитанных в 1917 году во французском военном колледже, подвел итог старой и новой тотальной войне:

Воистину началась новая эра национальных войн, которые должны были поглотить все ресурсы нации, которые должны были быть направлены не на династические интересы, не на завоевание или владение провинцией, а на защиту или распространение философских идей в первую очередь, принципов независимости, единства, нематериальных преимуществ различного рода впоследствии. Они были призваны выявить интересы и способности каждого солдата, воспользоваться чувствами и страстями, никогда ранее не признававшимися в качестве элементов силы. ... С одной стороны: интенсивное использование человеческих масс, охваченных сильными чувствами, поглощающих каждую деятельность общества и соответствующих их потребностям материальных частей системы, как укрепления, супли^ использование земли, вооружение, лагеря и т.д.

С другой стороны, со стороны i8-го века: регулярное и методичное использование этих материальных частей, которые стали основой различных систем, конечно, меняющихся со временем, но всегда направленных на контроль использования войск, чтобы сохранить армию.

ВОЙНА ВСЕГО НАСЕЛЕНИЯ

То, что в новый век войн массы отдельных граждан полностью идентифицируют себя с войнами, в которых участвует их страна, поразительно иллюстрируется двумя факторами, один из которых моральный, а другой эмпирический.

Моральный фактор - это возрождение в двадцатом веке доктрины справедливой войны, то есть различия между воюющими сторонами, чье участие в войне оправдано этикой и правом, и теми, кто не считается имеющим юридическое и моральное право брать в руки оружие. Эта доктрина доминировала в Средние века, но с приходом к власти современной государственной системы она была выхолощена до предела. Как отметил профессор Баллис, говоря о развитии доктрины в XVI веке: "Понятие средневековых школьников о справедливой войне - вина на одной стороне и праведность на другой - практически исчезло. На его место пришла идея о том, что государь должен вести войну как обвинитель и как судья". В результате новая доктрина "с помощью казуистики расширила возможности для признания практически любого вида войны справедливой".

На протяжении всего периода ограниченных войн различие между справедливой и несправедливой войной оставалось в лучшем случае двусмысленным и было окончательно отброшено в XIX веке, когда война рассматривалась как простой факт, ведение которого подчинялось определенным моральным и юридическим правилам, но которым все государства имели юридическое и моральное право пользоваться по своему усмотрению. С этой точки зрения, война была инструментом национальной и, в большей степени, династической политики, который использовался попеременно или одновременно с дипломатией, по усмотрению правительства.

Для народных масс идентифицировать себя с такой войной было явно нелегко. Для такой идентификации была необходима моральная проблема, ради защиты или достижения которой должна была вестись война. Другими словами, война должна была быть справедливой со своей стороны и несправедливой со стороны ci^my, чтобы вызвать моральный энтузиазм в пользу своего дела и враждебную пассию против врага. Возможно, солдаты и пруссы готовы пожертвовать своей жизнью ради этой справедливости, но не граждане-оруженосцы. Нации^ в войнах, как в немецкой и итальянской.

Ни от наемников, ни от бездельников, призванных на военную службу, ни от похищенных хороших людей, которые составляли рядовой состав армий в период ограниченных войн, нельзя было ожидать, что их будут вдохновлять моральные и идеальные соображения. Их главный интерес - избежать сражения и остаться в живых - совпадал с желанием их лидеров сохранить финансовые вложения и низкие риски, пытаясь выиграть войну путем маневрирования, а не сражения. При Фридрихе Великом две трети прусской армии были набраны из иностранных наемников. Треть прусской армии, противостоявшей армиям Пшахской революции в 1792 году, по-прежнему состояла из наемников, и ее неумелое маневрирование, направленное в первую очередь на избежание сражения, вполне соответствовало духу ее солдат, которые не знали, за или против чего они сражаются. "Французская система воинской повинности,* - говорил герцог Веллингтон, говоря о французской и английской армиях того периода, - собирает вместе прекрасные образцы всех классов; наша армия состоит из отбросов земли - просто отбросов земли".

В период ограниченной войны дезертирство не только отдельных людей, но и целых подразделений было обычным явлением. Наемник или армия наемников служили одному нанимателю весной, а другому - осенью, в зависимости от ожидаемой выгоды. Если его контракт был заключен только на один боевой сезон, то такая процедура была совершенно обычной, однако, если он был недоволен зарплатой и условиями труда у своего прежнего хозяина, то не решался следовать ему в отношении договорных обязательств.

Особенно эффективно в трудовых спорах такого рода было то, что контингент наемников искал другого работодателя непосредственно перед битвой или во время осады. Так, в 1521 году при осаде Пармы три тысячи итальянцев дезертировали из французской армии и перешли на другую сторону. В октябре 1521 года швейцарский контингент французской армии в Италии в течение нескольких недель был сокращен за счет дезертирства с двадцати тысяч до шести тысяч человек. Весной следующего года новый контингент швейцарцев объявил забастовку за день до битвы при Бикокке, практически диктуя французам план сражения, в результате чего атака швейцарцев была отбита, а битва проиграна. В противоположном лагере во время того же сражения немецкий контингент, как сообщается, требовал жалованья за организацию оминтскрата, ни один из которых не был отбит.

Общее презрение, с которым относились к армиям такого рода, было соизмеримо с их моралью. Они были, по словам современника Фридриха Великого, "не воодушевлены ни духом патриотизма, ни преданностью своему принцу. Их удерживала вместе только железная дисциплина и перспектива вознаграждения, и, учитывая их социальное происхождение, социальный престиж и характер войн, которые они вели, иначе и быть не могло.

Для того чтобы иметь армию, способную полностью отождествлять себя с причиной войны, необходимо иметь причину, способную объединить за собой большие массы людей, и армию, однородную с точки зрения этой причины. Когда протестанты и католики воевали друг с другом из-за вопроса о том, чья религия должна преобладать, объединяющая причина и масса, способная быть объединенной под этой причиной, материализовались. Когда в период ограниченных военных действий войны велись за престолонаследие, обладание провинцией или городом, или за славу монарха, эти две предпосылки были налицо для той части долговечности, которая считала военную службу монарху своей наследственной привилегией, но ни для кого другого. С защитой французским народом революционных свобод против иностранной агрессии у однородной армии вновь появилось дело, которому она могла быть предана и за которое готова была умереть. Французский закон 1793 года, сделавший военную службу обязательной для всех трудоспособных мужчин в возрасте от восемнадцати до двадцати пяти лет, стал первым законодательным признанием нового характера войны.

Хотя даже армия, созданная на основе всеобщей военной службы, может не отождествлять себя полностью с причиной войны, которую она ведет, можно с уверенностью сказать, что, как правило, только такая армия будет полностью способна к этому отождествлению. Поэтому не случайно, что период ограниченной войны совпадает с морально безразличной сссрской войной, которую вели разнородные армии, чьей главной объединяющей силой было принуждение, любовь к приключениям и деньгам, в то время как, с другой стороны, тотальная война неизбежно связана с вооруженной нацией, проникнутой убеждением в справедливости войны, которую она ведет.

И Франция революции, и Пруссия освободительной войны использовали воинскую повинность как инструмент национального духа против иностранной агрессии, первая - против Пруссии старого режима, вторая - против Франции наполеоновского империализма.

ВОЙНЫ ПО ОБЩЕЙ ЧИСЛЕННОСТИ НАСЕЛЕНИЯ

Когда в ХХ веке характер войны вновь меняется и ее цель трансформируется из национального освобождения и объединения в националистический универсализм, участие населения в войне соответственно расширяется. Теперь призываются не только трудоспособные мужчины, но, в тоталитарных странах, также женщины и дети. В нетоталитарных странах вспомогательные услуги женщин - Wacs, Waves и тому подобное - требуются на добровольной основе. Однако везде все производительные силы нации направлены на ведение войны. Если в период ограниченных войн война мало волновала население в целом, на которое она влияла в основном через увеличение налогов, то войны двадцатого века стали делом каждого, не только в смысле националистической идентификации, но и в смысле военного или экономического участия.

В этом развитии виноваты два фактора: увеличение размеров армий и механизация войны. В двадцатом веке размер армий увеличился в несколько раз, как абсолютно, так и по отношению к общей численности населения. В шестнадцатом, семнадцатом и восемнадцатом веках численность армий, хотя и неуклонно росла, исчислялась десятками тысяч. В наполеоновских войнах численность некоторых армий достигала нескольких сотен тысяч человек. В Первой мировой войне армии впервые перешагнули миллионный рубеж, а во Второй мировой войне численность военных формирований превысила десять миллионов человек.

Поскольку во Второй мировой войне вооруженные силы великих военных держав, таких как Германия, Советский Союз и Соединенные Штаты, превышали десять миллионов человек, численность гражданского населения, обеспечивающего каждую из них оружием, транспортом, связью, одеждой и питанием, должна была со значительным отрывом превышать сто миллионов. Таким образом, современная война действительно стала войной всего населения.

ВОЙНА ПРОТИВ ВСЕГО НАСЕЛЕНИЯ

Война стала тотальной не только в том смысле, что каждый является потенциальным участником войны, но и в том смысле, что каждый является потенциальной жертвой войны. Сравнительные цифры потерь в войне, пусть и ненадежные в деталях, красноречиво говорят об этом. Если взять Францию как нацию, которая в современной истории регулярно участвовала в великих войнах эпохи, и взять в качестве примера процент, рассчитанный по десятилетиям, населения Франции, убитых или раненых на войне с 1630 по 1919 год, то мы обнаружим, что с 1630 по 1789 год, начало Французской революции, максимум составляет 0,58, минимум - 0,01 процента. Если показатели за оставшуюся часть девятнадцатого века вписываются в общую картину, представленную всем периодом, то показатель за второе десятилетие двадцатого века, период Первой мировой войны, поднимается до исторического максимума - 5,65%. Важно также отметить, что в то время как весь период с 1630 по 1829 год только в одном десятилетии, 1720-29, не было военных потерь вообще, только в XIX веке, веке колониальной экспансии, таких десятилетий пять.

Аналогичная картина наблюдается и при рассмотрении цифр смертности на военной службе по векам. Данные по Великобритании демонстрируют типичную картину: спад в девятнадцатом веке и резкий рост в двадцатом. Соответствующие цифры по Франции показывают резкий рост в восемнадцатом и отсутствие спада в девятнадцатом веке, что объясняется прерыванием режима ограниченной войны наполеоновскими войнами.

Число гражданских лиц, убитых немцами только в результате мер по преднамеренному уничтожению, оценивается почти в двенадцать миллионов. Французский рекорд в 5,63 процента от общего числа убитых и раненых в Первой мировой войне не был даже приближен Францией во Второй мировой войне из-за относительно незначительной роли, которую она играла в военных операциях. Но этот рекорд оставил далеко позади Советский Союз, потерявший во Второй мировой войне убитыми и ранеными около 10 процентов всего населения, то есть почти вдвое больше французских потерь в Первой мировой войне. Таким образом, тенденция к огромному росту разрушительности современной войны, о которой свидетельствуют цифры Первой мировой войны, продолжилась во Второй в ускоренном темпе. Изобретение новых разрушительных методов ведения войны, либо вообще не применявшихся в предыдущих мировых войнах, таких как бактериологическая война, либо применявшихся лишь в небольших масштабах, таких как отравляющий газ, управляемые ракеты и атомные бомбы, похоже, гарантирует продолжение и дальнейшее ускорение этой тенденции.

МЕХАНИЗАЦИЯ ВОЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ

Невероятно возросшая разрушительность войны двадцатого века, как для комбатантов, так и для гражданского населения, является результатом механизации войны. Ее влияние в этом отношении двояко: способность уничтожать беспрецедентное количество врагов с помощью одной операции или ускоренного применения оружия, а также способность делать это на больших расстояниях. Оба направления развития начались в XIV веке с изобретения пороха и его использования для артиллерии. Но только в конце девятнадцатого века эти процессы значительно ускорились, и только наше время стало свидетелем такого огромного ускорения этих тенденций, которое равносильно революции в технологии войны.

В восемнадцатом веке это презрение, возможно, не было совсем неоправданным ввиду чрезвычайной медлительности заряжания, неточности прицеливания и ограниченной дальности стрельбы (максимум 2 000 ярдов). Однако девятнадцатый век стал свидетелем прогресса в скорострельности и дальнобойности огнестрельного оружия, который предвосхитил революцию двадцатого. Если, например, в 1850 году количество пуль, выпущенных из гладкоствольного ружья тысячей человек за одну минуту, составляло 500, а дальность стрельбы была примерно такой же, как у мушкета XVI, XVII и XVIII веков, то есть менее 300 ярдов, то для игольчатого ружья соответствующие цифры составляют 1 000 выстрелов и 2 200 ярдов; для модели 1866 года - 2000 выстрелов и 2700 ярдов; для модели 1886 года - 6000 выстрелов и 3800 ярдов; а для револьверной винтовки с зарядным устройством 1913 года - 10000 выстрелов и 4400 ярдов. С 1850 по 1913 год скорострельность возросла в двадцать раз, а дальность стрельбы увеличилась в шестнадцать раз. И все же сегодня у нас есть пулеметы, стреляющие по 1000 патронов в минуту, делающие 1 000 000 на тысячу человек там, где в J913 году было всего 10 000, и даже полуавтоматические плечевые винтовки, такие как "Гаранд", способны делать 100 прицельных выстрелов в минуту, то есть в десять раз больше, чем самое скорострельное стрелковое оружие 1913 года.

Насколько велик был прогресс в этом отношении между 1850 и 1913 годами, и насколько ошеломляющим он был между 1913 и 1938 годами, становится очевидным из сравнения с медленным прогрессом, достигнутым между 1550 и 1850 годами. В середине XVI века дальность стрельбы из ручной пушки составляла около ста ярдов, а один выстрел в две минуты был наилучшей достижимой скорострельностью. Если в Первой мировой войне максимальная дальность стрельбы тяжелой артиллерии - при большой неточности прицеливания и чрезмерном износе орудия, которое изнашивалось максимум после тридцати выстрелов - не превышала 76 миль (достигалась только немецкими сорокадвухсантиметровыми орудиями), то на момент написания этой книги доступны ракеты, то есть контейнеры со взрывчаткой, движущиеся на собственной тяге, с дальностью 250 миль. Дальность полета полностью загруженного бомбардировщика, способного вернуться на свою базу после выполнения задания, составляла около 1500 миль в конце Второй мировой войны и с тех пор увеличилась до более чем 2000 миль. Таким образом, если на рубеже <xntury максимальное расстояние, на котором n^ion мог атаковать точку на вражеской территории, составляло несколько миль, то во время Первой мировой войны оно увеличилось до 76 миль для артиллерии и нескольких сотен миль для легкой артиллерии.

Однако если рассматривать дальность полета самолета не с точки зрения его способности возвращаться в точку отправления, а в абсолютном выражении, то дальность полета становится беспредельной. Ибо максимальная дальность полета самолета на момент написания статьи составляет 10 000 миль, т.е. нет ни одной точки, до которой нельзя было бы добраться по воздуху из любого места, откуда самолет не вернулся бы на свою базу.

Следовательно, американский или российский самолет, даже работающий в менее чем оптимальных условиях и несущий значительный груз бомб, способен сбросить свой груз на любой крупный город другой страны или, если на то пошло, любой страны. Таким образом, война в середине двадцатого века стала тотальной, поскольку практически вся Земля может стать театром военных действий любой страны, полностью оснащенной техническими инструментами века.

Расширение спектра орудий войны на всю землю может много или мало значить для характера современной войны и ее влияния на современную мировую политику в зависимости от того, идет ли увеличение разрушительности войны в ногу с увеличением спектра ее оружия. Благодаря огромному увеличению разрушительности, которое фактически произошло в течение этого столетия и, в особенности, в его пятом десятилетии, современная война превратила потенциальные возможности всего спектра своего оружия в реальность т(^ войны.

До изобретения артиллерии и за исключением морской войны, одна военная операция одного человека в принципе была способна уничтожить не более одного врага. Один удар мечом, один выпад киярой или пикой, один выстрел из мушкета в лучшем случае давали одного выбывшего из строя противника. Первый шаг к механизации, сделанный в конце Средневековья, когда в военных действиях стали использовать порох, поначалу не увеличил соотношение один к одному между военной операцией и уничтоженным противником. Скорее наоборот. Заряжание и стрельба из раннего мушкета, например, требовали до шестидесяти различных движений, выполняемых, как правило, более чем одним человеком, а прицеливание было настолько плохим, что лишь небольшой процент выстрелов попадал в цель, устраняя одного человека. Что касается пушки, то для приведения ее на позицию и заряжания требовалось огромное количество людей, а плохое прицеливание сводило на нет большую часть этих коллективных усилий. Однако, когда выстрел попадал в цель, жертвы одного выстрела в лучшем случае исчислялись едва ли большим числом людей.

Несколько человек, сбросивших одну атомную бомбу в конце Второй мировой войны, вывели из строя более ста тысяч врагов. Если атомные бомбы будут становиться все мощнее, а защита останется такой же бессильной, как и сейчас, то число потенциальных жертв одной атомной бомбы, сброшенной над густонаселенным регионом, будет исчисляться миллионами. Возможности массового уничтожения, присущие баакриологической войне, превосходят даже возможности усовершенствованной атомной бомбы, поскольку одна или несколько стратегически размещенных единиц бактериологического материала могут легко вызвать эпидемию, охватив неограниченное число людей.

Однако оружие, способное уничтожить миллионы людей в любой точке земного шара, не может сделать ничего большего и в этом смысле является лишь негативным элементомв военно-политической схеме. Они могут на время сломить волю врага к сопротивлению, но сами по себе они не могут завоевать и удержать завоеванное<5>. Чтобы воспользоваться плодами тотальной войны и превратить их в постоянные политические завоевания, необходима механизация транспорта и коммуникаций.

Действительно, нигде механический прогресс за последние десятилетия не был столь ошеломляющим, как в отношении легкости и скорости транспорта и коммуникаций. Можно с уверенностью сказать, что прогресс, достигнутый в этом отношении в первой половине двадцатого века, превосходит прогресс за всю предыдущую историю. Было замечено, что тринадцать дней, которые потребовались сэру Роберту Пилю в 1834 году, чтобы поспешить из Рима в Лондон, чтобы присутствовать на заседании кабинета министров, были практически идентичны времени, отведенному римскому чиновнику на то же путешествие семнадцатью веками ранее. Наилучшая скорость передвижения по суше и морю на протяжении всей зафиксированной истории до середины девятнадцатого века составляла десять миль в час, что редко достигалось на суше. В начале двадцатого века железные дороги увеличили скорость передвижения по суше до шестидесяти пяти миль в час на самом быстром поезде, что в шесть с половиной раз больше, чем на протяжении всей истории человечества. Пароходы увеличили скорость передвижения по морю до тридцати шести миль в час, что в три с половиной раза больше максимального показателя. Сегодня максимальная скорость самолета, на которой можно путешествовать в оптимальных условиях, составляет от шестисот до шестисот миль в час, то есть в десять и двадцать раз больше, чем лучшие путешествия за четыре десятилетия до нашей эры, и в шестьдесят раз больше, чем чуть больше века назад.

Значение механического прогресса для путешествий, то есть перевозки людей, практически идентично его значению для перевозки товаров, так как механические средства в обоих случаях практически одинаковы. Единственное различие может быть найдено в еще большей быстроте механического развития наземного транспорта товаров из-за его более низкой отправной точки. Хотя сегодня товары могут перевозиться так же быстро, как и люди, за исключением самых тяжелых грузов на максимальных скоростях, до изобретения железной дороги ограничения пространства и мощности накладывали большие ограничения на скорость наземной транспортировки грузов, чем людей. Так, введение железных дорог в Германии до середины девятнадцатого века увеличило скорость перевозки грузов в восемь раз, в то время как соответствующее увеличение для людей было едва ли более чем пятикратным.

Однако соответствующее развитие несравненно более стремительно в области устных и письменных коммуникаций. Здесь механический прогресс намного опередил прогресс в области транспортировки людей и товаров. До изобретения в XIX веке телеграфа, телефона и подводного кабеля скорость передачи устных или письменных сообщений была идентична скорости передвижения. Иными словами, единственным способом передачи таких сообщений, помимо видимых сигналов, были обычные средства передвижения. Эти изобретения сократили скорость передачи таких сообщений с дней и недель до часов. Радио и телевидение сделали передачу мгновенной.

Тогда средства коммуникации были немеханическими, а если и механическими, то строго индивидуализированными и, следовательно, децентрализованными. Новости и идеи могли передаваться только из уст в уста, письмами или через печатный станок, который один человек мог установить у себя дома. В этой области, таким образом, потенциальный завоеватель мира должен был конкурировать на равных с неограниченным числом соперников. Он мог посадить своих соперников в тюрьму или приговорить их к смерти, если ему удавалось их вычислить и задержать. Но он не мог заглушить их голоса, обладая монополией или почти монополией на сбор и распространение новостей, прессы, радио и кинематографа. Девятнадцать веков назад святой Павел мог ходить из города в город и писать письма коринфянам и римлянам, распространяя Евангелие, что было почти всем, что могли сделать представители религии Римской империи, а когда его казнили, он оставил тысячи учеников, которые делали то же, что и он, во все более эффективной и широкомасштабной конкуренции с представителями государства. Что мог бы делать святой Павел в завтрашней мировой империи без газеты или журнала, чтобы печатать его послания, без радио, чтобы передавать его проповеди, без кинохроники и телевидения, чтобы держать его образ перед публикой, возможно, без почтового отделения, чтобы передавать его письма, и уж точно без разрешения пересекать государственные границы?

Средства насилия, как мы уже отмечали, в прежние времена были в основном немеханическими и всегда индивидуализированными и децентрализованными. Здесь же будущий основатель мировой империи встречал своих будущих подданных, за исключением превосходной организации и подготовки, на фокусе приблизительного равенства. У каждой из сторон было практически одинаковое оружие, которым можно было резать, колоть и стрелять. Завоеватель, чтобы сохранить свою империю, должен был добиться невозможного, установив повсюду абсолютное превосходство организованной силы над всеми возможными противниками. Таким образом, ингалитанты Мадрида смогли 3 мая 1808 года поднять против завоевателя FroKh много оружия, которое тот имел в своем распоряжении, и изгнать его из страны. Сегодня правительство мировой империи, получив по радио информацию о подобной ситуации, в течение нескольких часов вышлет эскадрилью бомбардировщиков.

Таким образом, враг, если он не был побежден в одной кампании и не потерял надежду на восстановление, получал шанс подготовиться к новой кампании в следующем боевом сезоне. Война, таким образом, напоминала боксерский поединок, в котором перерывы после каждого раунда были достаточно длинными, чтобы гарантировать возвращение более слабого противника, если он не был сбит с ног до потери сознания. В таких обстоятельствах думать о завоевании мира было бы чистой глупостью, поскольку работу по завоеванию, проделанную в одном боевом сезоне, нужно было в значительной степени переделать в следующем. Поскольку победа была результатом не столько завоевания и уничтожения, сколько сравнительно большего истощения побежденных, даже победитель не обладал ресурсами, необходимыми для того, чтобы каждую весну принимать новых врагов, пока не завоюет весь мир.

Однако, даже если бы он был достаточно дерзок, чтобы начать путь к завоеванию мира, он не смог бы далеко уйти. Не имея возможности поддерживать фактическое превосходство в вооруженной силе на завоеванных территориях, он постоянно сталкивался бы с вероятностью восстаний, подготовленных и осуществленных без его своевременного предупреждения. Медленность коммуникаций и технические трудности транспортировки сделали бы невозможным для потенциального завоевателя мира закрепить то постоянное завоевание, которое Ик мог бы сделать. Чем дальше он расширял границы своей империи, тем выше была бы вероятность его падения. Когда в 1812 году наполеоновская империя достигла зенита своего могущества, она также, как никогда ранее, была близка к распаду. Пока Наполеон сражался на окраинах своих владений, оттесняя их все дальше от французских источников своей власти, жертвы его завоеваний могли готовиться за его спиной к освобождению. Когда они нанесли удар, опираясь на невостребованные и непокоренные ресурсы Великобритании и России, основная масса наполеоновских войск находилась далеко и должна была быть возвращена на место восстания вопреки зимнему сезону и с огромными потерями.

Таким образом, завоевание, совершенное однажды, остается навсегда, с точки зрения технологических возможностей и, конечно, исключая ошибки правительства, внешнюю помощь со стороны превосходящих сил или политические и военные непредвиденные обстоятельства внутри империи. При таких условиях народ, однажды покоренный, останется покоренным, поскольку у него больше нет средств для восстания, и есть шанс, что завоеватель, монопольно контролируя средства связи, лишит его и желания восстать. Ибо, как сказал Эдмунд Берк: "Позвольте нам только позволить любому человеку рассказывать нам свою историю утром и вечером в течение двенадцати месяцев, и он станет нашим господином".

Сегодня никакие технологические препятствия не стоят на пути к созданию всемирной империи, если правящая нация способна сохранить свое превосходство в технологических средствах господства. Нация, обладающая монополией на атомную энергию и основные средства транспорта и связи, может завоевать мир и держать его в повиновении, если она способна сохранить эту монополию и контроль. Прежде всего, он сможет сформировать у граждан своей мировой империи однообразную покорность, образцы которой дали нам тоталитарные общества недавнего прошлого и настоящего. При условии достаточно эффективного правительства, воля к восстанию будет в лучшем случае рассеянной, и в любом случае она не будет иметь политического и военного значения. Во-вторых, любая попытка восстания встретит быструю реакцию превосходящих сил и, таким образом, будет обречена на провал с самого начала. Наконец, современные технологии позволяют распространить контроль над разумом и действиями на любой уголок земного шара, независимо от географии и сословия.

ТОТАЛЬНАЯ МЕХАНИЗАЦИЯ, ТОТАЛЬНАЯ ВОЙНА И ТОТАЛЬНОЕ ГОСПОДСТВО

Этот анализ механизации современной войны и ее военно-политических последствий был бы некомпетентным, если бы не касался общей механизации западной культуры, одним из проявлений которой является механизация войны. Ибо без этой всеобщей механизации современные нации никогда бы не смогли вывести в поле массовые армии и обеспечить их провиантом и оружием. Тотальная война предполагает тотальную механизацию, а война может быть тотальной только в той степени, в какой механизация наций, ведущих ее, является тотальной.

От начала истории до американской войны и франко-пмсийской войны 1870 года все мирные движения осуществлялись с помощью мускульной силы. Мужчины могли вести военные действия либо так, либо иначе. Именно немецкая армия в 1870 году впервые систематически использовала железные дороги в качестве средства передвижения, после того как во время Гражданской войны они использовались спорадически. Таким образом, немцы получили значительное стратегическое и тактическое преимущество над французами. Тем не менее, уже в 1899 году, во время англо-бурской войны, для перевозки одного пятидюймового орудия использовалось до тридцати двух волов. Медленность передвижения, естественные ограничения численности, которые не могли преодолеть никакие человеческие усилия, а также требования к заготовке и транспортировке фуража делали войну, которая велась таким образом, медленной и громоздкой. Именно энергия, поставляемая не мускулами, а углем, водой и нефтью, в виде паровой машины, турбины, электродвигателя и двигателя внутреннего сгорания, во много раз увеличила производительность людей в мирное и военное время. Профессор Джеймс Фэргрив, говоря в первую очередь о Великобритании, ярко описывает вклад угля в это развитие:

Затем в этот мир сельского хозяйства и пастбищ, маленьких рыночных городков с несколькими портами и правительственными городами, немногим более полутора веков назад, пришло начало промышленной революции. Уголь, который до тех пор использовался здесь и там только для бытовых нужд, стал использоваться для привода машин, которые выполняли гораздо больше работы, чем мог сделать отдельный человек или животное, или даже несколько человек или животных. Человек использовал энергию извне, чтобы делать то, что до этого ему приходилось делать своими руками. Здесь был новый огромный запас энергии, совсем не пищевой энергии, с помощью которой можно было делать то, что раньше было невозможно. Человек смог использовать энергию в гораздо более широких масштабах. ... Одежда человека готовится для него до последнего стежка, так что в доме почти не занимаются пошивом одежды. Его пища в значительной степени готовится для его стола, в результате чего даже в его доме ее готовят гораздо меньше, а в крупных городах приготовление пищи в больших масштабах является такой отраслью, что человек может почти в любой час дня и ночи получить такую еду, которая соответствует его карману или вкусу.

Было подсчитано, что только уголь, используемый на наших заводах, исключая все другие виды использования, дает эквивалент энергии 175 000 000 трудолюбивых мужчин, причем в такой полезной форме, которую мужчины никогда не смогут обеспечить. Сила Греции, благодаря которой она достигла столь великих успехов во всех направлениях человеческого прогресса, в значительной степени основывалась в первую очередь на работе, выполняемой классом сервиков. В среднем каждый греческий свободный человек, каждая греческая семья имела пять гдотов, о которых мы совсем не думаем, когда говорим о греках, и все же именно эти люди обеспечивали большую часть греческой энергии. В Британии, можно сказать, каждая семья имеет более двадцати гелотов, которые обеспечивают энергию, требуют еды и не испытывают никакого изнеможения и надежды от подневольной жизни. При 45 миллионах детей, подростков и детей, британские заводы имеют на 175 человек больше. В сравнении с тем, что в мадихиях, где вещи приводятся в движение чисто механическим способом, физическая энергия обеспечивается менее чем 20 миллионами мужчин и женщин. Мы должны стать нацией инженеров, прессов.

Экономия труда в результате такой механизации была колоссальной. Между 1830 и 1896 годами время человеческого труда, необходимое для производства одного бушеля пшеницы, сократилось с трех часов до десяти минут". Американское фермерское производство в 1944 году было самым большим в истории, в то время как в том же году число людей, занятых в сельском хозяйстве, было самым низким за последние семьдесят лет. В то время как в технологически отсталых странах до 90 процентов населения занято в сельском хозяйстве, процент всего населения, занятого в сельском хозяйстве в США, снизился с 50 процентов в 1870 году до менее чем 20 процентов в 1940 году. Если в 1910 году более 30 процентов населения США было занято в сельском хозяйстве, производя 20 процентов национального дохода, то в 1940 году соответствующие показатели составляли 20 процентов населения и чуть более 7 процентов национального дохода, в 1946 году - 15 процентов населения и 10 процентов национального дохода.

Профессор Хорнелл Харт приводит следующие примеры, иллюстрирующие ту же тенденцию в промышленности:

Например, до 1730 года прядение осуществлялось вручную: прядильщица медленно и кропотливо вытягивала одну прядь за другой. За последние 200 лет машины настолько революционизировали этот процесс, что один работник обслуживает 125 веретен, вращающихся со скоростью 10 000 оборотов в минуту. На Филиппинах, где промышленность все еще находится на стадии экономного использования рабочей силы, груз копры грузят от 200 до 300 кули; в Сан-Франциско, с его экономикой машинного века, 16 человек разгружают корабль за одну четверть времени, необходимого для его загрузки. Эффективность людей, работающих с машинами, в пятьдесят раз выше, чем у грузчиков, работающих с людьми. Одна паровая лопата выполняет работу 200 неквалифицированных рабочих; стеклодувная машина заменяет 600 квалифицированных рабочих; одна автоматическая электрическая ламповая машина производит столько миК:ч, сколько раньше могли производить 2000 рабочих.

В ряде промышленных процессов человеческий труд практически полностью сокращен. Это особенно верно в производстве гидроэлектроэнергии, которое происходит без участия одного рабочего и управляется автоматическими электрическими сигналами. Производство бумаги из целлюлозы полностью автоматизировано, начиная с подачи жидкой целлюлозы в машину и заканчивая выходом рулонной бумаги. То же самое верно и для печати газет - от подачи пустой пульпы в насадку до появления свернутого конечного продукта.

В целом результаты механизации значительно менее впечатляющи, чем можно было бы судить по этим наиболее впечатляющим примерам, но тенденция настолько общая и радикальная в некоторых из наиболее важных областей производства, что это равносильно революции - величайшей в истории производственных процессов человечества.

Именно эта революция в производственных процессах современной эпохи сделала возможной тотальную войну и мировое господство. До ее появления война была ограничена в своих технологических аспектах. Производительность нации была недостаточна для того, чтобы накормить, одеть и разместить своих членов и обеспечить большие армии орудиями войны на любой период времени. Более того, национальные экономики функционировали на столь низком уровне, что увеличить долю вооруженных сил в национальном продукте без угрозы для самого существования нации было невозможно. В семнадцатом и восемнадцатом веках не было ничего необычного в том, что правительство тратило на военные цели до двух или более третей национального бюджета. Несколько раз за этот период военные расходы составляли более 90 процентов от общих расходов правительства. Разумеется, военные расходы имели приоритет перед всеми другими, а национальный продукт был слишком мал, чтобы облагать его значительными налогами на другие цели. Поэтому не случайно, что до XIX века все попытки ввести всеобщую воинскую службу проваливались, так как в интересах поддержания национального производства производительные слои населения должны были быть освобождены от воинской службы. Только отбросы, неспособные заниматься производственными предприятиями, и дворянство, не желающее ими заниматься, могли быть безопасно призваны на военную службу.

Индустриальная революция и, в особенности, механизация сельскохозяйственных и промышленных процессов в двадцатом веке оказали тройное влияние на характер войны и международной политики. Они в огромной степени повысили производительность труда в великих промышленных странах. Кроме того, они резко сократили относительную долю человеческого труда в производственных процессах. Они, наконец, вместе с новыми методами в медицине и гигиене привели к беспрецедентному увеличению численности населения всех стран. Достигнутый таким образом рост производительности намного превосходит возросшие потребности в национальном продукте, вызванные более высокими ценами и большим числом потребителей.

Она также придала тотальной войне тот ужасающий, всеохватывающий импульс, который, кажется, не может быть удовлетворен ничем, кроме мирового господства. Когда его интеллектуальная и моральная энергия больше не направлена в первую очередь на эту жизнь и не может быть направлена на жизнь последующую, современный человек ищет завоеваний, покорения природы и покорения других людей. Век машины, которая возникла из скудоумного разума человека, внушил современному человеку уверенность в том, что он может спасти себя своими собственными усилиями здесь и сейчас. Таким образом, традиционные религии с их отрицанием этой уверенности и упованием на божественное вмешательство стали бескровными образами самих себя. Интеллектуальная и моральная жизнь современного человека течет в политические религии, которые обещают спасение через науку, революцию или священную войну национализма. Век машин порождает свои собственные триумфы, каждый шаг вперед вызывает еще два на пути технического прогресса. Он также порождает свои собственные победы, военные и политические; ибо способность завоевать мир и удержать его в завоеванном состоянии порождает волю к завоеванию.

Однако она может породить и собственное уничтожение. Тотальная война, ведущаяся тотальным населением за тотальные ставки в условиях современного баланса сил, может закончиться мировым господством или мировым разрушением, или и тем, и другим. Ибо либо один из двух претендентов на мировое господство может победить с относительно небольшими потерями для себя; либо они могут уничтожить друг друга, не будучи в состоянии победить; либо наименее ослабленный может победить, возглавив всеобщее опустошение - таковы перспективы, которые омрачают мировую политику по мере приближения к половине двадцатого века.

Таким образом, мы прошли полный круг. Мы распознали движущую силу современной мировой политики в новой моральной силе националистического универсализма. Мы нашли упрощенный баланс сил, действующий между двумя блоками независимых государств, предвестником великого добра или великого зла.

ПРОБЛЕМА МИРА В СЕРЕДИНЕ ХХ ВЕКА: МИР ЧЕРЕЗ ОГРАНИЧЕНИЕ

Разоружение

ПРОБЛЕМА МИРА В НАШЕ ВРЕМЯ

В то время как рост территориального государства превратил Священную Римскую империю из реальной политической организации христианства в пустую оболочку, а юридический мир - в первостепенную задачу, война всегда вызывала отвращение как бич. По мере того, как рост территориального государства превращал Священную Римскую империю из реальной политической организации христианства в пустую оболочку и юридическую фикцию, писатели и государственные деятели все больше размышляли о замене утраченного политического единства Западного мира.

Философия Просвещения и политическая теория либерализма постулировали уважение к человеческой жизни и содействие человеческому благосостоянию.

Интеллектуальный фактор, способствующий этому развитию, связан с ростом коммерческого класса сначала до социального, а затем и до политического значения. Вместе с ними на первый план вышел коммерческий и научный дух, который боялся войны и международной анархии как иррациональных нарушений расчетливых операций рынка. Война в среде различных торговых наций, - отмечал Дидро, - "это огонь, невыгодный для всех. Это процесс, который ухудшает положение великого торговца и заставляет бледнеть его должников". Согласно Канту, "коммерческий дух не может сосуществовать с войной". Таким образом, к концу восемнадцатого века многие были убеждены, что война устарела или, в любом случае, является атавизмом, который согласованные рациональные усилия человечества могли бы изгнать с земли с относительной легкостью.

Однако именно катаклизм наполеоновских войн показал необходимость дополнить теоретические поиски решения проблемы международного порядка и мира практическими мерами.

Слияние этих четырех переживаний в начале девятисотого века и их динамичный выход на политическую арену через шок напоконских войн обеспечили интеллектуальную и моральную энергию, которая поддерживала в течение последних полутора столетий поиск альтернатив войне.

Если избавиться от одного из типичных видов борьбы за власть на международной арене, то, как считается, можно избавиться от типичных последствий этой борьбы: международной анархии и войны.

Следует иметь в виду два основных различия: различие между общим и местным разоружением и различие между количественным и качественным разоружением. Когда мы говорим о всеобщем разоружении, мы имеем в виду такой вид разоружения, в котором участвуют все заинтересованные страны.

Примером такого типа является соглашение Раш-Багот 1817 года между США и Уанадой. Количественное разоружение предусматривает общее сокращение вооружений большинства или всех типов. Это было целью всех стран-призраков, представленных на конференции по разоружению 1932 года.

Как неудачи, так и успехи указывают на фундаментальные проблемы, возникающие в связи с разоружением как средством обеспечения международного порядка и мира.

Первый практический шаг в пользу разоружения как меры умиротворения совпадает с началом того периода международных отношений, когда государственные деятели во все возрастающей степени направили свои усилия на установление международного мира и порядка.

В XIX веке царь России предложил британскому правительству "одновременное сокращение всех видов вооруженных сил". В ответ британский монарх предложил реализовать российское предложение в форме международной конференции, на которой военные представители всех держав должны определить соответствующую численность армий каждой державы. Австрия и Франция выразили свое сочувствие этому предложению, которое, однако, не было так активно поддержано ни одним из правительств и, таким образом, осталось без каких-либо результатов. В 1831 году французское правительство сделало аналогичные предложения представителям великих держав. Эти предложения были приняты благосклонно, но в дальнейшем о них ничего не было слышно.

Женевская военно-морская конференция 1927 года, на которой присутствовали только Великобритания, Япония и США, также не смогла достичь соглашения по этому вопросу. Наконец, на Лондонской военно-морской конференции 1930 года США, Великобритания и Япония договорились о паритете между США и Великобританией в отношении крейсеров, эсминцев и подводных лодок, при этом Япония ограничивалась примерно двумя третями американских и британских сил в этих категориях. Франция и Италия не присоединились к Договору, поскольку Италия требовала паритета с Францией, на что Франция отказалась пойти.

В декабре 1934 года Япония направила официальное уведомление о своем намерении расторгнуть Вашингтонский договор 1922 года. На Лондонской военно-морской конференции 1935-36 годов она выдвинула требование о паритете во всех категориях военно-морского вооружения. Это требование было отвергнуто Соединенными Штатами и Великобританией. В результате Япония вернула себе свободу действий. Единственным результатом Конференции, имевшим какое-либо влияние на размер военно-морских вооружений, стало соглашение между США, Великобританией и Францией, к которому присоединились Германия и Советский Союз в 1937 году, которое ограничивало максимальный размер военно-морских судов при условии, что ни одна другая страна не превысит этот максимум. Отдельное англо-германское соглашение, заключенное в 1935 году, ограничивало общую военно-морскую мощь Германии 35 процентами от британской и позволяло Германии иметь подводные лодки, равные силе Британской империи, при условии, что общий тоннаж подводных лодок Германии не превысит 35-процентный предел.

ЧЕТЫРЕ ПРОБЛЕМЫ РАЗОРУЖЕНИЯ

Это повторение, длинное в неудачах и короткое в успехах, поднимает четыре фундаментальных вопроса.

Политически активные государства по определению вовлечены в борьбу за власть, неотъемлемым элементом которой является вооружение. Таким образом, все политически активные нации должны быть намерены приобрести как можно больше власти, то есть, помимо всего прочего, быть как можно лучше вооруженными. Нация А, которая чувствует себя уступающей в вооружении нации Б, должна стремиться стать по крайней мере равной Б, а если возможно, то и превзойти ее. С другой стороны, нация Б должна стремиться если не увеличить свое преимущество над А, то хотя бы сохранить его. Таковы, как мы видели,^^ неизбежные последствия баланса сил в области вооружений.

В гонке вооружений между А и Б на карту поставлено соотношение вооружений обеих стран. Должны ли А и Б быть равны в вооружениях, или А превосходит Б, или наоборот, и если да, то в какой степени? Этот вопрос обязательно стоит первым в повестке дня комиссий и конференций по разоружению.

Соединенные Штаты стремились к паритету с Великобританией по силе линкоров. Они должны были достичь этого паритета благодаря своим превосходящим и незанятым в военном отношении промышленным ресурсам. Вопрос заключался лишь в том, каким путем они будут добиваться паритета - путем ожесточенной и дорогостоящей конкуренции или путем взаимного соглашения. Поскольку между двумя странами не было политического конфликта, который оправдывал бы такую конкуренцию, обе страны договорились о практически одинаковом максимальном тоннаже для линкоров обеих стран.

Кроме того, в результате Первой мировой войны Япония стала доминирующей военно-морской державой на Дальнем Востоке, что угрожало интересам США и Великобритании в этом регионе и подталкивало их к гонке военно-морских вооружений. Такой гонки, однако, Соединенные Штаты по финансовым и психологическим причинам^ стремились избежать. Великобритания, с другой стороны, была связана с Японией военным союзом. В частности, британские владения опасались возможности оказаться на стороне Японии в случае конфликта между Японией и Соединенными Штатами. Таким образом, Великобритания и США не только не были разделены политическими конфликтами, которые могли бы привести к войне; они также были одинаково заинтересованы в том, чтобы избежать гонки вооружений с Японией. Расторгнув союз с Японией и согласившись на паритет с США на уровне, который она могла себе позволить, Великобритания решила свои военно-политические проблемы в области военно-морских вооружений. Отделив Великобританию от Японии и дешево достигнув паритета с ней, Соединенные Штаты тоже получили то, что хотели в этой области.

Это соглашение между Соединенными Штатами и Великобританией не только изолировало Японию, но и поставило ее в положение безнадежной неполноценности в отношении тяжелых военно-морских вооружений. Вместо того, чтобы начать разорительную гонку вооружений, в которой у нее не было шансов победить, Япония извлекла максимум пользы из неблагоприятной и унизительной ситуации: она приняла свой статус неполноценности на время и договорилась о стабилизации этой неполноценности в вышеупомянутом соотношении. Когда англо-американская реакция на вторжение Японии в Китай в начале тридцатых годов показала, что единого фронта Великобритании и США в отношении Дальнего Востока, который сделал возможным Вашингтонский договор 1922 года, больше не существует, Япония сразу же освободилась от оков этого договора. Что касается японской позиции по отношению к англо-американскому военно-морскому превосходству, то положения Вашингтонского договора о финансовом разоружении были продуктом особой политической ситуации. Эти положения не могли пережить политические условия, которые их породили.

В случае необходимости она могла даже увеличить это расстояние, увеличив свой собственный тоннаж до такой степени и с такой скоростью, чтобы сделать невозможным для Германии с ее запоздалым началом и ограниченными ресурсами когда-либо достичь согласованного максимума в 35 процентов британского тоннажа. Германия получила признание своего права на перевооружение в пределах, которые, с учетом ее ресурсов и других военных обязательств, она ни в коем случае не смогла бы превысить в ближайшем будущем. В частности, соглашение давало Германии паритет в подводных лодках, единственном военно-морском оружии, которое, учитывая ее стратегическое положение, было естественным средством нападения и обороны против флота, чье превосходство в общем тоннаже и силе линкоров было неоспоримым. Весной 1939 года стало безошибочно ясно, что Великобритания и Германия вступили в гонку вооружений, готовясь к неизбежно приближающейся войне. Только в соответствии с этим изменением политической ситуации Германия в апреле 1939 года денонсировала Соглашение 1935 года и возобновила юридическую свободу действий, которую ее политические цели уже вынудили ее возобновить фактически.

Следует отметить, что во всех этих случаях разоружение было согласовано двумя государствами или ограниченным числом государств и, следовательно, носило локальный характер. Следует также отметить, что согласованное соотношение отражало либо отсутствие конкуренции за власть, либо неоспоримый на данный момент перевес одного или нескольких государств над другим, либо временное предпочтение одной из сторон регулируемой, а не нерегулируемой конкуренции за власть в форме конкуренции за вооружения.

Каковы же шансы на достижение соглашения о соотношении вооружений, когда большинство или все крупные державы стремятся к всеобщему разоружению и в то же время ведут борьбу за власть? Говоря прямо, шансы равны нулю.

Недостатки в подготовке и персонале или плохая осведомленность не могли привести к соглашению при самых неблагоприятных обстоятельствах; ибо продолжение борьбы за власть между заинтересованными нациями делало невозможным достижение соглашения о соотношении вооружений.

Первая мировая война сделала Францию доминирующей военной державой в Европе и в мире. Она оставила Германию настолько основательно разоруженной, что ее невозможно было подготовить к войне с любой первоклассной военной державой, не говоря уже о пратрии.

Германия пыталась достичь своей цели, добившись признания "равенства прав" между Францией и собой, которое постепенно, то есть в течение нескольких лет, должно было трансформироваться в фактическое равенство вооружений. Франция, с другой стороны, пыталась реализовать свои цели, противопоставив германскому принципу равенства принцип безопасности. Французская концепция безопасности на практике означала, что любое увеличение военной мощи Германии будет сопровождаться увеличением мощи Франции. Однако Франция уже была близка к тому, чтобы исчерпать свой собственный военный потенциал, в то время как Германия даже не начала использовать свои ресурсы населения и промышленного потенциала, не говоря уже о двух наиболее впечатляющих и грозных военных активах, учитывая ее отношения с Францией.

В этих условиях Франция, чтобы быть "безопасной" в отношениях с потенциально превосходящей ее Германией, должна была искать за пределами своих собственных границ дополнения к своей силе. Франция нашла эти дополнения в трех факторах: в военных союзах с Польшей и странами Малой Антанты - Чехословакией, Югославией и Румынией; в новых коллективных гарантиях территориального статус-кво Версальского договора; в обязательном судебном разрешении всех международных споров на основе международного права Версальского договора. Если бы французские предложения были приняты Конференцией, то любое увеличение военной мощи Германии было бы нейтрализовано и лишено всех политических последствий, благоприятных для Германии. Это было бы достигнуто судебными решениями, поддерживающими статус-кво Версаля и призывающими на его защиту объединенную мощь практически всех других государств земного шара. Именно по этой причине французские предложения не имели шансов быть принятыми. С другой стороны, если бы немецкий план был принят Конференцией, версальский международный порядок и статус-кво, установленный победой союзников в Первой мировой войне, постепенно, но неразрывно разрушались бы до тех пор, пока Германия, в силу своего превосходного военного потенциала, не превратилась бы из побежденного в победителя.

Следовательно, спор между Францией и Германией о соотношении их вооружений был в своей основе конфликтом о распределении власти.

Для Франции отказаться от своих требований безопасности означало бы отказаться от своего положения доминирующей державы в Европе и первой военной державы в мире и согласиться с возвращением Германии в качестве первоклассной державы. Поэтому тупик, в который зашли Франция и Германия в отношении соотношения их вооружений, не мог быть разрешен путем разоружения. Поскольку он был проявлением борьбы за преобладание между двумя странами, этот тупик мог быть разрешен только с точки зрения общего распределения сил между ними, если он вообще мог быть разрешен.

Конфликт между Соединенными Штатами и Советским Союзом по поводу контроля над атомной энергией, местом действия которого является Комиссия ООН по атомной энергии, по сути, является новой постановкой пьесы, которая была поставлена на Всемирной конференции по разоружению в начале тридцатых годов. Теперь декорации стали проще, язык грубее; все сцены, не нужные для основного сюжета, были вырезаны, и на смену им пришли новые актеры. Но суть сюжета и концовка не изменились. Соединенные Штаты теперь играют роль, которую после Первой мировой войны играла Франция, а Советский Союз произносит текст, который Германия сделала известным всему миру. На языке разоружения вопрос снова стоит так: безопасность против равенства. Монополия на атомную бомбу дает Соединенным Штатам военное преимущество над Советским Союзом, от которого США готовы отказаться только в обмен на адекватные гарантии против того, что любая другая страна сможет применить атомное оружие. В период перехода от гонки атомных вооружений к отмене всех атомных вооружений, гарантированной международными гарантиями, Соединенные Штаты сохранят свое превосходство. Это превосходство будет полностью и безоговорочно отменено только в конце этого периода, когда система международных гарантий окажется в рабочем состоянии. В конечном итоге американский план превратит соотношение в атомном оружии, которое сейчас составляет X : O в пользу Соединенных Штатов, в соотношение O : O.

Эта готовность Соединенных Штатов полностью отказаться от военного преимущества над Советским Союзом, кажется, заметно контрастирует с отношением Франции к Германии на Всемирной конференции по разоружению; Франция была готова изменить свое преимущество над Германией, но не отказаться от него. Разница в отношении, однако, проистекает из разницы между атомным и традиционным оружием и, таким образом, скорее подчеркивает существенное сходство обеих ситуаций. Преобладание Соединенных Штатов в атомном оружии будет временным. В недалеком будущем Советский Союз обязательно будет иметь атомное оружие. Если соотношение X : O не трансформируется сейчас в O : O, оно неизбежно трансформируется позже в X : Y. Тем не менее, что касается атомного оружия, X = Y. Другими словами, когда у Советского Союза появится атомное оружие, не имеет большого значения, что у Соединенных Штатов будет больше атомного оружия, чем у Советского Союза. Для уничтожения военного потенциала Соединенных Штатов требуется лишь ограниченное количество атомных бомб. Это уничтожение лишит Соединенные Штаты возможности выиграть войну против Советского Союза, какой бы ущерб они ни смогли нанести, сбросив на территорию России превосходящее количество атомных бомб.

В случае с традиционным оружием ситуация совершенно иная. Перевес в количестве в этом случае означает, как правило, перевес в качестве. Нация А, чьи пулеметы равны количеству X, обычно намного сильнее в этой категории оружия, чем нация Б, обладающая только количеством Y этого оружия. Уравнение X = Y здесь не верно. Скорее X - Y = разница в превосходстве А над Б. Именно по этой причине политика разоружения Франции в тридцатые годы отличалась от политики Соединенных Штатов в Комиссии по атомной энергии, несмотря на существенное сходство проблемы, с которой столкнулись обе страны.

Российская концепция атомного разоружения меняет последовательность, которую предусматривает американский план. Вместо того, чтобы сначала безопасность, потом равенство, российская концепция предполагает немедленное установление уравнения 0 = 0, создание гарантий против атомных вооружений, которые должны быть оставлены для последующих дипломатических переговоров, которые могут быть успешными или нет. Другими словами, Советский Союз хочет, чтобы Соединенные Штаты прекратили производство атомного оружия и уничтожили имеющееся у них атомное оружие сразу, без предоставления Советским Союзом каких-либо материальных гарантий со своей стороны не заниматься таким производством самостоятельно.

Если бы такое положение дел действительно могло быть реализовано, это дало бы Советскому Союзу два военных преимущества. С одной стороны, это одним ударом свело бы на нет превосходство Соединенных Штатов над Советским Союзом в области атомного оружия, что, конечно, является очень важным, если не решающим, фактором в общем военном перевесе Соединенных Штатов над Советским Союзом. С другой стороны, это даст Советскому Союзу возможность - единственную возможность - получить превосходство в атомном оружии над Соединенными Штатами. По американскому плану Советский Союз также получил бы равенство в атомном оружии, то есть равенство нулю, хотя только в будущем и с оговоркой, что это равенство никогда не может быть трансформировано в превосходство. Российский план дал бы Советскому Союзу это равенство нулю сразу, а вместе с ним и единственный шанс стать выше Соединенных Штатов в будущем.

Конфликт заключается в антагонистической международной политике двух стран: защита статус-кво с ожиданием его неизбежного изменения в определенных обозримых пределах и свержение статус-кво. Соединенные Штаты стремятся сохранить свое превосходство в атомном оружии как можно дольше и при любых обстоятельствах не допустить, чтобы это превосходство перешло к Советскому Союзу. Советский Союз, напротив, стремится как можно скорее покончить с превосходством Соединенных Штатов и добиться превосходства для себя. Таким образом, в области атомного оружия Соединенные Штаты потенциально (то есть, если безопасность не может быть достигнута) проводят открытую политику статус-кво, а Советский Союз потенциально (то есть, если равенство не может быть достигнуто без безопасности) готов приступить к открытой политике империализма.

Такова природа силового конфликта между Соединенными Штатами и Советским Союзом. Из этого конфликта споры об атомном разоружении и о составе вооруженных сил ООН являются лишь внешним выражением, повторяющим контуры конфликта, как глиняный слепок повторяет форму, в которой он вылеплен. Как гипс может быть изменен только путем изменения формы, так и проблема атомного разоружения может быть решена только путем урегулирования силового конфликта, из которого она возникла.

Стандарты распределения

Вопрос о соотношении между вооружениями различных стран является самой важной проблемой, которую должна решить попытка разоружения. После ее решения необходимо ответить на другой вопрос. Он менее фундаментален,чем проблема соотношения, но полон практических трудностей, в которых снова отражаются отношения власти соответствующих наций. Этот вопрос касается стандартов, в соответствии с которыми различные типы и количества вооружений должны быть распределены между различными нациями в рамках согласованного соотношения. Подготовительной и Всемирной Женевской конференциям по разоружению приходилось сталкиваться с этим вопросом бесчисленное количество раз. Объемная литература, которую оставили эти конференции, в своей тщетности и неубедительности является памятником безнадежности задачи ввиду условий, в которых она была предпринята.

На Всемирной конференции по разоружению Германия, как мы видели, потребовала равного с Францией соотношения в вооружениях. Франция согласилась на это соотношение как на абстрактный принцип, при условии, что проблема безопасности будет решена к ее удовлетворению. Однако, как только соотношение было согласовано в абстрактном плане, что означало равенство в конкретном плане, скажем, в отношении вооружений, тяжелой артиллерии, общего количества и типов самолетов и т.д.?

Различные стратегические позиции двух стран - если говорить об одном из многих факторов - требовали оборонительных вооружений, различных по качеству и количеству. Равенство в вооружениях, таким образом, не могло означать математического равенства в том смысле, что Франция и Германия должны иметь абсолютно одинаковые по качеству и количеству вооруженные силы, обученные резервы, артиллерию и военно-воздушные силы. Равенство может означать только равенство в оборонительной позиции каждой страны против иностранного нападения.

Поэтому Всемирная конференция по разоружению должна была оценить, во-первых, риски иностранного нападения на каждую страну; во-вторых, средства обороны, помимо вооружений, такие как географическое положение, самообеспеченность продовольствием и сырьем, промышленный потенциал, численность и качество населения; в-третьих, потребность в вооружениях с учетом двух других факторов. Эта тройная задача поставила Конференцию перед тремя трудностями, которые оказались непреодолимыми.

Проблема стандартов распределения вооружений, таким образом, предстает в тех же терминах, что и проблема соотношения: политическое урегулирование должно предшествовать разоружению. Без политического урегулирования разоружение не имеет шансов на успех.

Двумя яркими иллюстрациями этой связи между политическим урегулированием и соглашением о стандартах распределения вооружений являются конфликт между Францией и Германией на Всемирной конференции по разоружению и антагонизм между Соединенными Штатами и Советским Союзом в Организации Объединенных Наций.

Ввиду их неурегулированного конфликта по поводу версальского статус-кво Франция перевела абстрактное соотношение равенства в стандарты фактического вооружения, способные закрепить ее перевес. С другой стороны, Германия трансформировала то же соотношение в конкретные стандарты, которые, в случае их реализации, привели бы ее к перевесу над Францией. Так, Франция настаивала на том, что ей нужна более многочисленная армия, чем у Германии, поскольку население Германии больше и темпы его роста выше. В ответ Германия указывала на превосходство Франции в обученных резервах и на большие запасы рабочей силы и сырья во французской колониальной империи. Германия требовала определенного количества артиллерии и самолетов из-за своего географического положения посреди потенциально враждебных стран. Франция отрицала эту потребность, напоминая Конференции о своих особых оборонных нуждах ввиду отсутствия естественных стратегических границ с Германией и того факта, что трижды в течение столетия Франция становилась жертвой немецкого вторжения. Можно было бы написать историю Всемирной конференции по разоружению в терминах этого конфликта за власть между Францией и Германией, конфликта, который не позволял договориться даже о мелких технических деталях. Противоречивые претензии соперничающих наций на власть отразились в их противоречивых претензиях на оружие.

Однако, помимо политических вопросов, стоявших между Францией и Германией, проблема сравнительной оценки представляла собой грозное препятствие, с которым тщетно билась Всемирная конференция по разоружению. Какова была ценность 100 000 обученных французских резервистов с точки зрения соответствующего количества эффективных солдат германской армии? Было ли это 50,000, 60,000, ^,000, 100,000 или, возможно, 120,000? Каков был перевес немецкого промышленного потенциала над французским в пересчете на количество французских танков, артиллерии и самолетов? Сколько немцев, превышающих французское население, было равно количеству французских колонистов? Очевидно, что на такие вопросы не может быть ответа в терминах математической точности, в которых их представляла себе Всемирная конференция по разоружению. Ответ на такие вопросы нужно искать путем политического торга и дипломатического компромисса. В рассматриваемом нами историческом случае применение таких методов предполагало урегулирование политического конфликта. Его продолжение сделало невозможным для Франции и Гдрнианы договориться о стандартах распределения различных количеств и типов вооружений с помощью методов дипломатии приспособления.

Временные попытки разоружения не достигли даже той стадии, когда подкомитет Комиссии ООН по обычным вооружениям мог бы поднять вопрос о том, сколько дивизий русской пехоты равно одной американской атомной бомбе.

Что касается рамок работы Комиссии, то именно соотношение между американской монополией на атомную бомбу и российским превосходством в вооруженных силах породило споры и осветило силовой конфликт между Соединенными Штатами и Советским Союзом. Что касается фактического распределения вооруженных сил между Соединенными Штатами и Советским Союзом, то два фундаментальных факта и интереса определяют политику двух стран.

Соединенные Штаты жизненно заинтересованы в сохранении своей монополии на атомное оружие как можно дольше и в уменьшении российского перевеса на этих континентах. Политика обеих стран в отношении разоружения в области традиционных вооружений является истинным отражением этих фактов и интересов.

Советский Союз стремится положить конец американской монополии на атомную бомбу. С этой целью он пытался сделать рамки компетенции Комиссии по обычным вооружениям настолько широкими, чтобы включить в них атомное оружие. Такая широкая компетенция дала бы Советскому Союзу еще один путь для атаки против американской монополии. Кроме того, это дало бы Советскому Союзу возможность использовать свое превосходство в других областях, особенно в вооруженных секциях, против американской позиции. Соединенные Штаты, с другой стороны, стремятся сохранить монополию на атомную бомбу как можно дольше и использовать свое превосходство в этом отношении в полной мере, держа вопрос об атомном разоружении строго отдельно от всех других вопросов, находящихся на рассмотрении между ними и Советским Союзом. С этой целью Соединенные Штаты настаивали на том, чтобы Комитет ООН по атомной энергии оставался исключительно ответственным за атомное разоружение. Зная, что его монополия может быть только временной, Соединенные Штаты также настаивали на том, чтобы атомное разоружение имело приоритет над всеми другими видами разоружения. Только в том случае, если соглашение об атомном разоружении плюс ^безопасность будет достигнуто до приобретения атомного оружия, Соединенные Штаты смогут оставаться в силе.

В соответствии с Вашингтонским договором, американские, британские и японские силы в капитальных кораблях были сокращены примерно на 40 процентов. В общей сложности подписавшие договор стороны сдали на слом семьдесят кораблей. В этом смысле Вашингтонский договор предусматривал общее сокращение вооружений. Однако следует отметить два фактора. С одной стороны, сокращение должно было быть лишь временным. Договор предусматривал, что в 1931 году пять подписавших его сторон могли начать строительство замен, которые к 1942 году установили бы соотношение 5:5:3:1,67:1,67. В 1931 году период сокращения вооружений в отношении капитальных кораблей закончился и сменился периодом регулируемой конкуренции на вооружения.

С другой стороны, из-за быстрого развития военных технологий, особенно в отношении огневой мощи и авиации, капитальные корабли, использовавшиеся во время Первой мировой войны, устаревали быстрее, чем любой другой вид оружия, за исключением самолетов. Памятуя уроки Первой мировой войны, все большее число экспертов считало, что линкор как таковой изжил себя, что в лучшем случае это пустая трата денег, и что будущее военно-морской мощи за легкими и скоростными кораблями с высокой огневой мощью. Если предположить, что такие соображения должны были иметь значение для сторон, подписавших Вашингтонский договор, то сокращение численности линкоров будет выглядеть как признание упадка линкора как оружия. Поскольку подписавшие договор стороны в любом случае списали бы значительное количество своих линкоров, они могли бы сделать это согласованно и в соответствии с планом, а не в результате нерегулируемой конкуренции.

Как бы подтверждая это предположение, Вашингтонский договор стал сигналом к гонке вооружений между подписавшими его сторонами на всех кораблях, не охваченных договором, особенно на крейсерах, эсминцах и подводных лодках. Эти корабли, как мы видели, наиболее важны для современной морской войны. Поэтому, по крайней мере, по своим последствиям, Вашингтонский договор нейтрализовал конкуренцию в той сфере военно-морских вооружений, где конкуренция вряд ли могла быть острой. В то же время он высвобождал энергию и материальные ресурсы и тем самым стимулировал конкуренцию в тех отраслях военно-морского вооружения, в которых военно-морские державы, скорее всего, будут конкурировать.

Каковы бы ни были мотивы подписавших его сторон и каковы бы ни были его последствия, Вашингтонский договор фактически ограничил определенные военно-морские вооружения. То же самое нельзя сказать ни о Лондонском договоре 1930 года, ни об англо-германском соглашении 1935 года. Главным достижением Лондонского договора было то, что он был заключен с Соединенными Штатами Америки.

Договор просто признавал законным существующее военно-морское превосходство Великобритании, особенно в крейсерах, и увековечивал это превосходство для всех практических целей. Ведь тоннаж, выделенный Договором, был настолько велик, что был недосягаем для Японии и достижим для Соединенных Штатов при затратах, которые в то время считались американским общественным мнением как не подлежащие обсуждению. Другими словами, Договор позволял Соединенным Штатам довести свою военно-морскую мощь в трех категориях до уровня Великобритании, если бы они захотели потратить деньги, чего, очевидно, Соединенные Штаты не сделали. Договор позволял Японии иметь примерно две трети тоннажа Соединенных Штатов и Великобритании, если бы она могла позволить себе построить этот флот, чего, очевидно, Япония сделать не могла. Единственный вклад, который Лондонский договор внес в ограничение военно-морских вооружений, заключался в том, что он разрешил Японии превышать тоннаж флота.

Более того, даже это соглашение о максимальном тоннаже в самом своем существовании было оговорено сохраняющейся свободой Франции и Италии, не подписавших Договор, увеличивать по своему усмотрению свои вооружения в соответствующих категориях. Чтобы противостоять возможной угрозе со стороны этой четверти интересам любой из подписавших сторон, особенно Великобритании в Средиземноморье, Договор восстановил полную свободу действий для любой подписавшей стороны, если, по ее мнению, новое строительство не подписавшей стороны отрицательно скажется на ее национальной безопасности. В случае, если подписавшая сторона на этих основаниях увеличивала свой тоннаж сверх установленных Договором пределов, двум другим странам разрешалось пропорционально увеличить свою военно-морскую мощь. То, что осталось бы от Лондонского договора в такой чрезвычайной ситуации, было бы не более чем гонкой вооружений, темп которой следовал бы определенному ритму, задаваемому одной или другой великой военно-морской державой.

Не нужно больше ни слова говорить об англо-германском военно-морском соглашении 1935 года. Это соглашение, заключенное в терминологии ограничения, не имело ничего общего ^ с разоружением. Оно откровенно предусматривало военно-морское перевооружение Германии в пределах, которые Германия не могла и не хотела превышать в то время и которые, если не будет войны, Великобритания не сможет помешать Германии достичь.

Означает ли разоружение мир?

Однако эти соображения являются лишь примитивными для вопроса, который решается в ходе нашей дискуссии. Каково влияние разоружения на вопросы международного порядка и мира?

В основе современной философии разоружения лежит предположение, что люди воюют потому, что у них есть оружие. Из этого предположения логически следует вывод, что если люди откажутся от оружия, то все боевые действия станут невозможными. В международной политике только Советский Союз серьезно отнесся к этому выводу - и то сомнительно, что он был очень серьезным в конце концов - представив на Всемирной конференции по разоружению 1932 года предложения о полном, всеобщем разоружении (за исключением легкого оружия для полицейских функций). Современная позиция России в отношении атомного разоружения в некоторой степени соответствует этой позиции. Но даже там, где делаются менее крайние выводы, молчаливо признается тезис о том, что существует прямая связь между владением оружием или, по крайней мере, определенными видами и количествами оружия и вопросом войны и мира.

Такая связь действительно существует, но она обратна той, которую предполагают сторонники разоружения. Люди воюют не потому, что у них есть оружие. Они воюют не потому, что у них есть оружие.

Они либо дерутся голыми кулаками, либо приобретают новое оружие, с которым можно воевать. Что делает войну, так это условия в сознании людей, которые заставляют войну казаться меньшим из двух зол. В этих условиях следует искать болезнь, симптомом которой является стремление к оружию и обладание им. Пока люди стремятся доминировать друг над другом, отнимать друг у друга имущество, бояться и ненавидеть друг друга, они будут пытаться удовлетворить свои желания и усмирить свои эмоции. Там, где существует власть, достаточно сильная, чтобы направить проявления этих желаний и эмоций в ненасильственное русло, люди будут искать только ненасильственные инструменты для достижения своих целей. Однако в обществе суверенных государств, которые по определению являются высшей властью на соответствующих национальных территориях, удовлетворение этих желаний и выход этих эмоций будут искаться всеми средствами, которые предоставляет технология данного момента и позволяют преобладающие правила поведения. Этими средствами могут быть стрелы и мечи, пушки и бомбы, газ и ракеты направленного действия, бактерии и атомное оружие.

Сокращение количества оружия, фактически или потенциально доступного в любое конкретное время, не может повлиять на возникновение войны, но может повлиять на ее ведение. Нации, ограниченные в количестве оружия и людей, сосредоточили бы все свои силы на улучшении качества такого оружия и людей, которыми они обладают. Кроме того, они будут искать новое оружие, которое компенсирует им количественные потери и обеспечит им преимущество перед конкурентами.

Полная ликвидация некоторых видов оружия повлияет на технологию ведения войны, а через нее и на ведение боевых действий. Трудно представить, как это могло бы повлиять на частоту войн или вообще покончить с ними. Предположим, что, например, можно объявить вне закона производство и применение атомных бомб. Каков был бы эффект такого запрета, если бы он соблюдался повсеместно? Он просто снизил бы технологию войны до уровня 1945 года.

Неудачные попытки Великобритании добиться того, чтобы Всемирная конференция по разоружению объявила вне закона агрессивное оружие, в отличие от оборонительного, иллюстрируют невозможность решения проблемы путем качественного разоружения. Великобритания начала с предположения, что способность вести агрессивную войну является результатом обладания агрессивным оружием. Отсюда следовал вывод, что без агрессивного оружия не может быть агрессивной войны. Однако вывод расходится с предположением. Оружие не является агрессивным или оборонительным по своей природе, но становится таковым в силу цели, которой оно служит. Меч, не в меньшей степени, чем пулемет или танк, является инструментом нападения или защиты в зависимости от намерений его пользователя. Нож можно использовать для разделки мяса, для проведения хирургической операции, для удержания нападающего на расстоянии или для нанесения удара в спину. Самолет может служить для перевозки пассажиров и грузов, для разведки позиций противника, для нападения на необороняемые города, для рассеивания скоплений противника, готовых к атаке.

Британские предложения на самом деле сводились к попытке обезопасить статус-кво от нападения, объявив вне закона оружие, которое, скорее всего, будет использовано для его свержения. Они пытались решить политическую проблему, манипулируя некоторыми инструментами, которые могли бы послужить ее решению насильственными средствами. Даже если бы удалось договориться о характеристиках агрессивного оружия, политическая проблема вновь проявилась бы в использовании любого оружия, которое оставалось бы доступным. На самом деле, однако, о согласии по этому вопросу не могло быть и речи. Ведь оружие, которое Великобритания считала агрессивным, совпадало с тем, на которое делали основную ставку в достижении своих политических целей страны антистатус кво. Например. Великобритания считала линкоры оборонительным, а подводные лодки - наступательным оружием, в то время как страны с небольшими военно-морскими флотами считали наоборот. Будучи частью предприятия, в целом погрязшего в противоречиях и обреченного на тщетность, британские предложения по качественному диВмаменту в особой степени отражают тот недостаток политического чутья, который привел к бесславному провалу Всемирной конференции по разоружению.

Давайте, наконец, предположим, что постоянные армии и оружие были бы полностью объявлены вне закона и, как следствие, перестали бы существовать. Единственным вероятным эффектом такого подхода к войне будет ограниченный и примитивный характер ее ведения. Гонка вооружений среди враждебных наций будет отложена до начала войны, вместо того, чтобы предшествовать ей, а война станет для воюющих наций сигналом к мобилизации их человеческих и материальных ресурсов.

Победа является первостепенной заботой воюющих стран. Они придерживаются определенных правил в отношении жертв войны; они не откажутся от использования всего оружия, которое может произвести их техника. Соблюдение запрета на применение отравляющих газов во Второй мировой войне является лишь очевидным исключением. Все основные воюющие стороны производили отравляющий газ; они обучали войска его применению и защите от него и были готовы применить его, если бы такое применение показалось выгодным. Только соображения военной целесообразности удержали все воюющие стороны от применения оружия, которым все они располагали с намерением использовать его в случае необходимости.

То, что количественное и качественное разоружение влияет на технологию и стратегию, но не на частоту войн, ясно демонстрируют результаты разоружения, навязанного Германии Версальским договором. Это разоружение было как количественным, так и качественным и настолько тщательным, что сделало невозможным для Германии вновь развязать войну, подобную Первой мировой войне. Если цель заключалась в этом, то она была полностью реализована. Если же цель заключалась в том, чтобы навсегда лишить Германию возможности вести войну любого рода, а именно это и было фактической целью, то положения Версальского договора о разоружении потерпели впечатляющий провал. Они заставили германский генеральный штаб отказаться от методов ведения войны, преобладавших в Первой мировой войне, и обратить свою изобретательность на новые методы, не запрещенные Версальским договором, поскольку они не были широко распространены или вообще не использовались во время Первой мировой войны. Таким образом, Версальский договор далеко не лишил Германию способности вести войну.

Однако было высказано предположение, что, хотя разоружение не может само по себе отменить войну, оно может в значительной степени уменьшить политическую напряженность, которая может легко привести к войне. В частности, нерегулируемая гонка вооружений со страхами, которые она вызывает, и постоянно растущим финансовым бременем, которое она налагает, может привести к такой невыносимой ситуации, что все или некоторые участники гонки предпочтут ее прекращение любыми средствами, даже с риском войны, ее неопределенному продолжению.

Разоружение или, по крайней мере, регулирование вооружений является необходимым шагом в общем урегулировании международных конфликтов. Однако оно не может быть первым шагом. Конкуренция за вооружения отражает и является инструментом конкуренции за власть. Пока нации выдвигают противоречивые претензии в борьбе за власть, они вынуждены по самой логике борьбы за власть выдвигать противоречивые претензии на вооружения.

Как только заинтересованные страны договорятся о взаимно удовлетворительном распределении сил между собой, они смогут позволить себе сократить и ограничить свои вооружения. Ведь степень, в которой нации смогут договориться о разоружении, будет мерилом политического взаимопонимания, которого они смогли достичь.

Безопасность

Более вдумчивые наблюдатели поняли, что решение проблемы разоружения лежит не в самом разоружении. Вооружение - это результат действия определенных психологических факторов. Поскольку эти факторы сохраняются, решение наций вооружаться также будет сохраняться, и это решение сделает разоружение невозможным. Общепризнанным и наиболее частым фактическим мотивом для вооружения является страх нападения, то есть чувство незащищенности. Следовательно, утверждается, что необходимо сделать нации действительно защищенными от нападения с помощью какого-то нового устройства и таким образом дать им чувство безопасности. Тогда мотив и фактическая потребность в вооружениях исчезнут, поскольку нации найдут в этом новом устройстве ту безопасность, которую они раньше искали в вооружениях. После окончания Первой мировой войны было создано два таких устройства.

КОЛЛЕКТИВНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ

В работающей системе коллективной безопасности проблема безопасности больше не является заботой отдельной нации, о которой должны заботиться вооружения и другие элементы национальной мощи. Безопасность становится заботой всех наций, которые будут совместно заботиться о безопасности каждой из них, как если бы их собственная безопасность была под угрозой. Если A угрожает безопасности B, C, D, E, F, G, H, I, J и K будут принимать меры от имени B и против A, как будто A угрожает им так же, как и B, и наоборот.

Мы уже отмечали, что логика коллективной безопасности безупречна, если только ее можно заставить работать в условиях, преобладающих на международной арене.

Вполне возможно, что все эти предположения могут быть реализованы в конкретной ситуации. Однако шансы на это сильно занижены. Ни прошлый опыт, ни общая природа международной политики не позволяют предположить, что такая ситуация может возникнуть. Действительно, в современных условиях ведения войны, не менее чем в прошлых, ни одна страна не является достаточно сильной, чтобы бросить вызов комбинации всех других стран с какими-либо шансами на успех. Однако крайне маловероятно, что в реальной ситуации только одна страна окажется в положении агрессора. Как правило, более одной страны будут активно выступать против порядка, который пытается защитить коллективная безопасность, а другие страны будут сочувствовать этому порядку.

Причину такой ситуации следует искать в характере порядка, защищаемого коллективной безопасностью. Этот порядок с необходимостью является статус-кво в том виде, в котором он существовал в определенный момент. Так, коллективная безопасность Лиги Наций была направлена на сохранение территориального статус-кво в том виде, в котором он существовал на момент создания Лиги Наций в 1919 году. Однако уже в 1919 году существовал ряд стран, решительно выступавших против этого территориального статус-кво - страны, потерпевшие поражение в Первой мировой войне, а также Италия, которая считала себя лишенной некоторых обещанных плодов победы. Другие страны, такие как Соединенные Штаты и Советский Союз, в лучшем случае относились к статус-кво с безразличием.

В свете исторического опыта и реальной природы международной политики мы должны предположить, что конфликты интересов будут продолжаться на международной арене.

Это моральная революция не только в действиях государственных деятелей, представляющих свои страны, но и в действиях простых граждан. От последних ожидается не только поддержка национальной политики, которая порой может противоречить интересам нации, но и готовность отдать свою жизнь за безопасность любой страны в любой точке земного шара. Можно утверждать, что если бы люди повсюду чувствовали и действовали подобным образом, жизнь всех людей была бы навсегда обеспечена. Истинность этого вывода не подлежит сомнению, как и гипотетический характер предпосылки.

Люди в целом не чувствуют и не действуют, ни как индивидуумы между собой, ни как члены своих наций по отношению к другим нациям, так, как они должны чувствовать и действовать, если коллективная безопасность должна быть успешной в условиях международной политики в ее нынешнем виде. И, как мы пытались показать, сегодня меньше шансов, чем когда-либо в современной истории, что они будут действовать в соответствии с моральными заповедями наднационального характера, если такие действия могут нанести ущерб интересам их стран. В своих отношениях с другими индивидами в рамках национального общества индивид откажется от преследования своих эгоистических целей только под угрозой сурового наказания или под подавляющим моральным и социальным давлением, вызванным войной или другими национальными чрезвычайными ситуациями впечатляющего характера.

Конфликты между национальными и наднациональными интересами и моралью неизбежны, по крайней мере, для некоторых стран при любых мыслимых условиях, которые могут потребовать реализации коллективной безопасности. Эти страны не могут не разрешить такой конфликт в пользу своих собственных индивидуальных интересов и тем самым парализовать работу коллективной системы.

В свете этого обсуждения мы должны сделать вывод, что коллективную безопасность невозможно заставить работать в современном мире, поскольку она должна работать в соответствии с идеальными предположениями. Однако в этом и заключается высший парадокс коллективной безопасности.

РЕАЛЬНОСТЬ КОЛЛЕКТИВНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

В системе коллективной безопасности, действующей в менее чем идеальных условиях, война между А и Б или между любыми другими двумя государствами в любой точке мира по необходимости равносильна войне между всеми или, в лучшем случае, большинством государств мира.

С момента зарождения современной государственной системы и до Первой мировой войны основной задачей дипломатии была локализация фактического или угрожающего конфликта между двумя государствами, чтобы предотвратить его распространение на другие страны. Усилия британской дипломатии летом 1914 года по ограничению конфликта между Австрией и Сербией рамками этих двух стран являются впечатляющим, хотя и неудачным, примером. По самой логике своих предположений, дипломатия коллективной безопасности должна быть направлена на превращение всех локальных конфликтов в мировые. Если это не может быть единый мирный мир, то он не может не быть единым миром войны. Поскольку предполагается, что мир неделим, из этого следует, что война тоже неделима. Если исходить из предпосылок коллективной безопасности, то любая война в любой точке мира потенциально является мировой войной.

Эти замечания о коллективной безопасности как практическом средстве сохранения мира подтверждаются опытом, когда в первый и пока последний раз была предпринята попытка применить коллективную безопасность в конкретном случае - санкции Лиги Наций против Италии в 1935-36 годах. После нападения Италии на Эфиопию Лига Наций привела в действие механизм коллективной безопасности, предусмотренный статьей 16 Пакта. Вскоре стало очевидно, что ни одно из предположений, от реализации которых зависит успех коллективной безопасности, не существовало и не могло существовать в реальных условиях мировой политики.

Соединенные Штаты, Германия и Япония не были членами системы коллективной безопасности Лиги и, кроме того, разделились в своих симпатиях. Германия уже открыто начала проводить политику, направленную на свержение существующего статус-кво в Европе. Япония уже была на пути к свержению статус-кво в Дальнем Востоке. Поэтому и те, и другие могли только благосклонно смотреть на начинание, которое, свергнув статус-кво в регионе, находящемся вне зоны доступа, ослабило бы позиции Великобритании и Франции, жизненно заинтересованных в сохранении статус-кво в Европе и на Дальнем Востоке Соединенные Штаты, с другой стороны, одобряли попытки укрепить защиту статус-кво, хотя характер общественного мнения в стране не позволял им принимать активное участие в таких попытках. Страны, которые были готовы сделать все возможное для успеха эксперимента Лиги, были либо слишком слабы, чтобы сделать много полезного, как, например, скандинавские страны, либо, как в случае с Советским Союзом, их скрытые мотивы вызывали подозрения. Кроме того, Советскому Союзу не хватало военно-морской мощи, без которой в данных обстоятельствах было не обойтись, и у него не было доступа к театру решающих операций без сотрудничества сопредельных стран, которого не было.

Таким образом, дело о коллективной безопасности против Италии было, по сути, делом Великобритании и Франции против Италии. Это было далеко от идеального прелегинрита концентрации подавляющей силы, которую не осмелился бы преследовать ни один перспективный соперник. Конечно, верно, что объединенных сил Великобритании и Франции было бы достаточно, чтобы сокрушить Италию. Тем не менее, Великая Ифекания была лишь номером системы Лиги.

Внутренний статус-кво от их политики по отношению к Советскому Союзу. То, что Великобритания и Франция считали своими национальными интересами, противоречило тому, что требовала от них коллективная безопасность. В частности, они были полны решимости и дали понять о своей решимости не заходить так далеко в защите Эфиопии, чтобы рисковать войной с Италией. По словам уже цитировавшегося Уинстона Черчилля: "Во-первых, премьер-министр заявил, что санкции означают войну; во-вторых, он твердо решил, что войны быть не должно; и в-третьих, он принял решение о санкциях. Очевидно, что соблюсти эти три условия было невозможно".

Не желая подчинять свои национальные интересы требованиям коллективной безопасности, Великобритания и Франция также не желали преследовать свои национальные интересы без учета коллективной безопасности. В этом заключалась фатальная ошибка британской и французской внешней политики в отношении Итало-эфиопской войны. Преследуя одно из двух дел наполовину и непоследовательно, они потерпели неудачу в обоих. Они не только не сохранили статус-кво в Восточной Африке, но и втянули Италию в объятия Германии. Они разрушили коллективную систему Лиги Наций, а также свой собственный престиж защитников статус-кво.

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПОЛИЦЕЙСКИЕ СИЛЫ

Идея создания международной полиции выходит за рамки коллективной безопасности, поскольку применение коллективной силы против фактического или потенциального нарушителя закона больше не находится под контролем отдельных государств. Международная полиция будет действовать под командованием международного агентства, которое будет решать, когда и как ее применять. Ни одна такая полиция никогда не функционировала в качестве постоянной международной организации. Однако члены Организации Объединенных Наций обязаны в соответствии со статьями 42 и далее Устава создать такую международную полицию в форме вооруженных сил ООН. До сих пор не достигнуто никакого прогресса в выполнении этого обязательства.

Надежды на сохранение мира, которые связывались с международными силами поМце после окончания Первой мировой войны, проистекают из аналогии с функциями по сохранению мира, которые полиция выполняет в отечественных обществах.

Внутренние общества состоят из миллионов членов, из которых в любой момент времени обычно лишь очень небольшая часть занимается нарушением закона. Распределение власти между членами внутренних обществ является экстремальным, поскольку среди них есть очень сильные и очень слабые члены; тем не менее, совокупная власть законопослушных граждан обычно намного превосходит любую комбинацию даже самых сильных нарушителей закона. Полиции как организованному органу законопослушного большинства не нужно превышать относительно небольшие пропорции, чтобы быть в состоянии справиться с любой прогнозируемой угрозой закону и порядку.

В этих трех аспектах международная ситуация существенно отличается. Международное общество состоит из относительно небольшого числа членов, насчитывающего около шестидесяти суверенных государств. Среди них есть гиганты, такие как Соединенные Штаты и Советский Союз, и пигмеи, такие как Люксембург и Никарагуа. Что еще более важно, сила любого из гигантов составляет очень значительную часть общей мощи сообщества наций. Гигант в сочетании с одной или двумя второсортными нациями или несколькими малыми нациями может легко превысить силу всех остальных наций вместе взятых. Ввиду такого грозного потенциального противостояния, очевидно, потребуются полицейские силы поистине гигантских размеров, чтобы они могли подавлять нарушения закона и порядка, не превращая каждую полицейскую акцию в полномасштабную войну. Это все равно будет верно, только в пропорционально меньшем масштабе, если всеобщее разоружение резко сократит вооруженные силы отдельных стран. Ведь международная полиция все равно должна будет представлять собой противовес подавляющему превосходству военного духа и подготовки, промышленного потенциала, стратегических преимуществ, короче говоря, силового пк^снтиала великих держав, который в условиях конфликта может быть легко преобразован в реальную военную силу.

Если предположить, что государства будут готовы отдать инструменты защиты и продвижения своих собственных интересов международной полиции, то как должна быть сформирована такая международная полиция? Природа международного общества, каким оно является на самом деле, не позволяет дать удовлетворительный ответ на этот вопрос.

В обществах полицейские силы, естественно, состоят из членов, которые полностью отождествляют себя с существующим законом и порядком. Даже если предположить, что среди них есть полупротивники существующего закона и порядка, пропорциональные по численности той части населения, которая выступает против, численность их будет настолько мала, что практически и не повлияет на ударную силу полиции. Международные полицейские силы должны были бы обязательно состоять из пропорционального или равного числа граждан разных наций. Однако, как мы видели, эти нации практически всегда делятся на защитников и противников существующего st^us quo, то есть существующего закона и правопорядка. Можно ли ожидать, что они будут воевать против своих собственных стран в защиту статуса, которому они, как члены своих наций, должны быть противниками?

Соображения такого рода лежат в основе разногласий, из-за которых Военно-штабной комитет ООН не смог прийти к согласию по поводу состава международной полиции - Вооруженных сил ООН. В ходе дебатов по Вооруженным силам ООН вновь возникла проблема соотношения. Эта проблема возникла в связи с долей различных государств в составе Вооруженных сил. Соединенные Штаты предложили, чтобы контингенты отдельных государств были пропорциональны их собственной военной мощи. Советский Союз утверждал, что доли всех стран должны быть равными, независимо от размера их военных учреждений. В этом споре вновь проявился общий конфликт между Соединенными Штатами и Советским Союзом.

Существование Вооруженных сил ООН подразумевало бы возможность создания противовеса военному превосходству Советского Союза на континентах Европы и Азии. Если бы государства-члены были представлены в Вооруженных силах ООН пропорционально их вооруженной силе, то Советский Союз и его друзья обеспечили бы значительную часть армии Вооруженных сил. Их вклад в военно-воздушные силы, безусловно, уступал бы общему, а их доля в военно-морском флоте Вооруженных сил ООН была бы ничтожной. Однако это те виды оружия, перед которыми, в силу своего стратэ^тического положения, Советский Союз наиболее уязвим. Поскольку Советский Союз и его союзники безнадежно уступают в голосовании в Совете Безопасности, который будет иметь командование над вооруженными силами, последние скорее будут использованы против Советского Союза, чем против кого-либо другого. Поскольку, кроме того, Советский Союз является главным противником статус-кво, защита которого была бы главной задачей Вооруженных Сил, также будет больше возможностей для использования последних против Советского Союза, чем против кого-либо другого.

Таким образом, Соединенные Штаты жизненно заинтересованы в том, чтобы вооруженные силы ООН были как можно сильнее по отношению к Советскому Союзу. Советский Союз жизненно заинтересован в том, чтобы Вооруженные силы ООН были как можно слабее по отношению к нему самому. Неспособность Военно-штабного комитета, которому Совет Безопасности поручил разработать планы для Вооруженных сил ООН, достичь соглашения может быть напрямую связана с этой военно-политической ситуацией и политическим противостоянием между Соединенными Штатами и Советским Союзом, лежащим в ее основе.

Конфликт между статус-кво и империализмом был поставлен здесь с точки зрения соотношения, в соответствии с которым должны быть сформированы Вооруженные силы ООН. Соединенные Штаты пытались укрепить силы статус-кво в Вооруженных силах ООН, выступая за то, чтобы Вооруженные силы ООН состояли из контингентов, пропорциональных вооруженной силе государств-членов. Советский Союз, стремясь ослабить силы статус-кво и свести на нет перевес Соединенных Штатов в тех видах вооружений, которые особенно опасны для него самого, отстаивал принцип равенства вкладов в Вооруженные Силы ООН.

Крайне маловероятно, что в нынешних политических условиях вообще возможно создание международных полицейских сил такого рода, как это предусмотрено в статье 43 Устава Организации Объединенных Наций. Если же попытки создания таких сил увенчаются успехом, то одно из двух: либо международные полицейские силы потерпят неудачу, раздираемые столкновениями национальных лояльностей, либо они станут фактором всеобщей войны, ставкой в которой будет существующее статус-кво.

Международная полиция в обществе суверенных государств - это противоречие в терминах. Именно в более широком контексте мирового государства мы снова встретимся с этой проблемой. Проблема международной полиции, чтобы быть решенной вообще, должна быть решена в рамках мирового общества, которое обеспечивает высшую светскую лояльность своих индивидуальных членов и разработало концепцию справедливости, с помощью которой отдельные нации, составляющие его, готовы проверить законность своих индивидуальных претензий.

Судебное урегулирование

ХАРАКТЕР СУДЕБНОЙ ФУНКЦИИ

Наличие конфликтов между странами делает невозможным достижение международного мира посредством разоружения, коллективной безопасности и международной полиции. Страна А хочет получить от страны Б что-то, что страна Б не готова уступить. Следовательно, вооруженное противостояние между А и Б всегда возможно. Если бы существовал приемлемый для А и Б способ мирного урегулирования этого конфликта, это сделало бы войну излишней в качестве верховного арбитра в конфликтах между нациями. И здесь снова напрашивается аналогия с домашним обществом.

В примитивных обществах люди часто решают свои конфликтующие претензии путем борьбы. Они воздерживаются от поиска решения насильственным путем только тогда, когда в обращении к авторитетному решению беспристрастных судей они находят замену своему обращению к оружию. Кажется очевидным вывод о том, что если бы такие беспристрастные судьи были доступны только для авторитетного решения международных споров, то основная причина войны была бы устранена.

К такому выводу многие гуманитарии и государственные деятели приходили все чаще и чаще с середины девятнадцатого века.

Мы уже проследили историю безуспешных попыток установить обязательную юрисдикцию международных судов с целью мирного разрешения международных споров, которые в противном случае могли бы привести к войне.

Аналогия между умиротворяющим влиянием национальных судов и ожидаемым аналогичным влиянием международных судов ошибочнапо трем причинам.

Суды решают споры на основе закона в его нынешнем виде. Закон в его нынешнем виде является общей основой, на которой встречаются истец и ответчик. Оба утверждают, что закон в его нынешнем виде поддерживает их дело, что он на их стороне, и они просят суд решить дело на этом основании. Споры, которые они просят суд разрешить - помимо вопросов фаа - касаются отношения действующего законодательства к их соответствующим требованиям, по-разному интерпретируемым истцом и ответчиком.

Таков основной вопрос, с которым должны иметь дело суды, как национальные, так и международные, и таков характер практически всех дел, которые международные суды действительно рассматривали. Но это не те вопросы, которые ставят нацию против нации в смертельном конфликте и влекут за собой риск войны. В тех межнациональных конфликтах, которые справедливо называют "политическими" и которые стали причиной всех крупных войн, на карту ставится не то, каков закон, а то, каким он должен быть. Речь идет не о толковании существующего закона, признанного обеими сторонами легитимным, по крайней мере, для целей судебного разбирательства, а о легитимности существующего закона в противовес требованию его изменения.

Все знали в 1938 году, если привести лишь несколько недавних примеров, какова была правовая ситуация в отношении Чехословакии. В 1939 году ни у кого не было сомнений в том, что говорит международное право в отношении статуса Данцига и германо-польской границы. Сегодня нет никаких разногласий относительно норм международного права, которые применяются к правам и обязательствам Советского Союза и Турции в отношении Дарданелл. Что было или есть

Во всех этих противоречиях, вызывающих призрак войны, речь идет не о применении и толковании международного права как такового, а о легитимности существующего правового порядка и обоснованности требования его изменения. То, на что Германия опи^ ралась в отношении Чехословакии, Данцига и Польши, и то, против чего выступает Советский Союз в отношении Дард^ ельских островов, - это не конкретная интерпретация международного права в отношении этих вопросов, а существующий правовой порядок как таковой. Что хочет Германия?

Функция судов состоит в том, чтобы привести в движение действия по принуждению к исполнению закона, выяснив, оправдывает ли конкретный рассматриваемый случай такие действия в соответствии с существующими правилами.

Если речь идет об определении прав или согласовании интересов в рамках общепринятого статус-кво, суды принимают решение в пользу истца или ответчика, в зависимости от обстоятельств. Если же речь идет о сохранении или коренном изменении статус-кво, ответ суда готов еще до того, как задан вопрос; он должен быть принят в пользу существующего статус-кво и опровергнуть требование об изменении. Суды Франции в 1790 году не в большей степени могли упразднить феодальную монархию и превратить Францию в республику среднего класса, чем международный суд в 1800 году мог обеспечить Наполеону господство над Европой. То, что международный суд вынес бы решение в 1938 году по Чехословакии, в 1939 году по Данцигу и Польше, а в 1947 году по Турции, в отношении Германии и Советского Союза соответственно, никто ни в одном из лагерей никогда не сомневался. Поскольку по своей сути это статус-кво, выраженное в юридических терминах, существующее право благоприятствует статус-кво, а суды могут только применять существующий закон к рассматриваемому делу.

Ссылаться на международное право и международные суды в условиях кризиса, когда на карту поставлено не определение прав и согласование интересов в рамках статус-кво, а само выживание статус-кво, - излюбленный прием стран статус-кво. Международное право и международные суды - их естественные союзники. Империалистические нации неизбежно выступают против существующего статус-кво и его правового порядка и не думают передавать спор на авторитетное решение международного суда. Ведь суд не сможет удовлетворить их требования, не разрушив саму основу, на которой зиждется его авторитет.

ПРИРОДА МЕЖДУНАРОДНЫХ КОНФЛИКТОВ: НАПРЯЖЕННОСТЬ И СПОРЫ

Споры, направленные на изменение статус-кво, не только не будут передаваться в суды, но, как правило, даже не будут сформулированы в юридических терминах, единственных терминах, которые могут быть приняты к рассмотрению судами. В сентябре 1938 года реальным вопросом между Германией и Чехословакией был не суверенитет над Судетской областью, а военно-политическое господство в Центральной Европе. Спор о Судетской области был лишь одним симптомом этой проблемы из нескольких. Из этих симптомов наиболее яркими были спор с Австрией, завершившийся аннексией Австрии Германией в марте 1938 года, и спор с Чехословакией в марте 1939 года, приведший к установлению протектората Германии над этой страной.

Одной причиной, лежащей в основе всех этих симптомов, был конфликт, ставкой которого были не более или менее территориальные уступки и правовые корректировки в рамках признанного статус-кво, а выживание status quo itsdf, всеобъемлющее распределение власти, все или ничего превосходства в Европе.

Основополагающая причина была неспособна даже сформулироваться в юридических терминах; ибо правовой порядок, выживанию которого угрожало требование изменений, не имел юридических понятий для выражения этого требования, не говоря уже о средствах правовой защиты для его удовлетворения.

В основе споров, которые влекут за собой риск войны, лежит напряжение между желанием сохранить существующее распределение власти и желанием свергнуть его. Эти противоречивые желания, по уже обсуждавшимся причинам,^ редко выражаются в собственных терминах - терминах власти - но в моральных или юридических терминах. То, о чем говорят представители наций, - это моральные принципы и правовые требования. То, о чем они говорят, - это конфликты власти. Мы предлагаем называть неоформленные конфликты власти "напряженностью", а конфликты, сформулированные в юридических терминах, называть "спорами". Обсуждение типичных отношений между напряженностью и спорами прояснит функцию, которую международные суды способны выполнять для сохранения международного мира. Можно выделить три таких типичных отношения.

Между двумя народами иногда вообще нет напряженности, но споры все же есть. Или иногда, несмотря на существование напряженности, спор не имеет никакого отношения к ней. В этом случае мы говорим о "чистых спорах".

Предположим, что Соединенные Штаты и Советский Союз вовлечены в спор о курсе обмена долларов на рубли для дипломатического персонала двух стран. Несмотря на напряженность, существующую между Соединенными Штатами и Советским Союзом, вполне возможно, что такой спор будет передан двумя сторонами в международный суд для принятия авторитетного решения. Чистые споры, таким образом, могут быть разрешены в судебном порядке.

Однако возможно, что между напряженностью и спором существует связь. Такая связь может быть двух различных видов. Предмет спора может быть идентичен определенному сегменту предмета спора. Спор можно сравнить с айсбергом, основная часть которого погружена в воду, а вершина выступает над поверхностью океана.

Вопрос о Потсдамском соглашении имеет важное значение в том сегменте, который является предметом напряженности между Соединенными Штатами и Советским Союзом. Разногласия по поводу интерпретации Потсдамского соглашения имеют прямое отношение к отношениям между властью и силой.

В отношении такого спора заранее принять авторитетное решение международного суда, каким бы оно ни было, равносильно передаче контроля над исходом самого силового противостояния. Ни одно государство, особенно противники статус-кво, не готовы пойти так далеко. Поскольку суд не может не быть сторонником статус-кво, сформулированного в юридических терминах, его решение, скорее всего, поддержит толкование юридического документа, которое благоприятствует статус-кво. Однако, поступая таким образом, суд может удовлетворить суть спора, но упустить суть напряжения. Что касается напряжения, то толкование юридического документа, такого как Потсдамское соглашение, является лишь этапом в споре, вопрос которого заключается не в толковании закона как такового, а в справедливости его существования.

Суд, продукт и рупор закона, как он есть, не имеет возможности решить реальный вопрос спора, предмет которого также является предметом напряжения. Суд в некотором смысле является стороной в таком споре. Суд, отождествляя себя со статус-кво и представляющим его законом, не имеет стандарта суждения, выходящего за рамки конфликта между защитой статус-кво и требованием перемен. Он не может разрешить этот конфликт. Он может лишь принять чью-либо сторону. Под видом беспристрастного решения реального вопроса суд почти обязательно решит кажущийся вопрос в пользу статус-кво. В этой неспособности суда выйти за пределы ограничений, обусловленных его происхождением и функциями, кроется истинная причина его неспособности принять решение между относительными достоинствами статус-кво и нового распределения власти.

Давайте снова рассмотрим пример спора между Соединенными Штатами и Советским Союзом относительно курса обмена долларов на рубли для дипломатических представителей обеих стран. Этот спор, как мы уже видели, может не иметь никакого отношения к тендеции, которая существует между Соединенными Штатами и Советским Союзом. Однако может быть и так, что эти две страны, вовлеченные в борьбу за общее распределение власти, ухватятся за этот спор и сделают его конкретным вопросом, на котором будут проверять свои отношения. Как только это происходит, спор занимает место напряженности в отношениях между двумя странами. Весь накал чувств и бескомпромиссная суровость соперничества за власть, с которой нации рассматривают напряженность в мире и действуют в соответствии с ней в войне, высвобождается в споре.

То, что в мирное время государства не могут сделать в отношении напряженности, они делают сейчас в отношении спора. Спор становится испытанием, в котором претензия и встречная претензия представляют и символизируют соответствующие властные позиции наций. Об уступках не может быть и речи. Для истца уступить, скажем, одну десятую часть предмета спора было бы равносильно выявлению пропорциональной слабости в его общей позиции силы. Для другой стороны проиграть полностью - немыслимо. Потеря предмета спора была бы символическим эквивалентом поражения в решающем сражении или в войне. Это будет означать поражение во всеобщей борьбе за власть, в той мере, в какой эта борьба выливается на уровень споров. Таким образом, каждая нация будет бороться по вопросу процедуры или престижа с бескомпромиссным упорством, как будто на карту поставлено само национальное существование. И в симтолическом смысле оно действительно поставлено на карту.

То же самое относится и к урегулированию авторитетным судебным решением. То, что было сказано по поводу споров с предметом напряжения, относится и к этой категории споров.

Примечательно, что государства, которые заключили арбитражные договоры без каких-либо оговорок, тем самым передав все споры любого рода в судебный процесс, являются теми, между которыми конфликты по поводу общего распределения власти и, следовательно, политические споры практически невозможны.

Создав Таможенный союз, Гемония и Австрия бросили вызов статус-кво 1919 года. Постоянная палата международного правосудия была интеллектуально подготовлена к рассмотрению любого дела, возникающего в рамках существующего статус-кво. Правовые нормы этого статуса обеспечили его интеллектуальным инструментарием для выполнения этой задачи. Будучи органом статус-кво и выполняя функции, которые должны были принимать легитимность этого статус-кво как должное, Суд оказался перед задачей, которую не способен выполнить ни один суд: вынести решение о легитимности самого статус-кво, определив законность проектируемого австро-германского таможенного союза.

Судья Анзилотти в своем блестящем и глубоком согласном мнении указал пальцем на политическую проблему, которая стояла перед Судом и которую он не мог решить имеющимися в его распоряжении судебными средствами. "Все указывает на то, что ответ зависит от соображений, которые в большинстве своем, если не полностью, носят политический и экономический характер. Поэтому можно спросить, действительно ли Совет хотел получить мнение Суда по этому аспекту вопроса и должен ли Суд его рассматривать. . . . Я допускаю, что Суд может отказаться дать заключение, которое заставило бы его отступить от основных правил, регулирующих его деятельность как трибунала. . . ." Суд не отказался дать заключение и, пытаясь разрешить конфликт между статус-кво и желанием перемен, отошел "от основных правил, регулирующих его деятельность в качестве суда".

Наконец, возможно, наиболее впечатляющим эмпирическим доказательством для анализа, предложенного выше, являются отношения между Соединенными Штатами и Советским Союзом, как они развивались после окончания Второй мировой войны. Уже много говорилось о том, что чрезвычайно трудно определить фундаментальный вопрос, разделяющий Соединенные Штаты и Советский Союз. Это не Германия, не Австрия, не Триест, не Греция, не Турция, не Иран, не Корея, не Китай.

Упомянутые проблемы, по отдельности или вместе взятые, не могут объяснить глубину и горечь конфликтов, которые охватывают Соединенные Штаты и Советский Союз, где бы они ни встречались, и тупиков, которые сопровождают все их попытки урегулировать эти конфликты путем мирного урегулирования.

Эти особенности отдельных конфликтов можно объяснить существованием некоего стержня, охватывающего весь земной шар. Это напряжение обеспечивает жизненную силу, которая пульсирует во всех малых и больших эмитентах, стоящих между Соединенными Штатами и легким Советским Союзом и представляющих для них тот же цвет, тот же темп и те же особенности.

Мирное изменение

Возникают социальные силы, враждебные этому статус-кво, и пытаются свергнуть его, изменив правовую систему. Но не суды решают этот вопрос. Суды не могут не выступать в качестве проводников статус-кво.

Ни одно социальное или политическое учреждение не может избежать всепроникающего влияния этого морального климата. В этой неосязаемой трансформации моральных оценок мы находим самую мощную силу, способствующую изменению статус-кво.

Общественное мнение не только имело возможность выразить свое желание перемен, но и соревноваться с защитниками статус-кво в создании правовых норм, которые либо поддерживали, либо изменяли статус-кво. Эта конкуренция принимала форму либо выборов в законодательные органы, либо кампаний за определенные законодательные акты в этих органах. Таким образом, общественные силы, требующие перемен, были направлены в парламентские институты. Там они встречались со своими оппонентами в мирной борьбе, которая определяла победителя в соответствии с объективными стандартами большинства голосов, принятыми всеми заранее. Таким образом, в этих двух ярких случаях статус-кво был изменен без нарушения непрерывности правовых процессов и без угрозы для мира и порядка в обществе.

Наконец, авторитет и власть государства готовы обеспечить соблюдение любого правового порядка, возникшего в результате борьбы социальных групп и политических фракций, при условии, что этот правовой порядок соответствует минимальным требованиям морального консенсуса, на котором основана вся структура общественных институтов. Такая готовность государства и его неоспоримое превосходство над любой возможной оппозицией не только отбивает у меньшинств желание выступать против данного статус-кво насильственными методами, но и накладывает два важных ограничения на общественное мнение. Они удерживают важные слои общественного мнения от выдвижения настолько экстремальных требований, что они становятся неприемлемыми для других важных слоев и, следовательно, могут быть реализованы государством только под угрозой вооруженного сопротивления. Они являются мощным стимулом для компромисса в законодательных органах, которые осознают силу государства и ее ограничения.

Таков нормальный процесс социальных изменений в свободном обществе. Очевидно, что этот процесс не осуществляется каким-либо конкретным органом, выполняющим свои обычные функции. Социальные силы, возводя свои потребности в принципы справедливости, захватывают общественное мнение. Именно всепроникающее влияние общественного мнения определяет моральные оценки и правовые решения законодательных органов, как в конечном счете и судов, и исполнительной власти.

Какой бы вклад ни внесли суды в процесс мирного изменения одного статус-кво на другой, он зависит от морального климата, который пронизывает залы правосудия не меньше, чем палаты Конгресса, Белый дом и дома простых граждан. Поскольку, как мы видели, суды могут применять закон только в том виде, в каком он есть, они не могут не быть инструментами статус-кво. Однако после принятия законодательным органом нового закона, воплощающего новый статус-кво, суды могут ускорить и сгладить переход от одного статус-кво к другому, а могут замедлить его и поставить под угрозу его мирное и упорядоченное продвижение. Другими словами, суды могут сопротивляться неизбежным изменениям или способствовать их мирному и упорядоченному осуществлению. Какую из этих ролей будут играть суды, зависит от силы и целеустремленности общественного мнения, а также от восприимчивости судов к этому общественному мнению.

Исполнительная власть в демократическом государстве может влиять на общественное мнение, руководить им и оказывать давление на другие ветви власти. Она не может добиться серьезных изменений своими собственными независимыми усилиями. Ее основная функция заключается в обеспечении исполнения решений, принятых другими ветвями власти. При диктатуре, однако, все функции правительства сливаются в руках исполнительной власти, которая одновременно принимает решения и обеспечивает их исполнение. Однако было бы ошибкой полагать, что диктатор может принимать решения по своему усмотрению, независимо от общественного мнения. Он действительно способен манипулировать общественным мнением посредством эффективного использования каналов связи, над которыми он имеет монопольный контроль. Но для того, чтобы его пропаганда была эффективной, она не должна слишком сильно расходиться с непосредственным опытом его подданных в их повседневной жизни.

Они позволяют напряженности проявляться в психологических конфликтах, избирательных кампаниях, парламентских датах и правительственных кризисах, а не в насильственных столкновениях. Если, однако, эти процессы не сработают или сработают плохо, то внутренняя ситуация будет иметь тот же характер, что и на международной арене.

Когда в деле Дреда Скотта вопрос о территориальном распространении рабства рассматривался в Верховном суде США, суд принял решение в пользу статус-кво. Однако это решение ничего не устанавливало. Ни один суд не мог определить, что было поставлено на карту в деле Дреда Скотта. Даже общество в целом не смогло разрешить конфликт между статус-кво и стремлением к переменам мирными средствами. Ведь этот конфликт не только бросил вызов существующему распределению власти между Севером и Югом, но в вопросах рабства и отношений между федеральным правительством и правительствами штатов он также вновь поставил вопрос о содержании морального консенсуса, на котором была построена политическая структура Соединенных Штатов. Этот вопрос был адресован не суду или законодательному органу, а всему обществу. И американское общество дало два несовместимых ответа. Именно эти ответы и сделали конфликт "неудержимым".

Жизненно важная функция мирных изменений в государстве выполняется не каким-либо отдельным органом, действующим изолированно, а отечественным обществом как единым целым. Моральный консенсус общества, поддерживаемый авторитетом и материальной мощью правительства, будет использовать все социальные и политические органы для достижения состояния афйаира в соответствии со своим представлением о справедливости. Для этого процесса мирных перемен законодательные органы играют особенно важную роль, если, как в демократических обществах, они являются свободными агентами. Но и законодательные органы являются лишь агентами общества в целом. Без поддержки общества их законы бессильны привести к желаемым изменениям. История законодательства пестрит законами, такими как антитрестовские законы, которые, будучи принятыми законодательными органами и оставаясь на бумаге, не достигли своей цели, потому что моральный консенсус общества не поддержал их. Таким образом, законодательные органы не в большей степени, чем суды, способны мирно изменить старый статус-кво на новый, просто выполняя свои технические функции. Другими словами, законодательная деятельность требует не больше, чем судебное решение, когда общество сталкивается со своей высшей задачей: изменить распределение власти в обществе, не ставя под угрозу упорядоченные и мирные процессы, от которых зависит благополучие общества.

Внутренние котировки не выполняют и не могут выполнять ту функцию, которую им приписывают сторонники судебного урегулирования. Они не могут и не могут мирно разрешать споры, которые в противном случае привели бы к насильственным столкновениям. Однако силы и институты, которые выполняют эту функцию для внутреннего общества, совершенно не существуют на международной арене.

Как мы уже говорили, "больше нет морального консенсуса между нациями, на основе которого ссорящиеся страны могли бы получить общий стандарт справедливости для разрешения своих споров". После окончания Второй мировой войны этот моральный раскол стал настолько глубоким, а напряжение между Соединенными Штатами и Советским Союзом настолько всепроникающим, что даже споры, возникающие в рамках существующего статус-кво, уже не могут быть разрешены в судебном порядке. Поэтому неспособность передавать споры на рассмотрение Международного суда, в отличие от широкой деятельности его предшественника, приобретает особое значение. Эта неспособность является симптомом дезинтеграции международного общества. Эта дезинтеграция зашла настолько далеко, что не позволяет международным судам выполнять даже те обычные функции, которые они успешно выполняли в прошлом.

То же отсутствие морального консенсуса не позволило реализовать положения, содержащиеся во многих арбитражных договорах, а также в Статуте Международного суда, которые при определенных условиях позволяют международным судам принимать решения не в соответствии со строгим международным правом.

Такие положения, однако, несостоятельны в том смысле, что они предполагают, что проблема, возникающая в связи с последней категорией споров, может быть решена просто путем предоставления судам права отступать от существующих норм международного права и ссылаться на некоторые общие принципы равенства и справедливости. Международные суды могут ссылаться на такие принципы, только если эти принципы существуют. Они не могут изобретать их или ссылаться на них как на deus ex machina, готовый вмешаться всякий раз, когда международный суд оказывается между ^ status quo и желанием перемен. Международное общество нуждается в общепризнанных стандартах правосудия, с помощью которых можно было бы определять защиту и нападение на статус-кво. Наделение суда правом использовать такие стандарты мало чем поможет, если стандарты, которые должны использоваться, не существуют.

Ассамблея не имеет полномочий изменять договоры, имеющие обязательную силу, что такое изменение относится к исключительной компетенции договаривающихся сторон, и что она может только давать советы членам Лиги. Условием для дачи таких советов в отношении договоров, однако, является их применимость. И комитет определил неприменимость договоров как вмешательство столь радикальных материальных и моральных изменений, "что их применение перестало быть разумно возможным". Ситуация, когда сохранение статус-кво было бы настолько очевидным и возмутительным, что не отвечало бы этим требованиям, была бы действительно редкой.

Предположим, однако, что Ассамблея посоветовала заинтересованным членам пересмотреть договор или рассмотреть ситуацию, угрожающую миру. Стороны были вольны принять или отвергнуть этот совет. Если они приняли совет добровольно, можно предположить, что интересы, поставленные на карту, не были жизненно важными, и что любой вид внешнего давления, поощрения или средства сохранения лица, вероятно, побудил бы их согласиться на пересмотр договора или рассмотрение ситуации. Однако рассмотрение не означает согласие. Заинтересованные стороны могли бы рассмотреть договор или ситуацию и тем самым выполнить совет Ассамблеи. Они все равно могли не прийти к согласию, и статья 19 не наделяет Ассамблею полномочиями навязывать им решение.

Вопрос о том, могла ли Ассамблея давать советы в соответствии со статьей 19 только путем единогласного голосования или большинство голосов было бы достаточным, остается открытым. Если предположить, что требовалось единогласие, то Ассамблея не смогла бы дать совет, если бы хотя бы одно государство было против. А государство, чьи интересы были бы затронуты изменением статус-кво, скорее всего, было бы против* Если, с другой стороны, заинтересованные стороны уже договорились о пересмотре статус-кво, то они не нуждались в совете по этому поводу, и процедура в силу статьи 19 была бесцельной.

В любой ситуации, где на карту поставлено сохранение статус-кво, вероятно, сообщество наций разделится на два враждебных лагеря. Одна группа будет выступать за сохранение статус-кво, другая будет требовать его свержения. Какая из групп будет иметь численное большинство, очевидно, не имеет значения. В обществе суверенных государств важно только то, где преобладает власть. Меньшинство великих держав наверняка проигнорирует советы большинства слабых и средних держав; советы большинства, готового применить подавляющую силу, будут услышаны меньшинством. На самом деле, однако, гораздо более вероятно, что два лагеря не слишком несоразмерных сил будут противостоять друг другу. В такой ситуации вопрос не был бы решен советом стран, выступающих против статус-кво, которые могли бы иметь большинство в Ассамблее Лиги Наций.

Эти соображения, чисто умозрительные в отношении статьи 19 Пакта Лиги Наций, были проверены фактическим действием статьи 14 Устава Организации Объединенных Наций. Пункт 2 статьи 18 Устава предусматривает, что Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций может делать рекомендации в силу статьи 14 большинством в две трети присутствующих и участвующих в голосовании членов. Несмотря на более широкую и менее конкретную формулировку, чем статья 19 Пакта, статья 14 призвана выполнять для Организации Объединенных Наций ту же функцию, которую статья 19 должна была выполнять для Лиги: открыть правовой путь для мирных изменений. Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций использует эти полномочия для выработки рекомендаций с поразительной частотой. В течение чуть более одного года она выносила рекомендации в отношении обращения с индейцами в Южно-Африканском Союзе, ситуации в Греции и Корее, а также проблем Испании и Палестины.

Было достигнуто общее согласие относительно прекращения британского правления. Тем не менее, резолюция о рекомендации раздела была принята тридцатью тремя голосами против тринадцати при десяти воздержавшихся странах: Афганистан, Куба, Египет, Греция, Индия, Иран, Ирак, Ливан, Пакистан, Саудовская Аравия, Сирия, Турция и Йемен проголосовали против резолюции. Аргентина, Чили, Китай, Колумбия, Сальвадор, Эфиопия, Гондурас, Мексика, Великобритания и Югославия воздержались от голосования. Следует отметить, что ни одна из стран, непосредственно затронутых рекомендуемым перераспределением власти, не проголосовала за резолюцию; они либо воздержались (Великобритания), либо проголосовали против резолюции (арабские страны).

Слова и действия арабских стран не оставляли сомнений в том, что арабы внутри и за пределами Палестины будут выступать против раздела силой оружия. Великобритания заявила перед голосованием и неоднократно после него, что она не будет помогать в осуществлении любого плана, который не будет приемлем как для арабов, так и для евреев. Учитывая оппозицию арабов, это было равносильно заявлению, что Великобритания не будет сотрудничать в выполнении рекомендаций Генеральной Ассамблеи.

Великобритания, однако, пошла дальше простого отказа от сотрудничества. Она сделала все возможное, вплоть до взятия в руки оружия, чтобы сделать выполнение рекомендаций Генеральной Ассамблеи невозможным. С этой целью Великобритания продолжала посылать оружие в арабские государства, прилегающие к Палестине, и в то же время препятствовала доставке оружия в Палестину. Более того, она отказалась признать право палестинских евреев на вооружение и создание военной организации в переходный период от британского правления к фактическому разделу. Наконец, Великобритания не позволила Генеральной Ассамблее на месте провести подготовку к упорядоченному и мирному переходу и создать органы управления до фактического прекращения британского правления. Все эти меры были направлены в пользу арабов и во вред евреям. Если бы целью британского правительства было сделать переход от британского к новому правлению хаотичным и насильственным, а не мирным и упорядоченным, и обеспечить победу арабов в последующей гражданской войне, трудно понять, что еще могла бы сделать Великобритания.

Столкнувшись с перспективой вооруженного сопротивления, Генеральная Ассамблея в своей резолюции от 29 ноября 1947 года обратилась к Совету Безопасности с просьбой "определить как угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, в соответствии со статьей 39 Устава, любую попытку изменить силой урегулирование, предусмотренное настоящей резолюцией".

Эти просьбы были равносильны двойному признанию, которое, как показал наш анализ статьи 19 Пакта Лиги Наций, является правильным. С одной стороны, рекомендация об изменении статус-кво, которая приемлема для всех заинтересованных сторон, является излишней; ее принятие показывает, что какие бы разногласия ни существовали между сторонами, они не влияли на общее распределение власти между ними, а затрагивали лишь корректировки в рамках общего распределения власти, по которому все заинтересованные стороны были согласны. С другой стороны, рекомендация по изменению статус-кво, против которой выступает одна из заинтересованных сторон, либо останется мертвой буквой, либо должна быть приведена в исполнение. Следовательно, рекомендация, чтобы быть эффективной, должна стать решением, подкрепленным силой. Цель просьб Генеральной Ассамблеи заключалась в том, чтобы эта трансформация рекомендации в решение была осуществлена единственным органом Организации Объединенных Наций, которому Устав предоставил полномочия принимать решения о применении силы: Советом Безопасности.

В ходе обсуждений и решений Совета Безопасности по этим просьбам на первый план вышла дилемма мирных перемен в обществе суверенных государств. Члены Совета Безопасности, некоторые из которых идентичны ведущим членам Генеральной Ассамблеи, теперь уже не имели дело с простой рекомендацией, которой никто не был связан и которую, следовательно каждый мог игнорировать по своему усмотрению. Члены Совета Безопасности должны были принять решение, обязательное как для них самих, так и для заинтересованных сторон. Это решение не могло не затронуть интересы и веры по крайней мере некоторых членов Совета Безопасности.

В этот момент национальные интересы отдельных государств вновь заявили о себе и возобладали над общим благом, определенным резолюцией Генеральной Ассамблеи от 29 ноября 1947 года в плане необходимости мирных перемен. Помимо Сирии как представителя арабских государств в Совете Безопасности и Великобритании, ряд других государств, в том числе Соединенные Штаты, считали, что насильственный раздел противоречит их национальным интересам. Ни один из членов Совета Безопасности не считал, что его национальные интересы оправдывают насильственный раздел.

Соединенные Штаты различают два разных вида угроз миру: внешняя агрессия против Палестины и внутренние беспорядки, угрожающие международному миру. Согласно американской интерпретации, статья 39 Устава уполномочивает Совет Безопасности применять силу против угрозы миру, но не для принуждения к разделу. Таким образом, любая попытка предотвратить раздел силой изнутри Палестины сама по себе не является угрозой миру, оправдывающей принудительные действия Совета Безопасности. Она может стать такой угрозой только в том случае, если будет иметь тенденцию вовлечь в войну другие страны.

Эти различия были не только противоположны мнению Соединенных Штатов, которое они занимали три месяца назад. Эти различия также воздвигли практически непреодолимый юридический барьер против любых принудительных действий со стороны Совета Безопасности. Поскольку на кону стоял вопрос о разделе, любая угроза миру должна была принять форму вооруженного сопротивления разделу и, следовательно, быть вне принудительной власти Совета Безопасности до тех пор, пока вооруженное сопротивление действовало на территории Палестины. Однако было очевидно, что арабские государства, пока они могут делать это успешно, будут сопротивляться разделу не путем вторжения, а путем проникновения. Склонность арабов к партизанской войне делала эту военную технику вероятной. Смежность арабских территорий Палестины с соседними арабскими государствами делала его неизбежным. Поэтому было очень маловероятно, что без попустительства той или иной великой державы конфликт открыто распространится за пределы Палестины, угрожая тем самым международному миру в понимании Соединенных Штатов.

При таких обстоятельствах и с этими различиями в качестве основы Комиссия, предусмотренная пунктом (4), без труда пришла бы к выводу, что вооруженный конфликт является чисто местным делом и, следовательно, не представляет угрозы миру. Когда 19 марта 1948 года Соединенные Штаты через своего представителя в Совете Безопасности обратились к Организации Объединенных Наций с просьбой отказаться от попытки осуществить мирные изменения путем раздела, они лишь четко сформулировали решение, которое уже подразумевалось в декларации от 24 февраля.

Фиаско мирных изменений на основании статьи 14 Устава ООН в случае с Палестиной эмпирически демонстрирует то, что мы пытались показать через анализ статьи 19 Пакта Лиги Наций. Если заинтересованные стороны согласны, то рекомендация со стороны органа интенсионала является самодостаточной.

Международное правительство

Все средства от международной анархии и войны, рассмотренные до сих пор, являются специфическими средствами. Они атакуют конкретную проблему, в которой проявляется отсутствие международного порядка и тенденция к войне, и пытаются решить общую проблему международного порядка и мира через решение конкретной проблемы. Международное правительство обязано своим существованием признанию того, что мир и порядок являются продуктом не конкретного устройства для решения конкретной проблемы, а общей связи, которая объединяет интегрированное общество под общим авторитетом и общей концепцией справедливости. Как основать такую власть в обществе суверенных государств и создать такую концепцию справедливости - вот задача, которую должна решить любая попытка международного правительства.

За каждой из трех мировых войн последних полутора веков следовала попытка создания международного правительства. Полная неспособность сохранить международный порядок и мир вызвала всеобъемлющие усилия по обеспечению международного порядка и мира.

В отличие от Четырехстороннего союза, который представлял, как бы, конституционное право международного правительства Священного союза, сам Договор Священного союза, от которого международное правительство получило свое название, не содержал никаких принципов правления вообще. Он провозглашал приверженность всех правителей принципам христианства с Богом в качестве фактического суверена мира. Он изобиловал такими фразами, как "взаимное служение", "неизменная добрая воля", "взаимная привязанность", "христианская благотворительность", "неразрывное братство". Первоначально подписанный правителями Австрии, Пруссии и России, Священный союз был подписан всеми европейскими правительствами, за исключением Папы и султана.^ Очевидно, вдохновленный царем Александром I, он подтвердил моральное единство Европы, и, как уже отмечалось, в этом подтверждении морального консенсуса между народами заключается одна из реальных функций, которую выполнил договор о Священном союзе.

Договор о Священном союзе не имел никакого значения для реальной деятельности международного правительства, которое носило его имя. Его принципы время от времени упоминались царем, подтверждались на словах и отвергались на деле другими державами. Каслри, британский министр иностранных дел во время его заключения, назвал его "куском возвышенного мистицизма и бессмыслицы", а австрийский канцлер Меттерних отпускал пошлые шутки на его счет. Тем не менее, он послужил моральным оправданием принципов справедливости, которые провозглашали три первоначально подписавшие договор стороны, и политики, с помощью которой они пытались реализовать эти принципы. Таким образом, Договор о Священном Союзе выполнял также идеологическую функцию и стал символом целой эпохи международных отношений.

В 1818 году четыре стороны, подписавшие Четырехсторонний союз, приняли Францию в качестве пятого члена для участия во всех встречах, которые должны были проводиться в силу статьи VI этого договора.

Система всеобъемлющего международного правительства, учрежденная статьей VI Четырехстороннего союза от 20 ноября 1815 года, не просуществовала и десятилетия. Срок существования системы посольских конференций для решения специальных проблем был еще короче. Она тоже была создана в соответствии с договорами 1815 года и состояла из трех органов: послов во Франции Австрии, Великобритании, Пруссии и России, занимавшихся в основном проблемами, вытекающими из мирных договоров с Францией, но действовавших в целом как главный исполнительный орган Тройственного союза; послов великих держав, встречавшихся в Лондоне для организации отмены работорговли; и конференции послов во Франкфурте для обсуждения германских проблем. Все эти учреждения исчезли к 1818 году.

Великобритания с самого начала имела в виду совсем не то, что Россия, и концепция статус-кво, которой руководствовались политики Нео-Священного союза, была диаметрально противоположна политике, проводимой Каслригом и Каннингом. Статус-кво, который Великобритания пыталась сохранить с помощью Священного союза, был строго ограничен политической ситуацией, существовавшей в конце наполеоновских войн в отношении Франции. Для британских государственных деятелей смертельная опасность, в которую Наполеон поставил Британские острова, была идентична угрозе европейскому балансу сил, которая исходила от наполеоновской империи. Великобритания была готова поддержать международное правительство, целью которого было предотвратить появление нового завоевателя на французской земле и с этой целью обеспечить соблюдение мирного соглашения 1815 года против Франции. Британская концепция статус-кво была ограничена территориальным урегулированием 1815 года и исключением члена наполеоновской семьи с французского трона. В этом отношении между внешней политикой Каздерига и Каннинга не было никакой разницы.

Концепция статус-кво, которая определяла политику России с самого начала, а Австрии, Пруссии и Франции - с конца второго десятилетия XIX века, была неограниченной территориально и по предмету. Согласно этой концепции, сформулированной в более бескомпромиссных выражениях, чем позволяли реализовать реальные политические условия, целью международного правительства Священного союза было сохранение во всем мире территориального статус-кво 1815 года и конституционного статус-кво абсолютной монархии. Инструментом реализации последней цели должно было стать вмешательство во внутренние дела всех стран, где институт абсолютной монархии казался под угрозой.

Неизбежным побочным продуктом такого вмешательства является рост могущества вмешавшихся государств. Чем более широкое распространение получали национальные и либеральные движения, тем больше шансов было у вмешавшегося государства или государств увеличить свою силу и расшириться и, таким образом, снова нарушить баланс власти. Главным виновником такого развития событий была Рсда. На этом этапе Великая Литва и Россия разошлись.

Эти действия Священного союза свидетельствуют о двух фактах. Первый - отсутствие серьезной угрозы войны в любой из этих ситуаций. Неравенство сил между вмешивающимся государством и объектом вмешательства - революционной группой, которой приходилось противостоять не только своим антиреволюционным соотечественникам, но и иностранной армии - было таково, что придавало вмешательству характер карательной экспедиции, а не войны.

Другим фактом является определение политики всех государств их национальными интересами, как бы ни уступал язык дипломатии того периода мистическим пристрастиям русского царя. Это наиболее очевидно в действиях Великобритании. Ни Каслриг, ни Каннинг - который был особенно откровенен и красноречив в этом отношении - не пытались скрыть тот факт, что они руководствовалисьтрадиционными интересами Великобритании, ограниченными лишь общим интересом к миру и безопасности. И австрийская интервенция в Италии, и французская интервенция в Испании были продиктованы традиционными интересами нации. Об этой связи свидетельствует сам факт того, что политика вмешательства Австрии и Франции в дела своих соседей на юге пережила Священный союз почти на полвека.

Еще более важным для нашего обсуждения является победа, которую одержали конкретные национальные интересы над общими принципами Священного союза всякий раз, когда они вступали в конфликт. Это произошло дважды, в 1820 и 1822 годах. В обоих случаях Россия предлагала коллективную интервенцию со стороны всех членов союза и с этой целью предлагала направить большую русскую армию в Центральную и Западную Европу. То, что Великобритания выступила бы против такого предложения, очевидно из того, что уже было сказано о возвращении Британии к традиционной политике баланса сил. То, что к Великобритании в этой оппозиции присоединилась Австрия, другая опора Нео-Священного союза, показывает идеологический характер принципов Священного союза. На эти принципы ссылались, когда казалось, что они могут дать моральное оправдание политике, продиктованной национальными интересами. Они отбрасывались, когда от их применения не было никакой пользы для национальных интересов. .

В этом отношении показательна позиция держав, когда в 1821 году греки восстали против турок. Это также единственная ситуация, возникшая в эпоху Священного союза, которая содержала зародыши общей войны и которая в последующее столетие вновь и вновь приводила к фактическому началу войны. Принципы Нео-Священного союза не оставляли его членам выбора в отношении национального восстания против законного правительства: законному правительству должна быть оказана активная поддержка. Однако это не было тем ответом, которого требовали национальные интересы наиболее пострадавшей державы.

Поэтому, когда вспыхнуло греческое восстание, русский царь был склонен, полностью игнорируя принципы Неосвященного союза, объявить войну Турции. Австрия и Великобритания, с другой стороны, могли лишь с опаской наблюдать за расширением российской власти на Балканах и продвижением России к Средиземноморью, как они делали это раньше и как будут делать в течение почти столетия. Таким образом, Каслриг, противник Неосвященного союза, и австрийский канцлер Меттерних, его горячий сторонник, объединили свои усилия, чтобы отговорить Россию от активных действий в поддержку греческих повстанцев. То, что они успешно использовали принципы Неосвященного союза против их автора, является ироничным комментарием к трудностям, с которыми сталкивается внешняя политика, основанная на абстрактных принципах, а не на четком осознании национальных интересов. Как мудро сказал Каслриг: В международных делах достаточно трудно удержать равновесие "между конфликтующими нациями", но еще труднее удержать равновесие "между конфликтующими принципами".

Когда, наконец, в 1826 году возникла опасность войны между Россией и Турцией, ее предотвратил не распавшийся Священный союз, а дерзкий шаг Каннинга, заключившего соглашение с Россией с целью принудить Турцию к уступкам грекам без получения Россией непосредственных выгод от таких внутренних реформ. После смерти Каннинга произошло событие, которое Каннингу удалось предотвратить, и в 1828 году Россия единолично объявила войну Турции, тем самым поставив последнюю под свой удар. Возможно, начало этой войны как-то связано с упадком британского государственного духа после смерти Каннинга. Но она, безусловно, не имела никакого отношения к отсутствию международного правительства Священного союза.

В случае столкновения интересов Альянс мог действовать в унисон как единый коллективный организм. Если эти интересы раздваивались, как это неизбежно должно было происходить время от времени и как это произошло в случае с Великобританией и Россией, Союз переставал существовать.

Священный Альянс не мог снова одержать верх, несмотря на "противодействие" некоторых его членов и народов, находящихся под его властью. В эпоху Каслрига эта двойная оппозиция двигалась по параллельным линиям, причем Каслриг ограничился воздержанием от активного сотрудничества с политикой Нео-Священного Альянса. Великим новшеством Каннинга, которому способствовала растущая сила национальных и либеральных движений и которое позже усовершенствовал его преемник Пальмерстон, было использование этих движений в качестве союзников для целей британской внешней политики, то есть в качестве гирь на весах баланса сил. Этим нововведением Каннинг положил начало британской политике в отношении европейского континента, которая должна была оставаться доминирующей на протяжении всего девятнадцатого века.

Международное правительство Священного Альянса не имело какой-либо постоянной организации и состояло, кроме эфемерных посольских комитетов, упомянутых выше, лишь из ряда международных конгрессов для урегулирования текущих международных дел. Тем не менее, Священный Альянс был международным правительством в истинном смысле этого слова. Неполный перечень вопросов, которые стояли на повестке дня конгресса в Экс-ла-Шапель, проиллюстрирует диапазон его правительственной деятельности: претензии германских князей-медиатистов против злоупотреблений их новых государей, прошение курфюрста Гессенского об обмене его титула на титул короля, просьба матери Наполеона об освобождении ее сына, жалобы народа Монако на своего князя, претензии Баварии и дома Хохбергов на наследство в Бадене, спор между герцогом Ольденбургским и графом Бентинком о владении Кнупенгаузеном, положение евреев в Пруссии и Австрии, рард дипломатических представителей, подавление работорговли и барбарийских пиратов, вопрос об испанских колониях.

Нечто вроде великих держав, заседающих в суде над делами мира, появилось вновь только в 1919 году, когда Совет Лиги Наций вновь взял на себя роль, которую играл Священный союз. Однако эпоха между Священным союзом и Лигой Наций не была лишена специальных попыток решения международных проблем путем согласованных действий великих держав. После окончания Хедийского союза великие державы продолжали брать на себя ответственность за решение политических вопросов, которые без такого решения могли привести к войне. Эта ответственность выразилась в проведении ряда конференций, на которых рассматривались проблемы, угрожающие миру, такие как бельгийский вопрос в начале 1830-х годов, восточный вопрос в начале 1850-х годов и снова в 1878 году, проблемы Африки в 1878 году.

И все же, несмотря на отсутствие сильного морального консенсуса, институционализированного правительства конференций, не говоря уже об организованном, Европейский концерт был наиболее успешен в сохранении всеобщего мира в течение девяноста лет своего существования. Единственная крупная международная война, которую пережил мир за этот период, Крымская война 1854-56 годов, была вызвана рядом случайностей. Если бы хоть одна из этих случайностей не реализовалась, войны можно было бы избежать, поскольку Европейский концерт уже согласовал формулу мира, когда задержка в передаче формулы на двадцать четыре часа изменила всю картину.

Лига Наций, в отличие от Священного союза, была реальной организацией с правосубъектностью, агентами и собственными органами. В Ассамблее, как и в Совете, каждое государство имело один голос, и для принятия всех политических решений, включая те, которые касались предотвращения войны, требовалось единогласие всех присутствующих членов.® Основными исключениями были статья 15, пункт 10, и правило, согласно которому при принятии решений, касающихся разрешения международных споров, голоса сторон в споре не учитывались.

Совет состоял из двух типов членов: постоянных и непостоянных. Постоянными членами были все великие державы, принадлежавшие в определенное время к Лиге, например, первоначально Франция, Великобритания, Италия и Япония, к которым позднее были добавлены Германия и Советский Союз. Непостоянных членов первоначально было четыре. Их число последовательно увеличивалось, пока в 1936 году Совет не стал состоять из одиннадцати непостоянных членов. Таким образом, первоначально постоянные и непостоянные члены были равны по количеству. С 1922 года непостоянные члены имели все большее большинство над постоянными. В 1939 году, после выхода из состава Совета Германии, Италии и Японии и исключения Советского Союза, Совет состоял из двух постоянных (Франция и Великобритания) и одиннадцати непостоянных членов.

Однако с точки зрения распределения власти между великими и малыми странами важно не их численное соотношение, а постоянное членство великих держав в Совете. В силу этого постоянного членства, в сочетании с правилом единогласия, великие державы могли быть уверены, что Совет не сможет принять ни одного решения без согласия всех их. Более того, распределение голосов в международном сообществе никогда не говорит всей истории. Ни одна великая держава никогда не будет в одиночку голосовать за или против определенной меры, если она не хочет быть в одиночестве, ни одна группа великих держав никогда не рискнет оказаться в меньшинстве, если она опасается оказаться в меньшинстве по какому-либо вопросу. Большинство малых и средних держав зависят в экономическом, военном и политическом отношении от поддержки великой державы. Такая нация с готовностью отдаст свой голос против великой державы, которая намекнула, что меньшая нация должна прислушаться к ее мнению.

Таким образом, каждая великая держава контролировала определенное количество голосов малых и средних членов Лиги. По любому важному вопросу Пранс мог быть уверен в голосах Бельгии, Чехословакии, Югославии, Румынии и - более десяти лет - Польши. Великобритания могла рассчитывать на голоса большинства доминионов, скандинавских стран и Португалии.

Это контролирующее влияние великих держав, независимо от юридической структуры организации, действовало в Лиге Наций бок о бок с блестящим интеллектуальным руководством представителей ряда малых и средних государств: Бенеш из Чехословакии, Политис из Греции, Нансен, Ланге и Хамбро из Норвегии, Брантинг и Унден из Швеции, Титулеску из Румынии, Мотта и Раппард из Швейцарии оказывали влияние на работу Лиги Наций совершенно непропорционально и независимо от могущества своих стран. Местом этого руководства была прежде всего Ассамблея. Ассамблея, в отличие от Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, имела право выносить решения по вопросам, связанным с деятельностью Лиги Наций.

Лига Наций играла роль настоящего парламента, где лидерство много раз переходило к наиболее квалифицированному представителю, независимо от власти, а иногда даже от интересов своей страны.

Однако это лидерство остановилось на той черте, за которой начинались жизненные интересы великих держав. В великих кризисах Лиги лидерство великих держав заявило о себе. Когда в конфликте первоклассной политической важности, таком как Итало-эфиопская война или Гражданская война в Испании, позиции некоторых малых и великих держав расходились, политика великих держав неизбежно побеждала. Ибо преобладание великих держав на международной арене - это факт, как преобладание крупных экономических организаций - это факт в современном обществе. Никакие правовые механизмы или организационные устройства, кроме уничтожения самого преобладания сил, не могут устранить политические последствия такого неравенства сил. Таким образом, в Лиге нации пользовались большими возможностями для влияния и независимости, чем когда-либо до или после нее в современную эпоху. Тем не менее, имиджмейдкмальное правительство Лиги Наций, по крайней мере, в сфере высокой политики, было правительством великих держав.

Какие принципы справедливости должно было воплотить в жизнь международное правительство Лиги Наций? Этот вопрос нашел символический ответ в том, что двадцать шесть статей Пакта Лиги Наций идентичны первым двадцати шести статьям мирных договоров, урегулировавших вопросы Первой мировой войны. Таким образом, тесная связь между Лигой Наций и статус-кво 1919 года была очевидна с самого начала. В положениях Пакта эта связь выражена в четких юридических терминах. В преамбуле говорится о "международном праве как фактическом правиле поведения между правительствами" и о "скрупулезном соблюдении всех договорных обязательств". Статья 10 делает Лигу Наций защитником территориального статус-кво 1919 года, устанавливая юридическое обязательство членов "уважать и сохранять против внешней агрессии территориальную целостность и существующую независимость всех членов Лиги". Все положения последующих ардклов, касающиеся урегулирования споров и его исполнения, должны читаться в свете этого положения ардкла 10. Это положение устанавливает стандарт, которым должны были руководствоваться органы Лиги при оценке претензий и действий наадонов и при разработке методов борьбы с угрозой миру.

Действительно, составители Пакта пытались избавить Лигу от клейма полной идентификации со статус-кво 1919 года. С этой целью они предусмотрели в Ардклу 19 возможность мирных изменений. Мы уже указывали на внутреннюю слабость этого положения, которое с самого начала оставалось мертвой буквой. Но помимо своих внутренних недостатков, статья 19 меркнет в ничтожестве, если рассматривать ее в сиротливой изоляции в структуре Пакта и сравнивать с органической связью, в которой статья 10 стоит с мирными договорами 1919 года, с одной стороны, и с миросохраняющими и правоприменительными положениями статей 11-16 Пакта, с другой. Таким образом, статья 19 была не более чем словесной уступкой неумолимым ногам перемен. Ее фундаментальный закон не в меньшей степени, чем ее происхождение, идентичное мирным договорам 1919 года, сделал неизбежным, что Лига как рабочая организация международного правительства должна судить и действовать как защитник статус-кво.

Эти два принципа Великобритания и Франция интерпретировали по-разному и пытались формировать политику Лиги в соответствии с этими различными интерпретациями. Для Франции постоянная неспособность Германии вести войну была синонимом постоянного преобладания Франции на европейском континенте. Для Великобритании постоянная неспособность Германии вести войну не была несовместима с возвращением Германии в качестве великой державы в контролируемых пределах, чтобы на континенте Европы снова существовало хотя бы подобие баланса сил.

Великобритания рассматривала Лигу Наций в первую очередь как своего рода информационный центр, где государственные деятели мира могли бы встречаться для обсуждения общих проблем и поиска согласия путем компромисса. Наконец, Франция использовала принцип национального самоопределения в качестве политического оружия, с помощью которого можно было укрепить своих союзников в Восточной Европе.

В основе этих расхождений в интерпретации стандартов справедливости и политических принципов мы снова находим основную модель международной политики. Франция подчинила всю свою политику в качестве одного из ведущих членов международного правительства Лиги Наций своему главному желанию сохранить статус-кво 1919 г. Этот статус-кво был идентичен гегемонии Франции на европейском континенте. Великобритания считала, что сможет вернуть себе то контролирующее влияние, которое она оказывала на европейские ярмарки в девятнадцатом веке. Для этого она попыталась восстановить существовавшую в тот период констелляцию власти, баланс сил на европейском континенте с Великобританией в качестве его держателя. Таким образом, ее политика как другого ведущего члена международного правительства Лиги была направлена на подрыв статус-кво 1919 года в пределах, которые Великобритания считала возможным определять по своему усмотрению. Эта цель британской внешней политики могла быть достигнута только путем ослабления Франции.

Однако этот конфликт между британской и французской концепциями и политикой не разрушил Лигу Наций, как конфликт между Великобританией и Россией привел к распаду Священного союза. Он скорее привел к ползучему параличу политической деятельности Лиги и ее неспособности предпринимать решительные действия против угроз международному порядку и миру. Кульминацией стал триумф британцев над французской концепцией. власти между Великобританией и Россией.

Франция начала в середине двадцатых годов следовать в своей политике в рамках Лиги Наций за британским лидером, сначала нерешительно, а в тридцатые годы безальтернативно. Ведь к тому времени собственная нерешительность и очевидная слабость Франции не позволили ей самостоятельно добиваться выполнения тех положений Пакта, которые могли бы позволить Лиге играть роль международного правительства для поддержания международного порядка и предотвращения войны. Франция сама по себе не обладала достаточными полномочиями, чтобы заставить Лигу играть эту роль. Великобритания не была заинтересована в том, чтобы Лига играла эту роль. Ведь выполнение этой роли означало бы сохранение неоспоримого господства Франции на европейском континенте, которому Великобритания была полна решимости положить конец. Таким образом, британские концепции и политика наложили свой отпечаток на правительственную деятельность Лиги Наций.

В 1920 году Польша захватила Вильно, старую столицу Литвы; Лига Наций отказалась действовать, когда в 1923 году Италия оккупировала греческий остров Корфу. Она не предприняла ничего даже приближающегося к принудительным действиям после вторжения Японии в Маньчжурию в 1931 году и после вторжения в Китай в 1937 году Лига не сделала ничего, чтобы предотвратить или остановить войну в Чако между Ливией и Парагваем в 1932-55 годах, кроме рекомендации ввести эмбарго на поставки оружия сначала против обеих воюющих сторон, а затем только против Парагвая. С 1935 года Лига не предприняла ничего эффективного для поддержания своей власти на территории Данцига и ничего не сделала перед лицом постоянных нарушений Германией Версальского договора. То, что Лига сделала в 1935-36 годах в отношении нападения Италии на Эфиопию, не могло, как мы видели, быть другим, если бы это было рассчитано на неэффективность. Лига Наций не сделала ничего, чтобы контролировать международные последствия гражданской войны в Испании, начиная с 1936 года. Однако в декабре 1939 года Лига исключила Советский Союз из-за его нападения на Финляндию. Это было последнее и - если не считать санкций против Италии - самое радикальное из политических действий Лиги.

Лига Наций не предотвратила ни одной крупной войны и была неэффективна в поддержании международного порядка.

Согласно Пакту Лиги Наций, война как таковая не была объявлена вне закона. Членам Лиги не разрешалось вступать в войну при определенных условиях. В то же время им разрешалось вступать в войну при отсутствии таких условий.

Только два последних положения содержат прямой запрет на ведение войны. Как выразился г-н Жан Рей: "Мы убеждены, что эта робость авторов Пакта имеет серьезные последствия и ставит под угрозу новую систему, которую они пытались возвести". По сути дела, поскольку противоположное мнение не было высказано, k оставалось признать, что война является решением, нормальным решением, международных конфликтов. Эти обязательства, с точки зрения закона, представляются только как потуги; имплицитным правилом является обращение к войне". Даже если бы члены Совета придерживались положений

Структурная слабость. Эта конституционная слабость, однако, не повлияла на фактическую деятельность Лиги; ведь Лига не соответствовала своему уставу. С другой стороны, структурная слабость Лиги имела прямое отношение к ее неспособности предотвратить войны, которые происходили под ее юрисдикцией. Эта слабость заключалась в контрасте между распределением власти внутри нее и распределением власти в мире в целом.

Структура Лиги была преимущественно европейской в период, когда основные факторы международной политики уже не были преимущественно европейскими. Обе великие державы, которые в свою очередь доминировали в ней, Франция и Великобритания, были европейскими державами. Единственной неевропейской великой державой, которая была членом Лиги, была Япония. Из двух стран, которые уже в двадцатые и тридцатые годы были потенциально двумя самыми могущественными государствами на земле, Соединенные Штаты никогда не были членом, а Советский Союз - только в годы упадка Лиги в 1934-39 годах.

Конечно, правда, что из тридцати одного первоначального члена только десять были европейскими, и только семь из тринадцати государств, которые присоединились к ней позже. Но и здесь цифры не говорят о сути дела. Международная организация, основной целью которой является поддержание международного порядка и сохранение международного мира, не обязательно должна быть универсальной в том смысле, что все страны мира должны принадлежать к ней. Однако она должна быть универсальной в том смысле, что под ее юрисдикцией должны находиться все могущественные государства, которые с наибольшей вероятностью могут нарушить мир во всем мире.

Статья 17 Пакта, таким образом, пыталась сделать юрисдикцию Лиги универсальной независимо от членства. Она давала Лиге право в случае спора между двумя государствами, одно или оба из которых не являются членами Лиги, предложить нечленам "принять обязательства членства в Лиге для целей таких споров, на таких условиях, которые Совет может счесть справедливыми". ... Если приглашенное таким образом государство откажется принять обязательства члена Лиги и прибегнет к войне против одного из членов Лиги", то в отношении такого государства будут применяться санкции статьи 16. "Если обе стороны в споре ... - отказываются принять обязательства членства... Совет может принять такие меры и дать такие рекомендации, которые предотвратят военные действия и приведут к разрешению спора".

В этом первом пункте статьи 17 предпринята попытка превратить Лигу Наций во всемирное правительство с целью сохранения мира. Осуществимость такого правительства снова должна зависеть от распределения власти между членами Лиги, действующими в единстве, и теми государствами, над которыми будут осуществляться правительственные функции. Лиге не составило бы труда обеспечить преобладание своей воли над двумя малыми или средними государствами. Предположим, однако, что спор возник между членом Лиги, с одной стороны, и Соединенными Штатами, Советским Союзом или обоими государствами, с другой стороны, или между двумя последними державами в период между 1919 и 1934 годами, когда ни одна из стран не была членом Лиги.

При таких обстоятельствах попытка навязать волю Лиги Соединенным Штатам, Советскому Союзу или им обоим привела бы к мировой войне между членами Лиги и одной или двумя потенциально самыми могущественными державами на Земле, причем ряд государств, не являющихся членами Лиги, либо присоединились бы к последним, либо остались нейтральными. Попытка сохранить мир в универсальном масштабе привела бы к войне в*" универсальном масштабе. Таким образом, членство одних великих держав и нечленство других великих держав делало Лигу бессильной сохранить мир в мировом масштабе.

Это отсутствие универсальности в членстве великих держав также указывает на фундаментальную причину провала британской и французской политики в период между двумя мировыми войнами. Политика обеих стран была анахронизмом. Политика Франции, возможно, была бы успешной в эпоху Людовика XIV. Тогда основные весы баланса сил находились в Центральной и Западной Европе, и такой перевес, какой Франция получила в 1919 году, дал бы ей реальный шанс установить постоянную гегемонию на континенте. Однако после того, как Россия стала одним из главных факторов в балансе сил, Наполеону пришлось понять, что гегемония на европейском континенте мало что значит, когда ресурсы Восточной Европы и большей части Азии либо не задействованы, либо враждебны. К этому уроку прислушались блестящие французские дипломаты, которые в течение двух десятилетий, предшествовавших Первой мировой войне, основывали внешнюю политику Франции на тесных связях с Россией. Их преемники в период между двумя мировыми войнами основывали свои надежды на системе союзов с балканизированными странами Восточной и Юго-Восточной Европы, что было плохой заменой "большому союзу" с Россией. Охваченные страхом революции, подобно французским аристократам в годы после 1789 года, они были готовы скорее совершить национальное самоубийство, чем подчиниться логике нового международного созвездия.

Внешняя политика Великобритании в тот период была таким же анахронизмом, как и французская. Великобритания по своей сути была так же слаба по отношению к европейскому континенту, как Франция по отношению к Германии. Роль, которую Россия играла по отношению к Франции, Соединенные Штаты и, в гораздо меньшей степени, Япония играли по отношению к Великобритании.

Навсегда останется спорным вопрос, был ли у Франции и Великобритании какой-либо реальный выбор перед лицом политики, фактически проводимой Советским Союзом и Соединенными Штатами. Однако не подлежит сомнению, что у международного правительства никогда не было шансов, ведущие члены которого, по собственному выбору или по необходимости, следовали политике, полностью противоречащей реальному распределению сил в мире.

Политическая слабость. Это было бы верно даже при условии, что Лига Наций смогла бы действовать как единое целое перед лицом угрожающей войны крупных масштабов. На самом деле это предположение так и не было реализовано Разнонаправленные национальные интересы, преследуемые великими державами, возобладали над принципами справедливости, определенными Лигой Наций с точки зрения статус-кво. В 1921 году, сразу после Первой мировой войны, четыре постоянных члена Совета Лиги все еще могли действовать в унисон в отношении относительно важных политических вопросов, таких как укрепление Аландских островов с участием Финляндии и Швеции и раздел Верхней Силезии, которая была предметом разногласий между Германией и Польшей. После этих многообещающих начинаний не только конфликт между Францией и Великобританией лишил Лигу возможности коллективных действий по вопросам большой важности, но и раздельная и в целом антагонистическая политика великих держав.

Когда Германия вступила в Лигу в 1925 году, она проводила политику подрыва версальского статус-кво, в основном используя принцип национального самоопределения в качестве динамита, с помощью которого можно было расколоть основы территориального статус-кво. Эта политика противоречила политике Франции и ее восточных союзников и была направлена, сначала тайно, а затем открыто, на прекращение их преобладания на европейском континенте. В дополнение к принципу национального самоопределения Германия использовала двойной страх - большевистской революции и российского империализма, который одолевал западные державы, - как оружие, с помощью которого можно было укрепить собственную позицию. Поочередно выступая в качестве оплота против большевизма и угрожая вступить в союз с Советским Союзом, Германия смогла добиться уступок от западных держав, изолировать Польшу от Франции и парализовать Лигу.

Италия, со своей стороны, в двадцатые годы проводила политику, которая была несколько похожа на ту, которую проводила Великобритания. Италия приветствовала возвращение Германии в определенных пределах как средство ослабления Франции и ее восточных союзников, особенно Югославии. Когда в тридцатые годы бессилие Лиги стало очевидным, Италия использовала Германию так же, как Германия использовала Союз: попеременно как общую угрозу и как молчаливого партнера, и снова сделала открытую заявку Великобритании и Франции на господство в Средиземноморье.

Советский Союз был так же изолирован в Лиге, как и вне ее. Его потенциальная сила как нации и спонсорство мировой революции делали его двойной угрозой для держав Веберна.

Гражданская война в Испании является ярким примером этого хронического антагонизма. Даже когда в 1939 году Германия угрожала войной и Советскому Союзу, и западным державам, они не смогли договориться о совместных превентивных действиях. Вместо этого каждая сторона пыталась отклонить угрожающий удар молнии на другую сторону. И только случайность гитлеровской глупости - начать войну против обеих сторон одновременно - сделала их союзниками вопреки самим себе.

Наконец, Япония, страдающая от неполноценности, которую навязали ей договоры 1922 года, готовилась к моменту, когда она сможет установить свою собственную гегемонию на Дальнем Востоке, Япония могла сделать это, только сместив Великобританию и Соединенные Штаты с их позиций на Дальнем Востоке и "закрыв дверь" в Китай, которую, в соответствии с традиционной политикой. Великобритания и Соединенные Штаты настаивали на том, чтобы держать дверь открытой для всех стран. Поэтому, когда Япония сделала первый шаг к созданию своей дальневосточной империи, вторгшись в Маньчжурию в 1931 году, она не могла не вступить в конфликт с Францией и Великобританией, ведущими членами Лиги Наций. Не лишено иронического смысла, что Япония, устанавливая свое господство, использовала тот же принцип национального самоопределения, который привел Францию и Великобританию к господству в Лиге Наций. Теперь он был использован для сплочения цветных рас Дальнего Востока против колониализма лидеров Лиги. Однако ни пока Япония оставалась членом Лиги, ни после ее выхода из нее в 1932 году Великобритания не чувствовала себя достаточно сильной, чтобы возглавить Лигу в эффективных коллективных действиях, чтобы остановить нападение Японии на Китай.

Учитывая антагонистическую политику, проводимую ведущими членами Лиги, сама вероятность вето препятствовала даже попыткам решительных коллективных действий. Только главенствующий принцип справедливости мог сделать такое решение возможным. Как мы видели, такие принципы справедливости действительно существовали в аб^ракте как коллективная защита статус-кво против наций, побежденных в Первой мировой войне, и как национальное с^определение.

Столкнувшись с политической ситуацией, требующей конкретных действий, эти абстрактные принципы трансформировались в идеологические обоснования разной политики, проводимой отдельными нациями. Таким образом, эти абстрактные принципы не только не обеспечивали общие стандарты суждений и руководства для совместных действий, но и фактически способствовали внутригосударственной анархии, укрепляя политику отдельных наций.

ООН

По своей организации Организация Объединенных Наций напоминает Лигу Наций.

Тенденция к управлению великими державами, которая уже была очевидна в Лиге Наций, полностью доминирует в распределении функций в Организации Объединенных Наций. Эта тенденция проявляется в трех конституционных положениях Устава: неспособность Генеральной Ассамблеи принимать решения по политическим вопросам; ограничение требования единогласия постоянными членами Совета Безопасности; право сторон в спорах накладывать вето на принудительные меры против себя.

Таким образом, одновременная юрисдикция решающего Совета и решающей Ассамблеи, которая была отличительной чертой Лиги Наций, заменяется попеременной юрисдикцией решающего Совета Безопасности и рекомендующей Генеральной Ассамблеи. Когда Совет Безопасности занимается каким-либо вопросом, Генеральная Ассамблея все еще может обсуждать его, но она больше не может даже рекомендовать.

Это устройство позволяет Совету Безопасности контролировать функции Генеральной Ассамблеи в вопросах политической важности. Просто включив вопрос в свою повестку дня, Совет Безопасности может превратить Генеральную Ассамблею в дискуссионное общество, которое даже не имеет права выразить свое мнение по такому вопросу. Было сказано, что эти положения определяют Генеральную Ассамблею как "открытую совесть мира". Даже если это так, это действительно странная совесть, которая никогда не может принимать решения, но всегда говорит, которая может рекомендовать только по чьему-то желанию, и которая не имеет никакого контроля над действиями личности, к которой она принадлежит.

Порок этого конституционного устройства заключается не в преобладании великих держав, которое, как мы обнаружили, существует и в Священном союзе, и в Лиге Наций. Скорее, он заключается в гротескной и ненужной возможности, которую он дает Генеральной Ассамблее, чтобы продемонстрировать свое бессилие всему миру. Священный союз был откровенно международным правительством великих держав. Лига Наций была международным правительством великих держав по совету и с согласия всех наций, каждая из которых, в силу принципа единогласия и за исключением пункта 10 статьи 15 Пакта, могла остановить действия международного правительства. Организация Объединенных Наций - это международное правительство великих держав, которое в своей реальности напоминает Священный союз, а в своем притворстве - Лигу Наций. Именно контраст между притворством и реальностью, между демократическими ожиданиями, вызванными словами Устава, и автоматическим исполнением, обеспеченным фактическим распределением средств, нанес ущерб авторитету Организации Объединенных Наций и ее способности поддерживать межнациональный порядок и мир.

Итак, Организация Объединенных Наций основывается на постоянном единстве постоянных членов Совета Безопасности. В схеме Устава эти пять членов являются как бы ядром мировой федерации, Священным союзом внутри Священного союза. Ограничивая принцип единогласия только ими, Устав делает их международным правительством Организации Объединенных Наций. Из этого следует, что при несогласии хотя бы одного постоянного члена не может быть международного правительства Организации Объединенных Наций.

Эта монополия великой державы на правительственные действия еще более усиливается пунктом 3 статьи 27, согласно которому сторона в споре лишается права голоса только в отношении мирного урегулирования споров в соответствии с главой VI Устава. Другими словами, вето великой державы применяется к принудительным мерам. Когда великая держава является стороной в споре, Совет Безопасности может принять решение в силу статьи 27, параграф 3, независимо от позиции этой великой державы. Если Совет Безопасности попытается привести в исполнение это решение, несогласие любой из великих держав, хотя и являющейся стороной в споре, воздвигнет юридический барьер для принудительных действий. В такой ситуации решение Совета Безопасности останется мертвой буквой.

На самом деле, однако, международное правительство Организации Объединенных Наций является правительством великих держав в еще большей степени, чем это следует из приведенного выше анализа. Из пяти постоянных членов Совета Безопасности только двое, Соединенные Штаты и Советский Союз, являются действительно великими державами. Великобритания и Франция - средние державы, а Китай лишь потенциально является великой или даже средней державой. В нынешних условиях мировой политики большинство стран находятся в орбите либо Соединенных Штатов, либо Советского Союза, и в случае необходимости их можно убедить поддержать позицию, занимаемую одной или другой сверхдержавой. Это всегда будет справедливо в отношении большинства членов Совета Безопасности, в том числе и периферийных членов. Таким образом, международное правительство Организации Объединенных Наций, лишенное своих юридических примочек, на самом деле является международным правительством Соединенных Штатов и Советского Союза, действующих в унисон. В лучшем случае - если они едины - они могут управлять остальным миром для поддержания порядка и предотвращения войны. В худшем - если они разобщены - международного правительства не будет вообще.

Как конфликт между Великобританией и Россией в рамках Священного союза, как конфликт между Великобританией и Францией в рамках Лиги Наций, так и конфликт между Соединенными Штатами и Советским Союзом в рамках Организации Объединенных Наций разрешается диаметрально противоположными интерпретациями стандартов суждений и действий, которые эта международная организация должна реализовать. Следует, однако, отметить, что Устав Организации Объединенных Наций приглашает к подобным разночтениям. Стандарты справедливости, которыми должны руководствоваться в своих суждениях и действиях учреждения Организации Объединенных Наций, содержатся в трех местах: в преамбуле, в главе i, посвященной целям и принципам, и в тексте Хартии. Однако, в отличие от основных принципов Священного союза и Лиги Наций, принципы справедливости, на которых основана Организация Объединенных Наций, страдают двумя видами внутренних противоречий: одно касается способа действий, которые должна осуществлять Организация Объединенных Наций, другое - целей, ради которых эти действия должны осуществляться.

В преамбуле подтверждается "вера в равные права... больших и малых наций ", а в пункте i статьи 2 провозглашается, что "Организация основана на принципе суверенного равенства всех ее членов". Этот принцип усиливается пунктом 7 статьи 2, который освобождает "вопросы, которые по существу относятся к внутренней юрисдикции любого государства" от юрисдикции Организации Объединенных Наций, за исключением тех случаев, когда речь идет о принудительных мерах в соответствии с главой VII. Однако вся структура Организации Объединенных Наций, изложенная в основном тексте Устава, основана на том, что можно парадоксальным образом назвать "суверенным неравенством" ее членов. Мы уже указывали на тот факт, что если бы Организация Объединенных Наций функционировала так, как это предусмотрено ее Уставом, то все ее члены, не входящие в Совет Безопасности, утратили бы свой суверенитет и оставались бы суверенными только по названию и форме. Таким образом, принцип суверенного равенства, провозглашенный Уставом в его начальных положениях, противоречит фактическому распределению функций, которое предусматривает сам Устав.

Примечательно, что Устав наиболее четко формулирует и реализует первые две цели (см., в частности, главы VI и VII) и практически ничего не говорит об остальных трех. Статья ii, пункт i, и статья 24, пункт 2, отсылают Генеральную Ассамблею и Совет Безопасности в общих выражениях к Целям и Принципам как к руководству для своих обсуждений и действий. Однако конкретный смысл таких понятий, как справедливость, уважение международного права и национальное самоопределение, не является самоочевидным и не одинаков везде и всегда. В абстрактном смысле большинство людей могут согласиться с определением этих понятий. Именно конкретная политическая ситуация придает этим абстрактным терминам конкретное значение и позволяет им направлять суждения и действия людей. Нигде в основной части Хартии нет определения или ссылки на какой-либо существенный принцип справедливости. Нет и других источников, которые могли бы дать однозначное содержание этим абстракциям. Вот суть болезни, которая с самого начала мешала международному правительству Организации Объединенных Наций прийти к жизни.

Когда были созданы Священный союз и Лига Наций, уже существовал статус-кво, определенное распределение власти, согласованное всеми основными членами международного правительства. Этот ранее существовавший политический порядок был основой, на которой было построено международное правительство и которая придавала конкретный смысл его принципам справедливости. Возникли разногласия по поводу интерпретации этого статус-кво и его дальнейшего развития. Сам статус-кво, завоеванный общей победой над общим врагом и определенный в мирных договорах, был общей отправной точкой для всех заинтересованных сторон. После Второй мировой войны потенциальные миротворцы изменили последовательность действий. Сначала они создали международное правительство с целью сохранения статус-кво, а затем предложили договориться о статус-кво. По сей день такое соглашение не достигнуто.

Говорят, что это изменение традиционной последовательности было мастерским ударом государственной политики, поскольку оно избавило Устав Организации Объединенных Наций от участи, которая постигла Пакт Лиги Наций в руках Сената Соединенных Штатов. Будучи неотъемлемой частью Версальского договора, Пакт пал вместе с этим договором. Устав, стоящий особняком, не был затронут никакой критикой, которая могла бы быть высказана в адрес урегулирования Второй мировой войны.

Как бы то ни было, возведение структуры международного правительства на основе того, что, как оказалось, не имело под собой никакой политической основы, оказалось провалом, который грозит обрушиться и похоронить под своими руинами мир во всем мире. Организация Объединенных Наций похожа на здание, спроектированное двумя архитекторами, которые согласовали планы второго этажа, но не согласовали планы первого. Каждый из них строит свое крыло первого этажа так, как считает нужным, и каждый делает все возможное, чтобы помешать усилиям другого. В результате не только

Временный характер статус-кво. Новый территориальный статус-кво, существующий после окончания Второй мировой войны, в основном является военным. В отношениях между Соединенными Штатами и Советским Союзом он состоит из демаркационных линий, о которых Великобритания, Советский Союз и Соединенные Штаты договорились в Ялте в 1945 году. Обе стороны признали эти демаркационные линии временными. Внутренняя организация Германии также остается временной; само будущее единого немецкого государства находится под вопросом. То же самое относится и к Австрии. Нет согласия относительно западных границ Германии. В отношении восточных границ существуют открытые разногласия междуСоветским Союзом и Польшей, утверждающими, что эти границы были определены Потсдамским соглашением 1945 года, и западными державами, которые считают эти границы временными и подлежащими окончательному определению на мирной конференции. Территориальный статус-кво в Европе не только временный, но причина его временности заключается в кажущихся непреодолимыми разногласиях между Советским Союзом и западными державами относительно того, каким должен быть определенный статус-кво. В результате своего поражения Германия и Австрия стали предметом разногласий между Востоком и Западом. Советский Союз хочет сохранить контроль над теми частями этих стран, которые он занимает в настоящее время, и вытеснить западные державы из зон, которые они контролируют, и наоборот.

Эта напряженность между Востоком и Западом носит всепроникающий характер и парализует международное правительство ООН не только в его общих функциях, но и в том, что само по себе является лишь техническими вопросами второстепенной важности. В какой степени это так, можно судить по тупику, в который зашли Восток и Запад, не сумев договориться о выборе губернатора для свободной территории.

Триест - это главный средиземноморский выход для торговли из Центральной и Восточной Европы и главный порт Адриатики. Триест был желанным для Югославии с момента распада Австрийской империи в 1919 году, когда город был передан Италии. В мирном договоре с Италией союзникам удалось договориться о компромиссе, в результате которого Триест стал свободной территорией. В отличие от того, как Данциг управлялся с 1919 по 1939 год, Триест должен был управляться Организацией Объединенных Наций через губернатора, назначаемого Советом Безопасности. Советский Союз не хотел мешать Западу, отменив итальянское правление. Западные державы стремились укрепить Восток, присоединив Югославию к бывшей Югославии.

Для того чтобы это было эффективно, необходимо было нейтральное управление нейтрального губернатора под наблюдением нейтрального Совета Безопасности. Совет Безопасности Организации Объединенных Наций не смог осуществить то, что в отношении Данцига удалось сделать Совету Лиги Наций, по крайней мере, в определенной степени. Совет Безопасности не смог найти нейтрального губернатора, потому что в мире не осталось нейтралов. Кандидатуры, устраивавшие Восток, по этой же причине отвергались Западом, и наоборот.

Таким образом, тупик в вопросе о губернаторстве Триеста является ярким примером того, как объективные условия мировой политики делают невозможным международное правительство даже там, где в особом случае был согласован новый статус-кво, организация и функции международного правительства. Несмотря на такое соглашение в отношении города Триест, временный статус-кво продолжал действовать в том виде, в котором он был установлен по окончании военных действий с трехсторонней военной администрацией (американской, британской, югославской), выполнявшей функции правительства.

В течение многих веков Дарданеллы были целью русских устремлений, и более века Россия пыталась использовать слабость Турции для получения прямого или косвенного владения тем, что Бисмарк называл "ключом к дому России". Однако дверь, ключом к которой являются Дарданеллы, не только позволяет внешнему миру войти в Россию; она также дает России выход во внешний мир. Дарданеллы - это не только отверстие, через которое враждебная держава может проникнуть в Черное море^ атаковать нефтяные ресурсы и один из главных промышленных и сельскохозяйственных центров России, и, повернув на север, сделать позиции России в Восточной Европе несостоятельными. Дарданеллы также контролируют выход из Черного моря в Средиземное и путь, ведущий с Балкан в Азию. Таким образом, всякий раз, когда Россия собиралась использовать свою сильнейшую армию, чтобы завладеть этим желанным призом, превосходящий флот Великобритании преграждал путь, либо сам по себе, либо вместе с австрийской армией. Лишь однажды Россия, казалось, практически достигла цели своих амбиций, когда во время Первой мировой войны Великобритания пообещала России Дарданеллы в качестве одного из призов за победу. Однако сепаратный мир, заключенный большевистским режимом с великими державами, аннулировал это обещание.

Традиционную роль Великобритании теперь выполняют Соединенные Штаты. В остальном основная констелляция не изменилась. То, чего хочет Советский Союз, Соединенные Штаты отказываются уступать. Соединенные Штаты хотят сохранить статус qmx в отношении Дарданелл; Советский Союз хочет изменить его.

Греция опирается на Турцию с запада, а Додеканесские острова лежат в стороне от средиземноморских подходов к Дарданеллам. Великобритания традиционно считала Грецию незаменимым фактором для обороны Дарданелл и, следовательно, входящей в британскую сферу влияния. По неофициальному соглашению 1944 года Великобритания и Советский Союз разделили Балканы по традиционным линиям, оставив Грецию в британской сфере влияния. Это соглашение означало ратификацию статус-кво, который в течение столетия существовал на Балканах.

Соединенные Штаты стали преемником Великобритании в качестве защитника Греции от российского влияния. Однако гражданская война в Греции вновь поставила вопрос о статус-кво, казалось бы, установленном российско-британским соглашением 1944 года. Ведь восстание против греческого правительства - это нечто большее, чем внутреннее потрясение. Революционеров поддерживают Албания, Югославия и Болгария - три российских сателлита, которые не стали бы оказывать такую помощь без одобрения России. Поскольку коммунисты являются доминирующей группой среди революционеров, их победа неизбежно будет означать распространение российского влияния на Эгейское море. Таким образом, вопрос гражданской войны в Греции - это явный статус-кво на Балканах между Советским Союзом и Соединенными Штатами и неявный контроль над Дарданеллами.

Мы уже упоминали о традиционной роли, которую Иран играл в отношениях между Великобританией и Россией. Британское и российское влияние перемещалось взад и вперед по территории Ирана. Непростые компромиссы время от времени пытались ограничить российское влияние на севере, а британское - на юге, причем обе страны чаще всего стремились изгнать другую сторону из своей сферы и распространить свою собственную на весь Иран. Во время Второй мировой войны российские войска оккупировали север, а британские - юг Ирана. В соглашении, заключенном в 1942 году, обе страны обязались эвакуировать свои войска в течение шести месяцев после окончания военных действий и таким образом восстановить статус-кво анте гелия, российские войска остались после истечения этого срока, и потребовалось давление в Совете Безопасности, чтобы добиться вывода российских войск в 1946 году. В качестве исключения Иран предоставил Советскому Союзу нефтяные концессии в северной части страны. Однако в 1947 году иранский парламент, поддавшись американскому давлению, отказался ратифицировать договор. Таким образом, вопрос о статус-кво был вновь поднят обеими сторонами и остается нерешенным.

Наконец, Ялтинское соглашение 1945 года между Великобританией, Советским Союзом и США и последующие соглашения между Китаем и Советским Союзом предусматривали интернационализацию китайского порта Дайрен, передачу Порт-Артура в аренду Советскому Союзу в качестве военно-морской базы и совместную российско-китайскую эксплуатацию Китайско-Восточной и Южно-Маньчжурской железных дорог. Эти договоренности были равнозначны восстановлению статус-кво между Китаем и Советским Союзом, существовавшего до русско-японской войны 1904 года.

Гражданская война в Китае - это, с одной стороны, внутренняя проблема Китая. Из-за идеологической близости между китайскими коммунистами и российским режимом гражданская война ставит ту же проблему, что и Боксерское восстание 1900 года и японские вторжения 1931 и 1937 годов: проблему открытой двери. Однако это новая версия старой проблемы.

Традиционная политика "открытых дверей" подразумевала, что китайская дверь должна быть открыта для всех, все имеют равные возможности и никто не получает особых привилегий. Новая политика "открытых дверей" направлена на то, чтобы держать дверь Китая широко открытой для одной страны и наглухо закрытой для других. Если правительство победит в гражданской войне, предполагается, что дверь будет закрыта для Советского Союза и оставлена открытой для западных держав. Если победят коммунисты, предполагается, что китайская дверь будет открыта для Советского Союза и закрыта для западных держав. Таким образом, ставки Советского Союза и Соединенных Штатов в китайской гражданской войне заключаются в осуществлении исключительного влияния на природные и демографические ресурсы Китая. Статус-кво в отношении Китая, таким образом, полностью изменен. Исход гражданской войны должен решить, чье влияние будет преобладать в Китае: влияние Соединенных Штатов или влияние Советского Союза.

От Штеттина до Мукдена статус-кво не урегулирован, Соединенные Штаты и Советский Союз продвигают взаимоисключающие установки. И все же это две страны, на соглашении которых о том, каким должен быть статус-кво и как он должен обеспечиваться, основывается международное правительство Объединенных Наций. Организация Объединенных Наций не может достичь этого соглашения. Она предполагает его. Поскольку такого соглашения никогда не существовало в течение короткого периода существования Организации Объединенных Наций, международное правительство Организации Объединенных Наций, предусмотренное Уставом, не стало реальностью.

Опыт показывает, что попытка использовать Организацию Объединенных Наций для принуждения одной из сверхдержав к такому соглашению только усугубляет разногласия и увеличивает опасность войны. Мы уже видели, что Устав позволяет Организации Объединенных Наций, то есть Соединенным Штатам и Советскому Союзу, действующим в унисон, предотвращать войны между другими странами. Построенная на фундаменте Соединенных Штатов и Советского Союза, действующих как единое целое, Организация Объединенных Наций по Конституции не может предотвратить войну между этими двумя странами. Однако именно такая война угрожает сегодня Соединенным Штатам, Советскому Союзу и всему человечеству.

ПРОБЛЕМА МИРА В СЕРЕДИНЕ ХХ ВЕКА

Мировое государство

Наше исследование проблемы международного мира привело нас к двум выводам: ни одна попытка решить проблему международного мира путем ограничения национальных устремлений к власти не имела и не могла иметь места.

преуспели в условиях современной государственной системы. Что является причиной нестабильности мира и порядка в отношениях между государствами, и что является причиной их относительной стабильности внутри государств? Другими словами, какой фактор, обеспечивающий мир и порядок, существует внутри национальных обществ и отсутствует на международной арене? Ответ кажется очевидным - это само государство.

Национальные общества обязаны своим миром и порядком существованию государства, которое, наделенное верховной властью на национальной территории, поддерживает мир и порядок. Такова была доктрина Гоббса, утверждавшего, что без такого государства национальные общества будут напоминать международную арену, а война "каждого против каждого" станет всеобщим состоянием человечества. Из этой предпосылки логически неизбежно следовало, что мир и порядок между нациями будут обеспечены только в рамках мирового государства, включающего все нации Земли. Со времени крушения всеобщего порядка Средневековья этот вывод время от времени выдвигался^.

Под влиянием двух мировых войн в течение четверти века и перспективы третьей, которая будет вестись в современных условиях ведения войны, пропаганда мирового государства достигла широких масс и придала им особое чувство срочности. Нам говорят, что мы погибли, если не сможем создать мировое государство в течение нескольких лет. Для спасения мира от самоуничтожения необходимо не ограничение национального суверенитета посредством международных обязательств и институтов, а передача суверенитета отдельных государств всемирной власти, которая будет настолько же суверенна над отдельными государствами, насколько отдельные государства суверенны на своих территориях. Реформы в рамках международного общества потерпели неудачу и должны были потерпеть неудачу. Поэтому необходимо радикальное преобразование международного общества.

Аргумент опирается на аналогию с национальными обществами. Поэтому наша первая задача - выяснить, как сохраняется мир и порядок в национальных обществах.

УСЛОВИЯ ВНУТРЕННЕГО МИРА

Люди не смогут нарушить мир, если подавляющая сила сделает попытку его нарушения безнадежным предприятием. Они будут не склонны нарушать мир при двух условиях. С одной стороны, они должны чувствовать лояльность к обществу в целом, которая превосходит их лояльность к любой его части. С другой стороны, они должны иметь возможность получить от общества хотя бы приближение к справедливости через хотя бы частичное удовлетворение их требований. Наличие этих трех условий - подавляющей силы, сверхсексуальной лояльности, ожидания справедливости - делает мир возможным в пределах государств. Отсутствие этих условий на международной арене вызывает опасность войны.

Каковы факторы, обусловливающие наличие этих "условий? И какова роль, которую играет государство в этом процессе? Более подробное рассмотрение взаимодействия социальных сил, обеспечивающих мир внутри государства, поможет нам ответить на эти вопросы.

Национальные общества состоят из множества социальных групп. Некоторые из них антагонистичны друг другу в том смысле, что их активные притязания автоисключительны. Эта взаимоисключаемость противоположностей не может не отразиться на национальных обществах.

Этот плюрализм приводит, так сказать, к экономии "интенсивности идентификации", которая должна быть широко распространена, чтобы дать каждой группе и конфликту свою долю.

Более того, хотя А как член E1 противостоит Б как члену E2, он может оказаться по одну сторону забора с Б, поскольку оба являются членами P. Другими словами, А и Б враги в экономической сфере, но друзья в политике. Они противостоят друг другу в экономическом плане, но в политике они едины. А и Б также являются членами религиозных, этнических, региональных групп и т.д., и оба они могут иметь подобные отношения конфликта и ассоциации с любым количеством членов этих групп. Таким образом, А не только одновременно идентифицируется с множеством различных социальных групп, но и как член этих различных групп одновременно является другом и врагом любого количества своих собратьев, в той мере, в какой они принадлежат к различным группам, членом или противником которых он является.

Эта множественная роль друга и противника, которую А играет по отношению к ряду своих товарищей, накладывает на него ограничения как на друга, так и на врага. Он не может полностью отождествлять себя со своими друзьями-политиками, которые также являются его экономическими противниками, без риска проиграть борьбу за экономическое преимущество. Он не может довести борьбу за экономическое преимущество до крайности, не потеряв политической поддержки, в которой он нуждается как член "политической группы". Если А хочет быть одновременно экономическим противником и политическим другом, он должен позаботиться о том, чтобы быть и тем, и другим в таких пределах, чтобы одно не мешало другому. Таким образом, наложение социальных ролей, выполняемых различными членами общества, имеет тенденцию нейтрализовать конфликты и сдерживать их в таких пределах, которые позволяют членам общества одновременно играть свои различные роли.

Наконец, А и Б являются не только членами противоборствующих экономических групп и имеют не только идентичные политические пристрастия, не говоря уже обо всех других социальных группах, к которым они принадлежат, но и по определению являются членами одного и того же национального общества. У них один и тот же язык, одни и те же обычаи, одни и те же исторические воспоминания, одна и та же фундаментальная социальная и политическая философия, одни и те же национальные символы. Они читают одни и те же газеты, слушают одни и те же радиопередачи, отмечают одни и те же праздники и поклоняются одним и тем же героям. Прежде всего, они сравнивают свою нацию с другими нациями и понимают, насколько больше у них общего друг с другом, чем с представителями других наций. В частности, они понимают, что национальные черты, которые их объединяют, превосходят во всех важных отношениях, особенно в моральном, качества тех, кто принадлежит к другой нации. Таким образом, А и Б чувствуют не только то, что они принадлежат к одной и той же национальной семье, но и то, что благодаря этой семье у них есть нечто очень ценное общее, нечто, что повышает их ценность и делает их "лучшими" людьми во всех важных аспектах в сравнении с посторонними.

Преданность, с которой они держатся за нацию, - это нечто большее, чем просто возвращение долга благодарности за полученные блага. Таким образом, защита нации от разрушения извне и подрыва изнутри является первостепенной заботой всех граждан. Точно так же верность нации является первостепенным обязательством всех граждан. Нельзя допускать ничего, что могло бы угрожать целостности нации. Интересы, идеи и лояльность, которые могут быть несовместимы с заботой о единстве нации, должны уступать этой заботе.

Эта забота накладывает постоянное ограничение на тип вопросов, которые разделяют А и Б, и накладывает постоянные ограничения на методы, с помощью которых А и Б борются с этими вопросами. Какими бы ни были ставки их конфликтов, они не будут поднимать вопрос о национальном единстве как таковом. Какие бы методы ни использовали А и Б для урегулирования конфликта на своих условиях, они не будут прибегать к мерам, которые могут поставить под угрозу целостность самой нации. Таким образом, все конфликты внутри нации ограничены в отношении преследуемых целей и используемых средств. Они, так сказать, встроены в плотную ткань национального сообщества, которая держит их в рамках. В сочетании с плюрализмом и наложением секционных лояльностей именно ограничивающее и сдерживающее влияние национальной лояльности является первым из трех факторов, обеспечивающих мир внутри нации.

Как национальные общества создают у враждующих социальных групп ожидание того, что ни одно из их требований не будет полностью проигнорировано, но у всех есть шанс на хотя бы частичное удовлетворение? Как все враждующие группы могут рассчитывать на то, что национальное общество, к которому они принадлежат, хотя бы приблизит их к справедливости?

Общество может быть способно игнорировать требования малых и слабых групп без угрозы для своего мира. Его социальная сплоченность и монополия на организованное насилие достаточно сильны, чтобы недовольство и недовольство таких малых и слабых групп не обратилось открыто против общественного порядка. Однако общество не может позволить себе оставаться глухим к требованиям справедливости больших и потенциально сильных групп, не подвергая себя риску революции и гражданской войны, то есть не ставя под угрозу свой мир и само свое выживание как единого целого.

Именно здесь вступает в действие сложный механизм мирных изменений, дающий всем группам шанс представить свои претензии на справедливость на суд общественного мнения, выборов, парламентских голосований, экзаменационных комиссий и т.п.. Мы уже описывали работу этих механизмов в другом контексте и отсылаем читателя к нему. Эти механизмы направляют конфликтующие требования социальных групп в мирное русло, давая им возможность заявить о себе и конкурировать друг с другом за признание в соответствии с обязательными для всех правилами. В условиях этих состязаний ни одна группа не может быть уверена в победе в долгосрочной перспективе, но все группы могут рассчитывать на шанс сделать в то или иное время несколько шагов вперед к достижению справедливости.

Третьим фактором сохранения мира в национальных обществах является подавляющая сила, с помощью которой общество может пресечь в зародыше все попытки нарушить мир. Эта подавляющая сила проявляется двумя различными способами: в форме материальной силы как монополии на организованное насилие и в форме непреодолимого социального давления.

Власть, которая находится в распоряжении общества в виде монополии на организованное насилие, отличается двумя характеристиками от любой другой формы насилия, особенно от той, с которой мы сталкиваемся в международной сфере.

Организованное насилие национальных обществ в значительной степени нейтрально по отношению к конфликтующим требованиям социальных групп до тех пор, пока они остаются в рамках закона и используют мирные средства. Либеральная доктрина девятнадцатого века утверждала, что организованное насилие общества абсолютно нейтрально, стоит над суматохой конфликтующих интересов, готовое исполнить закон против того, кто его нарушил. В противовес этой доктрине марксизм утверждает, что организованное насилие общества есть не что иное, как оружие, с помощью которого правящий класс сохраняет свое господство над эксплуатируемыми массами. На самом деле принудительная организация общества не может быть полностью нейтральной; ибо правовой порядок, который она обеспечивает, не является, как мы видели, полностью нейтральным, но не может не благоприятствовать статус-кво, которому она подчиняет свое существование.

Принудительная организация британского общества последовательно поддерживала статус-кво феодализма, капитализма и социализма. Однако может оказаться, что определенный статус-кво оскорбляет фундаментальные моральные убеждения и жизненные интересы значительной части населения и что значительная часть принудительных органов сочувствует их бескомпромиссной оппозиции статус-кво. В таком случае правовой порядок, воплощающий статус-кво, не будет исполняться. В Соединенных Штатах конституционные предпосылки Гражданской войны и судьба запрета иллюстрируют этот случай.

Другая особенность, присущая принудительной организации национальных обществ, заключается в скудости ее коллективных действий. Как правило, принудительная организация национальных обществ поддерживает мир и порядок только против индивидуальных нарушителей закона. Это редкое исключение, когда она противостоит коллективной силой другому коллективу, который угрожает нарушить мир. Применение силы в трудовых спорах является ярким примером такого рода. Само существование в руках общества монополии на организованное насилие, готовое вмешаться в случае необходимости, представляется главным вкладом организованного насилия в поддержание мира внутри страны. Сам факт его существования освобождает принудительную организацию общества от необходимости действовать.

Помимо этого фактора и, возможно, превосходящего его по важности, существует огромное организованное давление, которое общество оказывает на своих членов для поддержания мира. Для того чтобы избежать этого давления, группа должна воздвигнуть в рамках национального общества собственную социальную структуру, более интегрированную, более убедительную и требующую более высокой лояльности, чем нация^ общество, в среде которого она существует. В наше время интенсивность национализма, его трансформация в политическую религию националистического универсализма, повсеместное распространение современных средств массовой коммуникации и их контроль со стороны небольшой и относительно однородной группы умножили и усилили социальное давление, которое в национальных обществах стремится удержать инакомыслящие группы в рамках закона и мира.

Остается определить, насколько важен вклад государства в мир внутри страны. Ответ на этот вопрос двоякий. Вклад государства во внутренний мир необходим, но сам по себе он не является сверхважным. Без вклада государства не может быть внутреннего мира, но и без вклада государства не может быть никакого внутреннего мира.

То, что внутренний мир невозможен без государства, уже подразумевается в том, что мы говорили о проблемах власти, баланса сил и суверенитета. Враждебные социальные группы будут использовать любые имеющиеся в их распоряжении средства для достижения целей, которые они считают жизненно важными для себя. Если такие социальные группы контролируют средства физического насилия, как это делают суверенные государства в своих взаимоотношениях, они будут использовать их двумя различными способами. Либо они будут оказывать давление на своих противников, демонстрируя то, что они считают своим превосходством, либо они будут использовать их для уничтожения средств физического насилия противника. В любом из этих вариантов целью физического насилия является сломить волю оппонента сопротивляться требованиям другой стороны.

История национальных обществ показывает, что ни одна политическая, религиозная, экономическая или региональная группа не смогла долго противостоять искушению продвигать свои требования насильственными средствами, если она считала, что может сделать это без слишком большого риска. Как бы сильно другие социальные факторы ни поддерживали дело мира, их действенность не могла долго противостоять обещанию быстрой и окончательной победы, которое насилие дает своему обладателю. Таким образом, национальные общества распадались и распадались на множество мелких единиц, временно или постоянно, всякий раз, когда государство оказывалось неспособным сохранить свою монополию на организованное насилие и использовать любые средства насилия, которые оно сохраняло для поддержания мира и обеспечения собственного выживания.

Поскольку тот, кто способен применить насилие, применит его, если ставки покажутся ему оправданными, необходим социальный орган, достаточно сильный, чтобы предотвратить такое применение. Общество может найти замену правовому единству, которое государство передает ему во времени и пространстве, и агентствам социальных изменений, с помощью которых государство регулирует динамику связанных социальных процессов. У общества нет замены власти Левиафана, само присутствие которого, возвышающегося над враждующими группами, удерживает их конфликты в рамках мирных боен.

Государство необходимо для поддержания внутреннего мира. Таков истинный смысл философии Гоббса. Однако государство само по себе не может поддерживать внутренний мир. Это большое упущение философии Гоббса. Государство необходимо, но не достаточно для поддержания мира.

Для периода между 1800 и 1941 годами цифры составляют двадцать восемь гражданских и восемьдесят пять международных войн, причем соотношение почти точно один к трем. Относительно дороговизны гражданских войн профессор Райт замечает: "Гражданские войны, такие как французская. Гугенотские войны XVI века, Британская война Роз XV века и Гражданская война XVII века, Тридцатилетняя война Германии, Полуостровная война Испании, Гражданская война в Америке и восстание тайпинов в Китае были дорогостоящими как по количеству жизней, так и по экономическим потерям, намного превосходящими современные международные войны".

Частота и разрушительность гражданских войн показывает, что существование государства не дает гарантии сохранения мира внутри страны. Причину следует искать в природе самого государства. Государство - это не нечто отдельное от общества, а продукт общества. Государство - это не искусственное творение конституционного собрания, созданное по образу и подобию неких абстрактных принципов правления и наложенное на любое общество, которое может существовать. Напротив, государство - это то, чем является общество, из которого оно возникло, и оно процветает и разрушается, как процветает и разрушается общество.

Мир общества, в котором межгрупповые конфликты больше не ограничиваются, не сдерживаются и не нейтрализуются господствующей лояльностью, в котором процессы социальных изменений больше не поддерживают ожидание справедливости во всех основных группах, а неорганизованные силы принуждения больше не достаточны для того, чтобы навязать этим группам конформизм - мир такого общества не может быть сохранен государством, каким бы сильным оно ни было. Силы разрушения, возникающие в обществе в форме классовой, расовой, религиозной, региональной или чисто политической борьбы, выливаются в революции, государственные перевороты и гражданские войны. Государство не стоит в стороне от этих конфликтов, как пожарная служба стоит в стороне от пожаров, готовая тушить их, когда они вспыхивают. Государство неизбежно вовлечено в эти конфликты в двойном смысле. С одной стороны, государство является главной мишенью революции, от которой оно должно защищаться с помощью силы. С другой стороны, расколы, разрушающие общество, раскалывают и его принудительную организацию - государство. Тогда государство либо перестанет функционировать как единый организм, его разрозненные части присоединятся к враждующим группам в обществе в целом, и единство государства растворится в гражданской войне. Либо - что более эхди в наше время, учитывая современную технологию войны - разделение народа будет осуществляться не народом в целом, а внутренними борьбами внутри организации государства в виде переворотов, кон^ираций и чисток.

В первой главе своих "Соображений о представительном правлении" Джон Стюарт Милль столкнулся с той же проблемой в отношении конкретных форм правления. Два "противоречивых представления о том, что такое политические институты", которые, по мнению Милля, лежат в основе всех обсуждений его проблемы, определяют и дискуссии о том, как создать мировое государство. Согласно одной из школ мысли, "правительство рассматривается как сугубо практическое искусство, не вызывающее никаких вопросов, кроме вопросов о средствах и цели. Формы правления приравниваются к любым другим способам достижения человеческих целей. Они рассматриваются как полностью дело изобретения и выдумки. Поскольку они созданы человеком, предполагается, что у человека есть выбор, создавать их или нет, и как или по какому образцу они должны быть созданы. ... Найти лучшую форму правления; убедить других, что она лучшая; и, сделав это, побудить их настаивать на ее существовании - таков порядок идей в умах тех, кто принимает этот взгляд на политическую философию. Они смотрят на конституцию в том же свете (с учетом разницы в масштабах), как на паровой плуг или молотилку".

Другая школа мысли рассматривает правительство "как своего рода спонтанный продукт, а науку о правительстве - как отрасль (так сказать) естественной истории". По их мнению, формы правления - это не вопрос выбора. Мы принимаем их, главное, такими, какими мы их находим. Правительства не могут быть спроектированы. Их "не создают, а выращивают".

Фундаментальные политические институты народа рассматриваются этой школой как "жизнь" этого народа: продукт его привычек, инстинктов, бессознательных желаний и стремлений, едва ли вообще его сознательных целей. Их воля не играла никакой роли в этом вопросе, кроме той, чтобы удовлетворить потребности момента с помощью приспособлений момента, которые, если они в достаточной степени соответствуют национальным чувствам и характеру, обычно сохраняются и путем последовательного объединения образуют политию, подходящую для народа, который ею обладает, но которую было бы тщетно пытаться внедрить в любой народ, чья природа и обстоятельства не развили ее спонтанно".

Готовы ли народы мира принять мировое правительство, или, по крайней мере, не настолько ли они не хотят, чтобы противостоять непреодолимым препятствиям на пути его создания? Хотят ли они и способны ли сделать все необходимое, чтобы сохранить мировое правительство? Будут ли они готовы и способны сделать или воздержаться от того, что мировое правительство требует от них, чтобы оно могло выполнить свои цели? Ответы на эти вопросы подразумеваются в том, что было сказано выше в связи с проблемами национализма, националистического универсализма, международной морали и мирового общественного мнения. Ответы также подразумеваются в том, что было сказано об условиях поддержания внутреннего мира. Ответом на этот вопрос должно быть трижды "нет".

Ни одно общество не существует соразмерно предполагаемому диапазону мирового государства. Существует международное общество суверенных государств. Не существует наднационального общества, включающего всех отдельных членов всех наций и, следовательно, идентичного человечеству в политическом смысле. Наиболее обширное общество, в котором живет и действует большинство людей в наше время, - это национальное общество. Нация, как мы уже видели, является получателем наивысшей земной преданности человека. За ее пределами есть другие нации, но нет общества, ради которого человек был бы готов действовать независимо от того, как он понимает интересы своей собственной нации. Люди готовы давать еду, одежду и деньги нуждающимся независимо от национальности. Но они предпочитают держать их в лагерях для перемещенных лиц, вместо того чтобы позволить им идти туда, куда они хотят, и таким образом снова стать полезными гражданами. Ибо если международная помощь считается совместимой с национальными интересами, то свобода иммиграции - нет. При нынешних моральных условиях человечества мало кто будет действовать от имени мирового правительства, если интересы его собственной нации требуют иного образа действий. Напротив, подавляющее большинство поставит благосостояние своей нации превыше всего, в том числе и для себя.

Человек, который захочет выступить против интересов и политики своей собственной нации ради человечества и его государства, этим актом противостояния (ослабляя свою нацию) укрепит нацию, с которой его собственное правительство может вступить в смертельную схватку. В лучшем случае он мог бы стать мучеником своих убеждений, навлекая на себя наказание, которое нация назначает предателям. Ничто так ярко не показывает отсутствие социальных и моральных предпосылок для создания чего-то похожего на мировое государство, как тот моральный парадокс, что человек, который хотел бы действовать как гражданин мира, в силу условий мира вынужден действовать как партизан другой нации и предатель своей собственной. Ведь выше собственной нации нет ничего, от имени чего человек мог бы действовать. Есть только другие нации, кроме своей собственной.

Рассмотрим два конкретных вопроса, в отношении которых традиционно сталкиваются притязания различных государств: иммиграция и торговля. Мировое государство, не более чем любое другое федеративное государство, может оставить регулирование межгосударственной миграции и межгосударственной торговли на усмотрение своих составных частей. Оно само должно будет регулировать эти вопросы. Даже если полномочия мирового государства в этих двух аспектах будут строго ограничены мировой конституцией, есть ли шанс, что американский народ будет готов предоставить мировому правительству полномочия открыть границы США для ежегодной иммиграции, скажем, 100 000 русских, 50 000 китайцев и 200 000 индийцев, поскольку он не готов разрешить иммиграцию даже малой части тех, кто мог бы иммигрировать по законам США, если бы Вторая мировая война не помешала им это сделать? Возможно ли, что российский народ будет склонен разрешить ежегодную эмиграцию 100 000 русских в Соединенные Штаты, поскольку он не склонен разрешить эмиграцию даже нескольких десятков русских жен британских граждан?

Возможно ли, что американский народ разрешит импорт любого количества иностранной сельскохозяйственной продукции, которая может на равных конкурировать с отечественной, так как он не позволяет, даже если федеральный налог будет отменен, отечественному маргарину конкурировать с отечественными продуктами на равных? Есть ли вероятность того, что русские позволят импортировать дешевые потребительские товары, что может нарушить их плановую экономику и подорвать доверие к их политической системе? Если на эти вопросы следует ответить отрицательно, а это очевидно, то как вообще мировое государство может управлять? Как ожидается, что мировое государство сможет мирно разрешить напряженные отношения между странами, которые угрожают миру во всем мире?

Нельзя уклоняться от вывода, что международный мир не может быть постоянным без мирового государства, и что мировое государство не может быть создано в нынешних моральных, социальных и политических условиях мира. В свете того, что было сказано до сих пор в этой книге, нельзя уклониться и от дальнейшего вывода, что ни в один период современной истории цивилизация не нуждалась больше в постоянном мире и, следовательно, в мировом государстве, и что ни в один период современной истории моральные, социальные и политические условия мира не были менее благоприятными для создания мирового государства. Наконец, нельзя уклониться от вывода, что как не может быть государства без носка^ желающего и способного его поддержать, так не может быть и мирового государства без всемирного сообщества, желающего и способного его поддержать.

Все исторические политические структуры, которые были близки к тому, чтобы стать мировыми государствами, имели одну общую черту: одно могущественное государство создавало их, завоевывая других членов того, что тогда было известным поэтическим миром. У большинства этих мировых государств есть еще одна общая черта: они почти никогда не пережили жизнь своих основателей.

В западной цивилизации единственным исключением из этого правила является Римская империя. Своим уникальным долголетием это мировое государство было обязано двум необычным преобразованиям. Римские завоеватели превращали завоеванных в римлян, либо принимая их в доминирующую цивилизацию в качестве римских граждан, либо выкорчевывая их из родной цивилизации и превращая в рабов. Однако в процессе завоевания, особенно эллинистического мира, римский завоеватель трансформировал себя, переделывая свою собственную цивилизацию по образу и подобию цивилизаций завоеванных. Благодаря этому двойному процессу слияния Рим создал новое моральное и политическое сообщество, созвучное его завоеваниям и способное придать стабильность новому государству. К этим двум трансформациям следует добавить еще то обстоятельство, что после завоевания средиземноморского мира Римская империя распространилась на политически пустые пространства, заселенные варварами, чьи слабо организованные цивилизации распались под воздействием превосходящей и привлекательной цивилизации завоевателя.

Большинство других мировых государств распалось, как только их построили завоеватели. Ибо под политической и военной надстройкой, возведенной силой, жили национальные общества, каждое со своими моральными ценностями и политическими интересами, и каждое пыталось сбросить иго завоевателя. Эти мировые государства не были естественным порождением соразмерного им мирового сообщества, а были творением силы, искусственно наложенным на множество волевых национальных обществ. Конечно, верно, что, например, потенциальное мировое государство Наполеона было разрушено неиспользованными резервами Великобритании и России. Но когда в 1812 году эта империя впервые показала свою военную слабость, потерпев неудачу в решении крупной задачи расширения, национальные общества, из которых она состояла, вновь заявили о себе и вместе с Великобританией и Россией положили ей конец.

Завоевания меньшего масштаба, которые могут объединить завоевателей и завоеванное население в новое сообщество, подвержены меньшему риску восстания и ирредентистского сепаратизма. В качестве примера можно привести отношения между Ирландией и Великобританией, Польшей и Россией. Если завоеватель может собрать подавляющую силу, конфликт двух национальных обществ, живущих в пределах одного государства, не представляет опасности для мира. Если, однако, сила завоеванного народа не превосходит силу завоевателя, потенциальное состояние гражданской войны между завоевателем и завоеванными будет подрывать силу государства, хотя в современных условиях ведения войны это может не угрожать его существованию.

Государство, созданное путем завоевания и лишенное поддержки мирового сообщества, имеет шанс сохранить мир в своих границах только в том случае, если оно сможет создать и поддерживать полную дисциплину и лояльность среди миллионов солдат и полицейских, необходимых для принуждения к власти над безвольным человечеством. Такое мировое государство будет тоталитарным монстром, стоящим на глиняных ногах, сама мысль о котором поражает воображение.

То, к чему должно привести создание мирового государства, Швейцария, похоже, уже достигла - создание нового федерального государства из нескольких суверенных наций со своим языком, культурой, историей, лояльностью и собственной политикой. Швейцария смогла объединить двадцать два суверенных государства, говорящих на четырех разных языках, в одну политическую организацию. Почему бы шестидесяти двум государствам мира не сделать то же самое? Пусть они примут федеральную конституцию, как это сделали швейцарцы, пусть они ведут себя по отношению друг к другу так, как ведут себя швейцарские государства, и проблема мирового государства будет решена. Этот аргумент кажется убедительным и часто рассматривается в популярных дискуссиях. Однако он распадается при столкновении с фактами истории Швейцарии.

Прежде всего, единое швейцарское государство возникло в 1848 году. До этого швейцарские государства образовали конфедерацию, которая больше напоминала успешную Лигу Наций или Организацию Объединенных Наций, чемединое государство. Эта конфедерация выросла из ряда постоянных союзов, заключенных между так называемыми лесными кантонами и некоторыми городскими кантонами в течение XIV века. Эти союзы были результатом определенных идентичных и взаимодополняющих интересов, которые объединяли эти государства для защиты от общих опасностей. Почему эти союзы пережили особые случаи, из которых они возникли, и даже превратились в тесные узы конфедерации с общими органами управления? Ответ на этот вопрос даст объяснение феномену Швейцарии.

Однако важно, что баланс сил оказывал это защитное влияние только до тех пор, пока длилось соперничество между могущественными соседями Швейцарии. Наполеоновские победы в Италии сразу же разрушили эту защиту, и с 1798 года Швейцария стала незадачливой добычей враждующих армий. Стоит также вспомнить, что в то время, когда Австрия, Германия и Италия были объединены в Тройственный союз, итальянский генеральный штаб шесть раз предлагал немецкому генеральному штабу пройти через Швейцарию в совместной кампании против Франции.

Таким образом, это был не просто волевой акт, выраженный в конституционном устройстве, а ряд своеобразных и, в своей совокупности, уникальных обстоятельств, которые позволили Швейцарии родиться и выжить. Следует добавить, что если эти обстоятельства позволили Швейцарии выжить в окружении могущественных соседей, то они не позволили ей сохранить мир между составляющими ее государствами. В течение чуть более 300 лет швейцарские государства вели между собой пять религиозных войн, в которых участвовали все или почти все государства, последняя из которых произошла в 1847 году, а также множество мелких войн, в которых участвовали лишь некоторые государства. Большое количество революций и государственных переворотов дополняют картину гражданских войн.

Какой же свет проливает история Швейцарии на проблему мирового государства? Мы можем согласиться с выводами профессора Раппарда о том, что Швейцария как конфедерация имела ограниченную национальную безопасность только "в силу особых обстоятельств, присущих самому этому режиму". ... В той мере, в какой швейцарский опыт пяти веков коллективной безопасности может послужить уроком для нынешнего поколения, этот урок явно негативный. Он подтверждает одновременно и наблюдения, сделанные в недавнем прошлом, и учения простого здравого смысла. Пока безопасность международного общества зависит только от свободного сотрудничества полностью суверенных государств, она остается неизбежно хрупкой". Таким образом, опыт Швейцарии подтверждает наши собственные выводы о хрупкости мира путем ограничения, подчеркивая одновременно необходимость и трудность создания государства, стоящего над национальными государствами.

Пример того, как были созданы Соединенные Штаты, часто приводится в качестве доказательства возможности создания мирового государства здесь и сейчас путем конституционного съезда. На самом деле, пример Соединенных Штатов доказывает лишь зависимость любого государства, на существование которого можно рассчитывать, от уже существующего морального и политического сообщества.

Когда в 1787 году собрался Конституционный конвент, тринадцать штатов были суверенными скорее по названию, чем по политической сути. Они не представляли собой тринадцать отдельных суверенитетов, которые должны были слиться в один. После того как в 1776 году они провозгласили свою независимость от Великобритании, суверенитет оставался в подвешенном состоянии. Создав Соединенные Штаты, они обменяли один суверенитет - суверенитет британской короны - на другой. И они обменяли одну общую лояльность на другую общую лояльность. При этом они сохранили тот же язык, ту же культуру, то же национальное наследие, те же моральные убеждения, те же политические интересы, которые только что были проверены в ходе революционной войны, которая велась в унисон под единым командованием.

Филадельфийский конвент заменил одну конституцию, один суверенитет, одно государство на другое, оба опирающиеся на одну и ту же предшествующую конституцию. Конвенция не создала одно государство там, где до этого существовало тринадцать отдельных государств. Далеко не доказывая, что государство может быть создано путем согласования текста конституции, создание Соединенных Штатов доказывает истинность двух выдвинутых ранее положений: "они происходят как между государствами, так и между ними", и Соединенные Штаты были основаны на моральном и политическом сообществе, которое Конституция не создала, а обнаружила уже существующим. Сообщество американского народа предшествовало американскому государству, как мировое сообщество предшествовало мировому государству.

КУЛЬТУРНЫЙ ПОДХОД: ЮНЕСКО

Для того чтобы оценить вклад, который ЮНЕСКО способна внести в дело сохранения международного мира, необходимо провести три различия. Здесь мы не рассматриваем вклад, который ЮНЕСКО может внести в дело сохранения международного мира благодаря самому факту международного сотрудничества. Этот аспект проблемы будет рассмотрен в последнем разделе данной главы. Здесь мы рассматриваем только вопрос о том, что ЮНЕСКО может сделать для сохранения международного мира путем содействия международному пониманию, образованию и общекультурной деятельности.

Национальная комиссия США по делам ЮНЕСКО заявила по поводу этой же программы: Комиссия не утверждает предложения по сохранению природы и диких животных не потому, что они лишены достоинств, а потому, что они не представляются подходящими для осуществления ЮНЕСКО в качестве вклада в дело мира и безопасности.

То, что эти два агентства отметили в отношении конкретных программ, справедливо для всех мероприятий ЮНЕСКО: Какими бы заслуженными они ни были по своей сути, они не имеют "четкой и очевидной связи с обеспечением мира и безопасности".^ Этот недостаток не является случайным свойством некоторых программ, осуществляемых ЮНЕСКО, которые нуждаются лишь в пересмотре и ужесточении, чтобы выполнить свою миротворческую функцию. Напротив, этот недостаток проистекает из самой философии, которая лежит в основе агентства и пронизывает всю его деятельность.

Философия ЮНЕСКО начинается с предположения, что образование (особенно если оно направлено на иммиадональное взаимопонимание), культурный обмен и в целом все виды деятельности, направленные на расширение контактов между членами различных наций и на то, чтобы они понимали друг друга, являются факторами создания международного сообщества и поддержания мира. В предположении подразумевается, что нации являются националистическими и вступают в войну друг с другом, потому что не знают друг друга.

Есть примитивные народы, полностью лишенные институционализированного образования, которые в целом миролюбивы и восприимчивы к влиянию чужих культур вплоть до самоубийства. Есть другие народы, высокообразованные и проникнутые классической культурой, например, немцы, которые в целом националистичны и воинственны. Афиняне при Перикле и итальянцы в эпоху Возрождения создали культуры, равных которым не было в истории западной цивилизации, и оба народа в этот период своей истории были по меньшей мере столь же националистичны и воинственны, как и в любое другое время до или после него.

Более того, в истории некоторых народов, таких как британцы и французы, периоды националистической исключительности и воинственной политики сменяются периодами космопочтанизма и мира, и нет никакой связи между этими изменениями и развитием образования и культуры. Китайский народ имеет традицию уважения к обучению, превосходящую традицию любого другого народа, и он может оглянуться на историю культурных достижений, более длительную, чем любая другая, и, по крайней мере, столь же творческую. Эти высокие качества образованности и культуры заставили китайцев с презрением смотреть на профессию солдата, а также на представителей всех других народов, которые в начале XIX века все еще считались варварскими вассалами китайского императора. Тем не менее, они не сделали китайский народ менее националистичным и более мирным. Российское образование в наше время достигло более высокого уровня, чем когда-либо прежде, особенно в области грамотности и технического образования. Его превосходство не повлияло ни на восприимчивость русского народа к иностранным идеям, ни на внешнюю политику российского правительства. Советский Союз даже не является членом ЮНЕСКО.

Эти примеры, взятые наугад, показывают, что количество и качество образования и культуры как таковых, очевидно, не имеют никакого отношения к вопросу о мировом сообществе. Этот вопрос зависит не от знаний, не от создания и оценки культурных ценностей, а от моральной и политической трансформации беспрецедентных масштабов.

То, что было сказано об образовании и культуре как таковых, справедливо и для образовательной и культурной деятельности, направленной на взаимообмен продуктами различных национальных культур. Существование множества межличностных отношений, выходящих за пределы национальных границ, не является ответом на нашу проблему. Более того, существование интеллектуальных и эстетических связей, выходящих за пределы национальных границ, ничего не доказывает в пользу мирового сообщества. Мировое сообщество с политическим потенциалом - это сообщество моральных норм и политических действий, а не интеллекта и чувств. То, что интеллектуальная элита в США наслаждается русской музыкой и литературой и что Шекспир не был запрещен на русской сцене, не имеет никакого отношения к проблеме, которой мы занимаемся.

Они молились одному и тому же Богу, придерживались одних и тех же фундаментальных религиозных убеждений, были связаны одними и теми же моральными законами и имели общие ритуальные символы. Эта общность религиозного опыта, гораздо более тесно связанная со всей личностью человека и его поступками, чем все, что может предложить наднациональный интеллектуальный и эстетический опыт, смогла создать своего рода международное сообщество, но не настолько интегрированное, чтобы сделать возможным создание мирового государства. Как же мы можем ожидать, что наслаждение Чайковского, воздействие Достоевского, прозрения Федералиста и образы Моби Дика, которые могут разделять и американцы, и русские, смогут создать не только мимолетную общность чувств, но и общность моральных оценок и политических действий, свергающих старые лояльности и устанавливающих новые?

Мы не говорим здесь о гражданских войнах, которые по определению ведутся представителями одной национальной культуры. Войны между греческими городами-государствами, европейские войны Средневековья, итальянские войны эпохи Возрождения, религиозные войны XVI и XVII веков, даже войны XVIII века в той мере, в какой это касалось элиты, велись в рамках однородной культуры. У этих культур было все самое необходимое: язык, религия, образование, литература, искусство. Однако эти культуры не создали соэкстенсивного сообщества, которое могло бы сдерживать деструктивные тенденции и направлять их в мирное русло. Как же можно ожидать, что такое сообщество будет создано путем обмена между культурами, столь различными во всех отношениях, в которых эти исторические культуры были однородными?

Международные конфликты, как считается, являются результатом интеллектуального недостатка, невежества и отсутствия суждений о качествах других народов. Если бы американцы могли понять русских, и наоборот, они бы осознали, насколько они похожи, как много у них общего, и как мало у них поводов для ссор.

Конечно, существует множество случаев, когда А неправильно понимает характер и мотивы В и когда выяснение фактов устраняет источник конфликта, но это не тот случай, когда А и В вовлечены в конфликт, в котором на карту поставлены их жизненные интересы* А сражается с В ради экономической выгоды не потому, что он неправильно понимает намерения В; скорее потому, что он слишком хорошо их понимает. Многие американские солдаты отправились в Китай, полные дружеских чувств к китайскому народу, которого он не знал.

Среди тех, кто с самого начала решительно выступал против внешних целей нацистского режима, даже под угрозой войны, были и те, кто глубоко понимал немецкую культуру. Именно это понимание сделало их непримиримыми врагами нацистского режима. Точно так же студенты, изучающие историю и культуру России, те, кто действительно понимает Россию и русских, как правило, не подвержены влиянию про- и антироссийской истерии. Они знали традиционные цели российского экспансионизма, а также традиционные методы российской дипломатии. Если бы их понимание повлияло на ведение иностранных дел в западных демократиях, то это ведение, несомненно, было бы более разумным и успешным, чем оно было на самом деле. Вопрос о том, способствовало бы такое понимание улучшению отношений с Советским Союзом или нет, остается открытым. Разумная и успешная внешняя политика зависит от понимания американцами и русскими того, чем являются и чего хотят оба народа. Мир между Соединенными Штатами и Советским Союзом в конечном счете зависит от того, совместимо ли то, что есть и чего хочет один из них, с тем, что есть и чего хочет другой.

Это наблюдение указывает на другую ошибку в концепции международных отношений ЮНЕСКО. В концепции, согласно которой международные конфликты могут быть устранены посредством международного взаимопонимания, подразумевается, что вопросы международных конфликтов, порожденные непониманием, являются лишь воображаемыми, и что на самом деле между нациями и народами нет вопросов, из-за которых стоило бы бороться. Ничто не может быть дальше от истины. Все великие войны, определившие ход истории и изменившие политическое лицо Земли, велись за реальные, а не за воображаемые ставки. Вопрос в этих великих конвульсиях был неизменным: Кто будет править, а кто будет подчинен? Кто будет свободным, а кто - рабом?

Было ли непонимание в основе вопроса между греками и персами, между афинянами и македонцами, между евреями и римлянами, между императором и папой, между англичанами и французами в позднем средневековье, между турками и австрийцами, между Наполеоном и Европой, между Гитлером и миром? Было ли непонимание культуры, характера и намерений другой стороны проблемой, так что эти войны велись из-за отсутствия реальной проблемы? Или же можно утверждать, что во многих из этих конфликтов именно непонимание культуры, характера и намерений потенциального завоевателя на какое-то время сохраняло мир, тогда как понимание этих факторов делало войну неизбежной? Пока афиняне отказывались прислушаться к предупреждениям Демосфена, угроза войны оставалась отдаленной. И только когда, слишком поздно для своего спасения, они поняли природу Македонской империи и ее политику, война стала неизбежной. Эта взаимосвязь между пониманием и неизбежностью конфликта - один из меланхоличных уроков, которые история преподносит потомкам: Чем лучше человек понимает позицию, характер и намерения другой стороны, тем более неизбежным кажется конфликт.

Проблема мирового сообщества является морально-политической, а не интеллектуально-эстетической. Мировое сообщество - это сообщество моральных суждений и политических действий, а не интеллектуальных способностей и эстетической оценки. Предположим, что американское и российское образование и культура могут быть доведены до одного уровня совершенства или полностью слиты, и что русские будут воспринимать Марка Твена так же, как американцы - Гоголя. Если бы это было так, то проблема того, кто будет контролировать Дарданеллы, по-прежнему стояла бы между Соединенными Штатами и Советским Союзом, как и сегодня. Пока люди будут продолжать судить и действовать в соответствии с национальными, а не наднациональными стандартами и лояльностью, мировое сообщество будет оставаться в положении, которое еще

Как добиться такого изменения стандартов и лояльности? Специализированные агентства Организации Объединенных Наций указали путь. Они являются автономными организациями, обязанными своим существованием конкретным соглашениям между рядом государств, идентичность которых варьируется от агентства к агентству. У них свои уставы, свои бюджеты, свои директивные и административные органы, и каждое агентство имеет свой собственный членский состав. Названия некоторых из этих агентств свидетельствуют о выполняемых ими функциях: Международная организация труда, Продовольственная и сельскохозяйственная организация, Международный банк реконструкции и развития, Международный валютный фонд, Международная торговая организация, Международный союз электросвязи, Всемирный почтовый союз, Международная организация гражданской авиации, ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения.

Главы IX и X Устава Организации Объединенных Наций предусматривают организационные и функциональные отношения между специализированными учреждениями и Организацией Объединенных Наций^ Устав подчеркивает в такой степени, которая неизвестна в истории международной организации, ответственность Организации Объединенных Наций за благополучие и благосостояние человека независимо от его национальной принадлежности* Он создал в Экономическом и Социальном Совете специальный орган для выполнения этой ответственности. Экономический и Социальный Совет уполномочен заключать соглашения - и уже сделал это в ряде случаев - со специализированными учреждениями, '(определяя условия, на которых соответствующее учреждение должно быть введено в отношения с Организацией Объединенных Наций'. * Организация Объединенных Наций может "вносить рекомендации по координации политики и деятельности специализированных учреждений". Экономический и Содтийский Совет может принимать меры к получению регулярных и специальных докладов от специализированных учреждений и может оказывать услуги по просьбе членов Организации Объединенных Наций и специализированных учреждений.

Какова философия, лежащая в основе социальной и экономической деятельности, которую специализированные учреждения осуществляют в сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций? Каково значение этой философии для решения проблем международного сообщества? На этот вопрос с блеском и убедительностью ответил профессор Митрани.

Если зло конфликта и войны проистекает из разделения мира на обособленные и конкурирующие политические единицы, то можно ли изгнать его, просто изменив или сократив линии разделения? Любая политическая реорганизация на отдельные единицы рано или поздно должна привести к тем же последствиям; любая международная система, которая должна стать началом нового мира, должна произвести противоположный эффект подавления политического разделения. Насколько можно судить, есть только два пути достижения этой цели. Один из них - это создание мирового государства, которое насильственно уничтожит политические разногласия; другой - это путь, обсуждаемый на этих страницах, который скорее наложит политические разногласия на распространяющуюся паутину международной деятельности и агентств, в которую и через которую будут постепенно интегрированы интересы и жизнь всех наций. Это фундаментальное изменение, к которому должна стремиться и способствовать любая эффективная международная система: сделать международное правительство созвучным международной деятельности. ... Она должна как можно больше заботиться об общих потребностях, которые очевидны, и при этом как можно меньше полагаться на социальное единство, которое все еще остается лишь латентным и непризнанным. ... [Таким образом] сама община приобретет живое тело не через письменный акт веры, а через активное органическое развитие. . . . Эта тенденция заключается в организации правительства в соответствии с конкретными целями и потребностями, а также в соответствии с условиями своего времени и места, взамен традиционной организации на основе установленного конституционного разделения юрисдикции прав и полномочий. - . . Функциональный подход ... будет способствовать росту такой позитивной и конструктивной общей работы, общих привычек и интересов, делая пограничные линии бессмысленными, накладывая на них естественный рост общей деятельности и общих административных учреждений.

Это действительно тот путь, по которому растут сообщества и по которому правительства вырастают из сообществ. Мы уже отмечали, что суверенитет был фактом до того, как стал теорией, и что американский народ сформировал сообщество до того, как создал государство. Как же можно создать сообщество там, где его нет?

Мы с одобрением цитировали тезис профессора Митрани о том, что международное сообщество должно вырасти из удовлетворения общих потребностей, которые разделяют члены разных наций. Специализированные учреждения Организации Объединенных Наций, обслуживающие народы всего мира независимо от государственных границ, могли бы самим фактом своего существования и деятельности создать общность интересов, оценок и действий. В конечном итоге, если такие международные учреждения будут достаточно многочисленны и будут служить самым важным потребностям большинства народов Земли, лояльность к этим учреждениям и международному сообществу, учреждениями которого они являются, вытеснит лояльность к отдельным национальным обществам и их учреждениям.

Во время войны преданность общему делу и общая заинтересованность в победе над общим врагом преобладали над отдельными национальными лояльностями и делали возможным успешное функционирование международных функциональных агентств, имеющих большое значение. В мирное время то, что нация может предложить человеку, кажется, значительно перевешивает преимущества, которые можно получить от функциональных агентств международного характера. В частности, конфликты власти, которые разделяют нации, и отсутствие безопасности, которое они создают, делают идентификацию с нацией главной заботой большинства членов всех наций. Нация предлагает индивиду защиту, викарное удовлетворение властных побуждений и немедленное удовлетворение материальных потребностей. За редким исключением, таким как ЮННРА или помощь Всемирной организации здравоохранения в борьбе с эпидемией, специализированные учреждения ООН предлагают надежды и удовлетворение такого рода, которые далеки от непосредственного опыта обычных людей и могут проявляться только через посредничество ряда национальных учреждений, так что их международное происхождение трудно проследить. Кому придет в голову благодарить Всемирный почтовый союз, когда он отправляет письмо в другую страну, за тот вклад, который это международное агентство вносит в такую операцию?

Таким образом, вклад, который международные функциональные агентства вносят в благополучие членов всех наций, отходит на второй план. Перед глазами всех встают огромные политические конфликты, которые разделяют великие народы Земли и угрожают благополучию проигравшего, если не самому его существованию. Речь идет не столько о ложных акцентах, порожденных невежеством. Это скорее признание неоспоримого факта, что с функциональной точки зрения то, что делает или не делает национальное правительство, гораздо важнее для удовлетворения индивидуальных желаний, чем то, что делает или не делает международное функциональное агентство. Важнее всего способность национального правительства защищать свою территорию и граждан от иностранной агрессии, а на своей территории поддерживать мир и поддерживать процессы социальных изменений. Пренебрежение, с которым общество относится к международным функциональным агентствам, является лишь преувеличенным отражением той незначительной роли, которую эти агентства играют в решении важных международных проблем.

Ответ на вопрос, как можно создать мировое сообщество с помощью функционального подхода, лежит в сфере международной политики. Первым шагом к мирному урегулированию международных конфликтов, которые могут привести к войне, является создание международного сообщества как основы для мирового государства. Мы видим, что создание международного сообщества предполагает, по крайней мере, смягчение и минимизацию международных конфликтов, чтобы интересы, объединяющие членов разных наций, перевесили интересы, которые их разъединяют. Как можно смягчить и минимизировать международные конфликты? Это последний вопрос, который требует изучения.

ПРОБЛЕМА МИРА В СЕРЕДИНЕ ХХ ВЕКА

Дипломатия

Мы пришли к выводу, что международный мир через преобразование нынешнего общества суверенных наций в мировое государство недостижим при тех моральных, социальных и политических условиях, которые преобладают в мире в наше время. Если мировое государство недостижимо в нашем мире, но необходимо для выживания этого мира, то необходимо создать условия, при которых создание мирового государства не будет невозможным с самого начала. В качестве главного условия для создания таких условий мы предложили смягчение и минимизацию тех политических конфликтов, которые в наше время настраивают две сверхдержавы друг против друга.

Мы уже имели возможность подчеркнуть первостепенную важность дипломатии как элемента национальной власти. Важность дипломатии для сохранения международного мира является лишь отдельным аспектом общей функции, которую дипломатия выполняет как элемент национальной власти. Ибо дипломатия, которая заканчивается войной, не достигла своей главной цели - продвижения национальных интересов мирными средствами. Это всегда было так, и это особенно актуально в свете разрушительных возможностей тотальной войны,

1. Нация, которая ставит перед собой цели, которых она не в состоянии достичь, может столкнуться с риском войны по двум причинам. Такая нация, скорее всего, растратит свою силу и не будет достаточно сильна во всех точках трения, чтобы сдержать враждебную нацию от нетерпеливого вызова. Неудачи во внешней политике могут заставить нацию проследить за своими шагами и пересмотреть свои цели с учетом своей реальной силы. Однако более вероятно, что под давлением возбужденного общественного мнения такая нация пойдет вперед по пути к недостижимой цели, напряжет все свои ресурсы для ее достижения и, наконец, перепутав национальные интересы с этой целью, будет искать в войне решение проблемы, которая не может быть решена мирными средствами.

2. Нация также приглашает к войне, если ее дипломатия неправильно оценивает цели других наций и силу, находящуюся в их распоряжении. Мы уже указывали на ошибку, когда политика статус-кво принимается за политику империализма, и наоборот, и когда путают один вид империализма с другим/ Нация, которая принимает политику империализма за политику статус-кво, будет неподготовленной к встрече с угрозой своему существованию, которую представляет собой политика другой нации. Ее слабость приведет к нападению и может сделать войну неизбежной. Нация, которая принимает политику статус-кво за политику империализма, своей непропорциональной реакцией вызовет ту самую опасность войны, которой она пытается избежать. Ибо как А принимает политику Б за империализм, так и Б может принять защитную реакцию А за империализм. Тогда обе страны, каждая из которых стремится предотвратить воображаемую агрессию с другой стороны, бросятся к оружию. Аналогично, путаница одного типа империализма с другим может потребовать непропорциональной реакции и тем самым вызвать риск войны.

Что касается оценки мощи других государств, то как переоценка, так и недооценка ее может быть одинаково фатальной для дела мира. Переоценивая силу В, А может предпочесть уступить требованиям В, пока, наконец, А не будет вынужден бороться за свое существование в самых неблагоприятных условиях. Недооценивая силу В, А может стать слишком самоуверенным в своем предполагаемом превосходстве. А может выдвигать требования и навязывать В условия, которым последний якобы слишком слаб, чтобы противостоять. Не подозревая о реальной силе сопротивления В, А может оказаться перед альтернативой: либо отступить и признать поражение, либо наступать и рисковать войной.

А должен определить, являются ли его цели настолько жизненно важными для него самого, что они должны преследоваться, несмотря на несовместимость с целями В. Если выяснится, что жизненно важные интересы А могут быть сохранены при достижении этих целей, то от них следует отказаться. С другой стороны, если А обнаружит, что эти цели существенны для его жизненно важных интересов, А должен тогда спросить, являются ли цели В, несовместимые с его собственными, существенными для жизненно важных интересов В.

Наконец, если несовместимые цели A и B окажутся жизненно важными для одной из сторон, можно будет найти способ, с помощью которого жизненно важные интересы A и B будут переопределены, примирены, а их цели, таким образом, станут совместимыми друг с другом. Однако в данном случае - даже при условии, что обе стороны проводят разумную и мирную политику - А и Б опасно близко подошли к грани войны.

4. Конечная задача разумной дипломатии, стремящейся к сохранению мира, состоит в том, чтобы выбрать подходящие средства для достижения своей цели. В распоряжении дипломатии есть три средства: убеждение^ компромисс, применение силы. Ни одна дипломатия, опирающаяся только на угрозу силы, не может претендовать на то, чтобы быть разумной и мирной. Ни одна дипломатия, которая ставит все на убеждение и компромисс, не заслуживает того, чтобы называться разумной. Редко, если вообще когда-либо, в проведении внешней политики великой державы есть основания для использования только одного метода, исключая другие. Как правило, дипломатический представитель великой державы, чтобы быть в состоянии служить как интересам своей страны, так и интересам мира, должен в одно и то же время использовать убеждение, доказывать преимущества компромисса и впечатлять другую сторону военной мощью своей страны.

Дипломатия заключается в том, чтобы в каждый конкретный момент сделать правильный акцент на каждом из этих трех средств, имеющихся в ее распоряжении. Дипломатия, успешно выполняющая свои другие функции, может потерпеть неудачу в продвижении национальных интересов и сохранении мира, если она делает упор на убеждение, когда обстоятельства дела требуют в первую очередь уступчивости и компромисса. Дипломатия, которая кладет большую часть своих яиц в корзину компромисса, когда преимущественно должна быть продемонстрирована военная мощь страны, или которая делает упор на военную силу, когда политическая ситуация требует убеждения и компромисса, также потерпит неудачу.

Четыре задачи дипломатии - это основные элементы, из которых состоит внешняя политика везде и во все времена. Можно сказать, что вождь первобытного племени, поддерживающий политические отношения с соседним племенем, должен выполнять эти четыре функции, если он хочет быть успешным и сохранить мир. Необходимость в выполнении этих функций так же стара и так же широко распространена, как и сама международная политика. Только выполнение этих функций организованными агентствами возникло относительно недавно.

Дипломат - это, прежде всего, представитель своей страны. Он должен постоянно выполнять символические функции и подвергать себя воздействию символических функций со стороны других дипломатов и иностранного правительства, при котором он аккредитован. Эти функции служат для проверки, с одной стороны, престижа, которым пользуется его страна за рубежом, и, с другой стороны, престижа, с которым его собственная страна относится к стране, при правительстве которой он аккредитован. Американский посол в Лондоне, например, будет представлять президента Соединенных Штатов на официальных мероприятиях, на которые его приглашают, и на тех, которые он дает, таких как государственные обеды, приемы и тому подобное. Он передает и принимает поздравления и соболезнования по случаю радостных или печальных событий для соответствующих стран. Мы уже обсуждали символические функции дипломатического церемониала.

В качестве примера символической функции дипломатии можно привести пышные развлечения, которые большинство дипломатических миссий считают своим долгом предложить членам правительства, при котором они аккредитованы, своим коллегам-дипломатам и высшему обществу столицы, где они проживают. Этот обычай, ставший объектом негативных комментариев в демократических странах, в первую очередь не является выражением любви к роскоши со стороны отдельных дипломатов, а выполняет особую функцию в схеме дипломатического представительства.

Развлекаясь, дипломат действует не от себя лично, а как символический представитель своей страны. Именно российский посол как таковой приглашает гостей на прием в честь Октябрьской революции 1917 года. Через него (его личность не имеет значения для этой символической цели) Советский Союз развлекает, празднует и пытается произвести впечатление на своих гостей - а также тех, кто явно не был приглашен - своим богатством и щедростью. Не случайно, что в 80-е годы, после того как Советский Союз вновь занял важное, но подозрительное положение в обществе народов, вечеринки, устраиваемые российскими посольствами по всему миру, славились своей пышностью, количеством и качеством еды и напитков. Цель этой экстравагантности заключалась не в том, чтобы показать буржуазным жителям западного мира, насколько обеспечен русский народ. Целью было скорее компенсировать политическую неполноценность, из которой Советский Союз едва вырвался и в которую, как он опасался, может снова погрузиться.

Дипломат также выступает в качестве официального представителя своего правительства. Он является юридическим агентом своего правительства в том же смысле, в котором внутренняя корпорация с местонахождением в Уилмингтоне, штат Делавэр, представлена юридическими агентами в других штатах и городах. Эти агенты действуют от имени той юридической фикции, которую мы называем корпорацией, делают заявления, обязательные для нее, подписывают контракты, обязывающие ее, и действуют в рамках корпоративного устава, как будто они и есть корпорация. Точно так же американский посол в Лондоне выполняет от имени правительства Соединенных Штатов юридические функции, которые Конституция, законы Соединенных Штатов и распоряжения правительства позволяют ему выполнять. Он может быть уполномочен подписать договор или передать и получить ратификационные документы, посредством которых уже подписанный договор вступает в силу. Он предоставляет правовую защиту американским гражданам за рубежом. Он может представлять Соединенные Штаты на международной конференции или в Генеральной Ассамблее Организации Объединенных Наций и подавать свой голос от имени и в соответствии с указаниями своего правительства.

Дипломат вместе с внешнеполитическим ведомством формирует внешнюю политику своей страны. Это, безусловно, самая важная его функция. Как внешнеполитическое ведомство является нервным центром внешней политики, так и дипломатические представители являются ее периферийными волокнами, которые поддерживают двустороннее движение между центром и внешним миром.

На плечи дипломатов ложится основная нагрузка по выполнению хотя бы одной из четырех задач дипломатии, рассмотренных выше: они должны оценить цели других государств и силу, реально и потенциально доступную для достижения этих целей. Для этого они должны информировать себя о планах правительства, при котором они аккредитованы, путем прямого опроса правительственных чиновников и политических лидеров, опроса прессы и других выразителей общественного мнения. Кроме того, они должны оценить потенциальное влияние на политику правительства противоположных тенденций в правительстве, политических партиях и общественном мнении.

Иностранный дипломат в Вашингтоне должен информировать свое правительство о настоящем и вероятном будущем отношении различных ветвей власти Соединенных Штатов к текущим проблемам международных отношений. Он должен оценивать значение для развития внешней политики различных личностей в правительстве и политических партиях. Какую позицию займут различные кандидаты в президенты в отношении общих и специфических проблем внешней политики в случае их избрания Каково влияние того или иного обозревателя или радиокомментатора на официальную политику и общественное мнение, насколько его взгляды отражают официальное мышление и тенденции общественного мнения? Таковы некоторые из вопросов, на которые дипломат должен попытаться ответить. От достоверности его сообщений и правильности его суждений может зависеть успех или неудача внешней политики его правительства и его способность сохранить мир.

Когда речь идет об оценке фактической и потенциальной мощи нации, дипломатическая миссия приобретает черты высококлассной и подзаборной шпионской организации. Высокопоставленные представители вооруженных сил делегируются в различные дипломатические миссии, где в качестве военных, морских и воздушных атташе они отвечают за накопление, любыми доступными средствами, информации о фактических и планируемых вооружениях, новых видах оружия, военном потенциале, военной организации и военных планах соответствующих стран. Их услуги дополняют коммерческие атташе^, которые собирают информацию об экономических тенденциях, развитии промышленности и расположении предприятий, особенно в отношении их влияния на военную готовность. В этом и многих других аспектах, о которых невозможно упоминать, точность и качество отчетов, которые правительство получает от своих дипломатических представительств за рубежом, необходимы для принятия правильных решений.

В этой функции сбора информации, особенно секретной, на которой может быть основана внешняя политика собственной страны, лежит корень современной дипломатии. В средние века считалось само собой разумеющимся, что специальный посланник князя, путешествующего по чужой стране, был шпионом. Когда в течение пятнадцатого века небольшие итальянские государства начали использовать постоянных дипломатических представителей в отношениях с более сильными государствами, они делали это в первую очередь для получения своевременной информации об агрессивных намерениях последних. Даже когда в XVI веке постоянные дипломатические миссии стали повсеместными, дипломаты повсеместно рассматривались как помеха и обуза для принимающего государства. В начале семнадцатого века Гуго Гроций зашел так далеко, что выступал за их упразднение.

Дипломатические представители - это не только глаза и уши, которые сообщают о событиях внешнего мира в нервный центр внешней политики в качестве сырья для принятия решений. Дипломатические представители - это также рот и руки, через которые импульсы, исходящие из нервного центра, преобразуются в слова и действия. Они должны заставить людей, среди которых они живут, и особенно выразителей их общественного мнения и политических лидеров понять и, если возможно, одобрить внешнюю политику, которую они представляют.

В выполнении миротворческой функции убеждения, переговоров и угроз дипломатический представитель играет важную роль. Его зарубежный опыт может подсказать ему цель и средства, которые необходимо использовать, но для осуществления этих инстинктов необходимо полагаться на суждения и мастерство самого дипломатического представителя.

Сегодня дипломатия уже не играет той роли, часто эффектной, блестящей и всегда важной, которую она играла с конца Тридцатилетней войны до начала Первой мировой войны. Упадок дипломатии начался с окончанием Первой мировой войны. В двадцатые годы несколько выдающихся дипломатов все еще могли вносить важный вклад во внешнюю политику своих стран. В десятилетие, предшествовавшее Второй мировой войне, роль дипломатов в формировании внешней политики становилась все меньше, и этот упадок дипломатии как метода ведения внешних дел становился все более очевидным. После окончания Второй мировой войны дипломатия утратила свою жизненную силу, а ее функции увяли до такой степени, которая не имеет прецедентов в истории современной государственной системы. Этот упадок объясняется пятью факторами.

Наиболее очевидным из этих факторов является развитие современных коммуникаций. Дипломатия частично обязана своим подъемом отсутствию быстрой связи в период, когда правительства новых территориальных государств поддерживали непрерывные политические отношения друг с другом. Дипломатия частично обязана своим упадком развитию быстрой и регулярной связи в виде самолета, радио, телеграфа, телетайпа, междугороднего телефона.

Когда в любой момент до Первой мировой войны правительства Соединенных Штатов и Великобритании хотели вступить в переговоры, им было необходимо иметь постоянных представителей, наделенных большой свободой действий, в Лондоне и Вашингтоне для ведения переговоров. Эти постоянные представители были необходимы, поскольку средства для быстрой и непрерывной передачи подробных сообщений были громоздкими, и, в частности, время, затрачиваемое на поездки, делало невозможными личные консультации без срыва переговоров. Сегодня сотруднику Госдепартамента достаточно переговорить по трансатлантическому телефону со своим коллегой в британском МИДе или с американским послом в Лондоне или сесть на борт трансатлантического самолета во второй половине дня, чтобы начать переговоры в Лондоне на следующее утро. В случае необходимости прямых консультаций со своим правительством, ему достаточно одной недели, чтобы пересечь и снова пересечь Адантику, проинформировать свое правительство о последних событиях и получить его инструкции.

Государственному секретарю пришлось на несколько недель отлучиться из Вашингтона, чтобы лично принять участие в панамериканской конференции.Сегодня он поддерживает постоянную связь с Государственным департаментом по телефону и радио, а ночная поездка в мгновение ока возвращает его в Вашингтон. Таким образом, стало правилом, что важные переговоры ведутся не дипломатическими представителями, а специальными делегатами, которые могут быть самими министрами иностранных дел, высокопоставленными чиновниками министерств иностранных дел или техническими экспертами.

Однако эти технологические достижения не являются единственной причиной того, что традиционные методы дипломатии оказались выброшенными на свалку. К технологической способности отказаться от услуг дипломатии следует добавить убеждение, что с этими услугами необходимо расстаться, поскольку они не только не способствуют делу мира, но и фактически угрожают ему. Это убеждение выросло на той же почве, которая питала концепцию силовой политики как случайности истории, которую можно устранить по своему желанию.

И это убеждение, и эта концепция признают тесную связь между политикой власти и функциями дипломатии, и в этом они правы. Появление дипломатии как института совпадает с возникновением национального государства и, следовательно, с появлением международных отношений в современном понимании. Однако современное возникновение дипломатии и современной государственной системы - это не просто совпадение. Для того чтобы между суверенными государствами вообще существовало взаимодействие с целью создания и поддержания хотя бы минимального порядка и мира в международных делах, это взаимодействие должно осуществляться постоянными агентами. Таким образом, противодействие дипломатии и ее обесценивание - это лишь своеобразное проявление враждебности к современной государственной системе и той международной политике, которую она породила.

Действительно, на протяжении всей современной истории дипломат пользовался низким моральным авторитетом, и не только у тех, кто считал, что существует легкий способ устранить борьбу за власть с международной арены. Репутация дипломата как коварного и нечестного человека так же стара, как и сама дипломатия^. Хорошо известно определение дипломата, приписываемое сэру Генри Уоттону, английскому послу начала семнадцатого века: "Честный человек, посланный за границу, чтобы лгать ради своей страны". Когда Меттерниди сообщили о смерти ркссийского посла на Венском конгрессе, он, как сообщается, воскликнул: "Ах, неужели это правда? Что могло быть его мотивом?"

Современная версия этого обесценивания дипломатии придает особое значение одному конкретному аспекту дипломатической техники: ее секретности. Во время и после Первой мировой войны широко распространялось мнение, что тайные махинации дипломатов несут большую, если не основную, долю ответственности за эту войну, что секретность дипломатических переговоров является пережитком аристократического прошлого, и что международные переговоры ведутся и заключаются под грифом "секретно".

Вудро Вильсон был самым красноречивым выразителем этой новой философии международных отношений. Преамбула и первый из его Четырнадцати пунктов до сих пор являются наиболее красноречивым изложением новой философии. Преамбула к Четырнадцати пунктам гласит: "Нашим желанием и целью будет, чтобы процессы мира, когда они начнутся, были абсолютно открытыми, и чтобы они не предполагали и не допускали впредь никаких тайных договоренностей любого рода. День завоеваний и возвеличивания прошел; прошел и день тайных соглашений, заключенных в интересах отдельных правительств и способных в какой-то предвиденный момент нарушить мир во всем мире. Именно этот счастливый факт, который теперь ясно виден каждому общественному деятелю, чьи мысли не задерживаются на эпохе, которая умерла и ушла, дает возможность каждой нации, чьи цели соответствуют справедливости и миру во всем мире, заявить, сейчас или в любое другое время, о своих целях". Первый пункт гласит: "Открытые пакты о мире, заключенные открыто, после чего не должно быть никаких частных международных соглашений любого рода, но дипломатия должна вестись всегда открыто и на виду у всех".

Именно в знак уважения к этой новой философии после Первой мировой войны государственные деятели мира начали отходить от сложившейся модели дипломатии. Они создали в Лиге Наций, а затем в Организации Объединенных Наций новый тип дипломатического взаимодействия: дипломатию парламентской процедуры. Международные проблемы, требующие решения, ставятся на повестку дня совещательных органов этих организаций. Делегаты различных правительств обсуждают суть проблемы в ходе публичных дебатов. Вопрос решается голосованием, проводимым в соответствии с уставом организации.

Этот метод уже использовался ранее на специальных конференциях, таких как Гаагские мирные конференции 1899 и 1907 годов. Как всеобъемлющий метод решения международных проблем он был впервые применен Лигой Наций. Однако его использование этой организацией было скорее кажущимся, чем реальным. Публичные дискуссии Совета и Ассамблеи Лиги, как правило, были тщательно отрепетированы, особенно когда рассматривались политические вопросы. Решение, с которым все могли бы согласиться, как правило, искалось и часто находилось традиционными средствами тайных переговоров, которые предшествовали публичным заседаниям. Последние, таким образом, просто давали делегатам соответствующих стран возможность изложить свои позиции для публичного обсуждения и ратифицировать, в соответствии с положениями Пакта, тайно достигнутое соглашение.

Организация Объединенных Наций, напротив, серьезно относится к парламентским методам ведения дипломатии. Секретные контакты с целью достижения соглашения путем переговоров, безусловно, были меньше.

Дипломатические переговоры традиционного типа были ограничены и, в той мере, в какой это касается Востока и Запада, сейчас можно сказать, что они практически устарели. Вопрос, например, греческий, испанский или иранский, ставится на повестку дня, публично обсуждается и ставится на голосование. Новая дипломатия ООН ближе всего подходит к традиционным методам переговоров в ходе обсуждений в некоторых полусекретных или секретных комитетах, которые иногда расследуют факты или готовят решения для Совета Безопасности и Генеральной Ассамблеи. Как правило, однако, новая дипломатия приводит к голосованию в одном из совещательных учреждений ООН. Это голосование, на которое нацелены ее процессы и в котором они достигают кульминации.

Тенденция к публичным парламентским процедурам вместо традиционных дипломатических переговоров, для которых характерна деятельность Совета Безопасности ООН, также повлияла на послевоенные международные конференции, которые по составу, вопросам и целям наиболее близко напоминают дипломатические собрания XIX и начала XX веков. Парижская мирная конференция 1946 года, в которой приняли участие двадцать одна страна, работала при полном освещении общественности и дублировала в своих процедурах модель, установленную совещательными учреждениями Организации Объединенных Наций. Конференции министров иностранных дел, состоящие из министров иностранных дел Франции, Великобритании, Советского Союза и Соединенных Штатов, проводили дебаты и голосования либо на виду у всех, либо за прозрачным экраном полусекретности, который позволял общественности следить за основными этапами дебатов, о которых сообщали различные делегации корреспондентам прессы.

Традиционные методы дипломатии практически исчезли не только из более зрелищных переговоров между Востоком и Западом. То же самое можно сказать и о повседневной работе дипломатических миссий Соединенных Штатов и других западных стран, с одной стороны, и Советского Союза и его друзей - с другой. Два дополнительных фактора должны разделить ответственность за этот упадок:

своеобразный нетрадиционный подход двух сверхдержав к вопросам международной политики и сам характер мировой политики в середине ХХ века.

В годы своего становления Соединенные Штаты пользовались услугами необычайно блестящей дипломатии. Начиная с эпохи Джексона выдающиеся качества американской дипломатии исчезли, как исчезла и необходимость в них. Когда в конце 1930-х годов необходимость в активной американской внешней политике стала очевидной, Соединенным Штатам пришлось опираться лишь на посредственную дипломатию.

В этот решающий период ни государственный секретарь, ни постоянные сотрудники Государственного департамента, ни дипломатические представители за рубежом не оказывали более чем подчиненного влияния на проведение американской внешней политики. Когда Рузвельт, который в течение двенадцати лет практически единолично определял американскую внешнюю политику, покинул сцену, не осталось ни одного человека или группы людей, способных создать и привести в действие тот сложный и тонкий механизм, с помощью которого традиционная дипломатия обеспечивала мирную защиту и продвижение национальных интересов. Оставались только те инструменты дипломатии, которые существовали и были едва достаточны в условиях фактической изоляции. Теперь к этому добавилось возвышение военной силы в международных делах.

По совершенно иным причинам - их три - Советский Союз не смог создать адекватные инструменты для дипломатического взаимодействия. Большевистская революция 1917 года уничтожила российскую дипломатическую службу, которая могла оглядываться на давние традиции и имела ряд блестящих достижений. Немногие дипломаты старой школы, оставшиеся на своих постах после революции, и новые талантливые дипломаты, вышедшие из рядов революционеров, имели мало возможностей проявить себя. Враждебность между Советским Союзом и большинством других государств и вызванная этим изоляция Советского Союза не позволяли вести нормальные дипломатические отношения.

Более того, официальная российская философия рассматривает такие отношения только как временную целесообразность, а не как нормальный и постоянный способ поддержания отношений с капиталистическими государствами. Она верит в неизбежность распада капиталистических обществ. Этот распад, по его утверждению, произойдет либо спонтанно, либо в результате революции. Российский дипломат как выразитель этой философии является, прежде всего, инструментом исторического процесса, разворачивание которого он может замедлить или облегчить, но изменить который не в его власти. Его задача - оказывать поддержку революционным силам в зарубежных странах, которые осознают предопределенность хода истории и готовы помочь ему.

Для дипломата такого рода традиционный бизнес дипломатии должен быть побочным по отношению к более широкому вопросу исторического процесса, который, с установлением социализма повсюду, в конечном итоге сделает дипломатию излишней. В руках такой дипломатии убеждение, переговоры и угроза применения силы являются лишь временными средствами. Сама дипломатия - не более чем временная мера, рассчитанная на переходный период, прежде чем окончательный катаклизм приведет к всеобщему социализму, а вместе с ним и к постоянному миру.

Российский дипломат - это эмиссар тоталитарного государства, которое карает неудачу или излишнюю вольность в интерпретации официальных распоряжений потерей должности и лишением свободы. Контрпредложения и другие новые элементы в переговорах требуют новых инструкций от министерства иностранных дел. Содержание этих новых инструкций снова представляется другим правительствам, которые могут принять их или оставить, и так далее, пока терпение одной или другой или всех сторон не будет исчерпано. Такая процедура уничтожает все достоинства дипломатических переговоров, такие как быстрая адаптация к новым ситуациям, умное использование психологического открытия, отступление и наступление в зависимости от ситуации, убеждение, услужливый торг и тому подобное. Дипломатические переговоры, практикуемые новой российской дипломатией, напоминают лишь серию военных приказов, передаваемых от верховного командования, министерства иностранных дел, полевым командирам, дипломатическим представителям, которые в свою очередь сообщают противнику условия капитуляции.

Дипломат, чьей главной задачей должно быть получение одобрения начальства, обычно стремится сообщить не правду, а то, что оно хотело бы услышать. Эта тенденция подгонять правду под желания иностранного ведомства и окрашивать факты в выгодные цвета встречается во всех дипломатических службах. У русских она неизбежно становится почти навязчивой идеей, поскольку подчинение дает хотя бы временную безопасность на посту.

Таким образом, слабость американской дипломатии усугубляется пороками российской дипломатической системы, и их совпадение во многом объясняет фактическое исчезновение нормальных дипломатических отношений между Соединенными Штатами и Советским Союзом.

То, чего не хватает в этом объяснении упадка дипломатии в наше время, восполняется самой природой современной мировой политики. Проникнутые крестоносным духом новой моральной силы националистического универсализма и одновременно искушенные и напуганные потенциалом тотальной войны, две сверхдержавы, центры двух гигантских силовых блоков, сталкиваются друг с другом в несгибаемом противостоянии. Они не могут отступить, не отказавшись от того, что считают жизненно важным для себя. Они не могут наступать, не рискуя вступить в бой. Убеждение, таким образом, равносильно хитрости, компромисс означает предательство, а угроза применения силы заклинает войну.

Учитывая характер силовых отношений между Соединенными Штатами и Советским Союзом и то состояние духа, которое эти две сверхдержавы привносят в свои взаимоотношения, дипломатию нечем опиать, и она с необходимостью должна устареть. Военный ум не знает ни убеждения, ни компромисса, ни угроз силой, которые призваны сделать фактическое применение силы нецелесообразным. Он знает только победу, поражение и концентрацию силы в самом слабом месте противника.

Будущее дипломатии

Возрождение дипломатии требует устранения факторов или, по крайней мере, некоторых их последствий, которые ответственны за упадок традиционной дипломатической практики. Приоритет в этом отношении принадлежит обесцениванию дипломатии и ее следствию - дипломатии парламентских процедур. В той мере, в какой это обесценивание является лишь результатом обесценивания политики власти, того, что мы сказали о последней, должно быть достаточно для первой.^ Дипломатия, каким бы морально непривлекательным ее занятие ни казалось многим, есть не что иное, как симптом борьбы за власть между суверенными государствами, которые пытаются поддерживать между собой упорядоченные и мирные отношения. Если бы существовал способ запретить борьбу за власть на международной арене, дипломатия исчезла бы сама собой. Если бы порядок и анархия, мир и война не волновали нации мира, они могли бы обойтись без дипломатии, готовиться к войне и надеяться на лучшее. Если суверенные государства, которые верховодят на своих территориях, не имея вышестоящих, хотят сохранить мир и порядок в своих отношениях, они должны пытаться убеждать, вести переговоры, оказывать давление друг на друга. Иными словами, они должны участвовать в дипломатических процедурах, цидтировать их и полагаться на них.

Новая парламентская дипломатия не может заменить эти процедуры. Напротив, она имеет тенденцию скорее усугублять, чем смягчать международные конфликты, и оставляет перспективы мира скорее тусклыми, чем светлыми. Три существенные особенности новой дипломатии ответственны за эти печальные результаты: ее публичность, ее большинство голосов, ее фрагментация международных вопросов.

Здесь не место для исчерпывающего обсуждения проблемы тайной дипломатии. Достаточно отметить, что существует огромное различие между "открытыми соглашениями" и "открыто достигнутыми соглашениями", между публичностью результатов дипломатических переговоров и публичностью самих дипломатических переговоров.

Общей характеристикой переговоров является то, что каждая сторона начинает их с максимальных требований, которые снижаются в процессе убеждения, торга и давления, пока обе стороны не встретятся на уровне ниже того, с которого они начали. Спасением переговоров является результат, который удовлетворяет требования каждой из сторон, по крайней мере, до определенного момента, и который имеет тенденцию укреплять дружеские отношения между сторонами, демонстрируя в акте соглашения существование идентичных или взаимодополняющих интересов, связывающих их вместе. С другой стороны, процесс, ведущий к результату, показывает стороны в ролях, в которых они предпочли бы не запомниться своим товарищам. Есть более назидательные зрелища, чем блеф, кривляние, торг и обман, настоящая слабость и притворная сила, которые сопровождают торговлю лошадьми и стремление к сделке. Огласка таких переговоров равносильна уничтожению или, по крайней мере, ухудшению переговорной позиции сторон в любых дальнейших переговорах, в которые они могут быть вовлечены с другими сторонами.

Пострадает не только их положение на переговорах. Их социальному статусу, престижу и власти будет нанесен непоправимый ущерб, если эти переговоры станут достоянием гласности, обнажая их слабости и разоблачая их притворство. Конкуренты за выгоду, к которой стремятся участники переговоров, воспользуются тем, что открылось им в ходе публичных переговоров. Они сделают это не только в дальнейших переговорах со сторонами, но и в своих общих расчетах, планах и диспозициях, учитывающих качества и возможности всех участников конкуренции.

Именно по этим причинам на свободном рынке ни один продавец не будет вести публичные переговоры с покупателем, ни один арендодатель с арендатором, ни одно высшее учебное заведение с его студентами. Ни один кандидат в президенты не будет вести публичные переговоры со своими сторонниками, ни один чиновник со своими коллегами, ни один политик со своими коллегами-политиками. Как же мы можем ожидать, что нации способны и готовы делать то, что не придет в голову ни одному частному лицу? Неблагоприятные условия, в которых окажутся страны в результате публичности их переговоров, еще более усиливаются двумя факторами.

С одной стороны, аудитория, наблюдающая за зрелищем публичных международных переговоров, состоит не только из ограниченного числа заинтересованных сторон, но и всего мира, который впишет в анналы истории то, что он видел и слышал. С другой стороны, соответствующие правительства ведут переговоры под пристальными взглядами своих народов и особенно, когда они избраны демократическим путем, на виду у оппозиции. Ни одно правительство, которое хочет остаться у власти или просто сохранить уважение своего народа, не может позволить себе публично отказаться от части того, что оно с самого начала объявило справедливым и неоспоримым, отступить от первоначально удерживаемой части, признать хотя бы частичную справедливость требований другой стороны. Герои, а не торговцы лошадьми, являются кумирами общественного мнения. Общественное мнение, опасаясь войны, требует, чтобы его дипломаты действовали как герои, которые делают лицо врага даже под угрозой риска.

Как следствие, публичная дипломатия не привела к переговорам и не решила ни одной из проблем, угрожающих миру во всем мире. Сидя на сцене, аудиторией которой был весь мир, делегаты говорили с миром, а не друг с другом. Их целью было не убедить друг друга в том, что они могут найти общую почву для соглашения, а убедить мир и особенно свои собственные страны в том, что они правы, а другая сторона ошибается, и что они были и всегда останутся непоколебимыми защитниками права.

Ни один человек, занявший такую позицию перед внимательными глазами и ушами всего мира, не может на виду у всех согласиться на компромисс, не выглядя при этом дураком и плутом. Он должен поверить себе на слово и непреклонно стоять "на принципах", любимая фраза публичной дипломатии, а не на переговорах и компромиссах. Он должен защищать изначально занятую позицию, как и другая сторона. Ни одна из сторон не в состоянии отступить или продвинуться вперед, возникает фальшивая война позиций. Обе стороны упорно противостоят друг другу, каждая из них знает, что другая не сдвинется с места. Чтобы создать у публики видимость активности, они запускают в воздух пустые словесные снаряды, которые шумно взрываются и, как всем известно, ни во что не направлены. Только во взаимном озлоблении умы делегатов встречаются. Когда делегаты наконец расходятся, озлобленные и разочарованные, они, пусть и с возмущением, достигают своего рода соглашения, по крайней мере, по одному пункту: другая сторона занимается пропагандой. Так получилось, что в этом вопросе обе стороны правы.

Это превращение дипломатического общения в пропагандистский поединок является неизбежным следствием публичности новой дипломатии. Публично проводимая дипломатия не только не способна достичь соглашения или даже вести переговоры с целью достижения соглашения, но каждая публичная встреча оставляет международные дела в худшем состоянии, чем они были. Ведь каждый пропагандистский матч укрепляет убежденность различных делегатов и их наций в том, что они абсолютно правы, а другая сторона абсолютно не права, и что пропасть, разделяющая их, слишком глубока и широка, чтобы ее можно было преодолеть традиционными методами дипломатии.

Зло, причиняемое публичным ведением дипломатии, усугубляется попыткой решать вопросы большинством голосов. В Совете Безопасности Организации Объединенных Наций этот метод превратился в традицию, когда девять членов голосуют против двух - Советского Союза и одного из его друзей. То, что этот метод ведения дипломатического дела не решил ни одного вопроса, видно из результатов. Например, Советский Союз несколько раз голосовал против по греческому вопросу, но эти голоса в Совете Безопасности, конечно, не имели никакого значения для того прогресса, который был достигнут в решении этого вопроса. Когда Совету Безопасности пришлось рассматривать предложения о принятии мер против режима Франко в Испании, Советский Союз постоянно оказывался в меньшинстве. То, что было или не было сделано в отношении этого вопроса, очевидно, не имеет никакого отношения к этим голосованиям. Причина, по которой голосование против оппонента в совещательном международном органе является бесполезным и даже злонамеренным.

Когда Конгресс США голосует против меньшинства, он фактически решает вопрос на время. Это возможно по четырем причинам, все из которых отсутствуют на международной арене.

1. Парламентское большинство является неотъемлемой частью целой системы механизмов мирных изменений, каждый из которых может действовать в дополнение или поддержку, или в качестве корректировки других, и все они ограничены и скоординированы Конституцией. Меньшинство и большинство в Конгрессе составляют интегрированное общество. Помимо совещательных органов, принимающих решения большинством голосов, национальное общество создало ряд механизмов, таких как президентское вето и судебный контроль, с помощью которых голос большинства может быть отменен, а меньшинство может быть защищено от незаконного использования и произвольного злоупотребления голосом большинства. За решением большинства, как и за побежденным меньшинством, стоит вся моральная и политическая мощь национального сообщества, готовая привести в исполнение решение большинства и защитить меньшинство от несправедливости и злоупотреблений,

2. Инструменты мирных изменений, действующие в рамках национального сообщества, дают меньшинству шанс стать большинством когда-нибудь в будущем. Этот шанс заложен в устройстве периодических выборов и в динамике социального процесса, который производит все новые выравнивания и новые распределения власти. Эта динамика также гарантирует, что меньшинство в совещательном собрании никогда не является меньшинством во всех важных для него отношениях. Группа может быть религиозным меньшинством, имеющим перевес голосов в вопросах такого рода, но может быть частью экономического большинства, определяющего экономическое законодательство, и так далее.

3. Численное соотношение между меньшинством и большинством является, по крайней мере, приближением к реальному распределению власти и интересов среди всего населения. Когда Палата представителей голосует за предложение 270 против 60, то есть 9 против 2, можно с уверенностью предположить, что лишь относительно небольшое меньшинство американского народа отождествляет себя с проигравшей мерой.

4. Хотя в Конгрессе каждый поданный голос считается за один, с политической точки зрения, конечно, верно, что все голоса не имеют одинакового веса. Отрицательный голос влиятельного председателя комитета, промышленника, фермера или рабочего лидера с

в отношении законодательного акта, затрагивающего интересы их соответствующих групп, вполне могут иметь отношение к политическим, экономическим или социальным последствиям, которые, по замыслу большинства, должен был иметь данный законодательный акт.

Меньшинство в Совете Безопасности всегда, особенно в нынешних политических условиях, может быть постоянным. По тем же причинам статус меньшинства будет распространяться на все вопросы большой важности. Система двух блоков, которая доминирует в современной мировой политике, приводит к постоянным выравниваниям по обе стороны разрыва. Напряженность между двумя блоками делает практически все вопросы политическими. Когда такие вопросы выносятся на голосование, приверженцы двух блоков, скорее всего, разделятся по линии, разделяющей эти два блока.

Численное соотношение между меньшинством в два человека и большинством в девять человек, очевидно, ни в каком смысле не соответствует реальному распределению власти и интересов между членами Организации Объединенных Наций, равно как и голос наиболее влиятельных членов Совета Безопасности не представляет собой относительно малую долю общей власти сообщества наций. Напротив, разделение в Совете Безопасности девять к двум приближается к разделению, скажем, девять к семи, если говорить о реальной силе членов Организации Объединенных Наций, склоняющихся на ту или иную сторону. И голос Соединенных Штатов или Советского Союза приближается к тому, чтобы представлять одну треть от общей мощи всех членов Организации Объединенных Наций.

Перевес голосов влиятельного меньшинства в совещательном международном органе, таким образом, не выполняет полезной цели. Ведь меньшинство не может согласиться с решением большинства, а большинство не может обеспечить выполнение своего решения в отсутствие войны. В лучшем случае парламентские процедуры, перенесенные на международную арену, оставляют все как есть; они оставляют проблемы нерешенными и вопросы нерешенными. В худшем случае, однако, эти процедуры отравляют международную атмосферу и обостряют конфликты, которые несут в себе семена войны. Они предоставляют большинству возможность унижать меньшинство публично и так часто, как оно того пожелает. В форме вето, являющегося следствием голосования большинства в обществе суверенных государств, эти процедуры дают меньшинству оружие, с помощью которого оно может препятствовать воле большинства и вообще не допустить функционирования международного органа. Ни большинству, ни меньшинству не нужно использовать самоограничение или осознавать свою ответственность перед международной организацией или перед человечеством, поскольку то, за или против чего голосует та или иная сторона, не может повлиять на ход событий. Для одной группы суверенных государств голосовать против другой группы суверенных государств - это, дин, ввязываться в глупую игру, которая ничего не может достичь, но вполне может привести к дальнейшему движению к войне.

Решение большинством голосов подразумевает третий из пороков новой дипломатии, который стоит на пути возрождения традиционной дипломатической практики: фрагментация международных вопросов. По своей природе решение большинством голосов касается единичного случая. Факты жизни, с которыми приходится иметь дело с решением большинства искусственно отделяются от фактов, которые предшествуют, сопровождают и следуют за ними, и превращаются в юридическое "дело" или политический "вопрос", который должен быть решен как таковой решением большинства. Во внутренней сфере эта процедура не обязательно вредна. Здесь решение большинства совещательного органа действует в контексте сложной системы приспособлений для мирных изменений, дополняющих, поддерживающих или проверяющих друг друга в зависимости от обстоятельств, но в любом случае настроенных друг на друга в определенной мере и таким образом придающих отдельным решениям согласованность друг с другом и со всей социальной системой.

На международной арене такой системы интегрирующих факторов не существует. Следовательно, здесь особенно неадекватно рассматривать одно "дело" или "проблему" за другим и пытаться решить их последовательностью голосов большинства. Дело или вопрос, например, греческий или палестинский, всегда является отдельной фазой и проявлением гораздо более широкой ситуации. Такой случай или вопрос уходит корнями в историческое прошлое и простирает свои последствия за пределы конкретной местности и в будущее. Наше обсуждение отношений между спорами и напряженностью дало нам представление о тесных отношениях, которые существуют между поверхностными явлениями международных конфликтов и теми большими и неопределенными проблемами, погребенными глубоко под поверхностью повседневных событий международной жизни.^ Рассматривать дела и вопросы по мере их возникновения и пытаться решить их в соответствии с международным правом или политической целесообразностью - значит иметь дело с поверхностными явлениями и оставлять глубинные проблемы необдуманными и нерешенными. Лига Наций пала жертвой этого порока; Организация Объединенных Наций, не вняв примеру Лиги, не только возвела его в принцип, но и развила до тонкого искусства.

Например, нет сомнений в том, что Лига Наций была права, согласно международному праву, исключив Советский Союз в 1939 году из-за его нападения на Финляндию. Но политические и военные проблемы, с которыми Советский Союз столкнулся перед миром, не начались с его нападения на Финляндию и не закончились этим; неразумно было Лиге делать вид, что это так, и решать вопрос под этим предлогом. История доказала неразумность этой претензии, ибо только отказ Швеции пропустить британские и французские войска через шведскую территорию, чтобы прийти на помощь Финляндии, спас Великобританию и Францию от одновременной войны с Германией и Советским Союзом. Всякий раз, когда Лига Наций пыталась разобраться с политическими ситуациями, представленными в виде правовых вопросов, она могла рассматривать их только как отдельные случаи в соответствии с применимыми нормами международного права, а не как отдельные фазы общей политической ситуации, которая требовала общего решения в соответствии с правилами политического искусства. Следовательно, политические проблемы никогда не решались, а лишь отбрасывались и в конце концов откладывались на полку в соответствии с правилами юридической игры.

То, что было верно в отношении Лиги Наций, уже подтвердилось в отношении Организации Объединенных Наций. В своем подходе к ситуациям в Греции, Сирии, Индонезии, Иране, Испании и Палестине Совет Безопасности остался верен традиции, заложенной Советом Лиги Наций.

Специальные политические конференции послевоенного периода повторяли модель фрагментации, установленную Лигой Наций и Организацией Объединенных Наций. Они занимались проблемой Кореи, австрийским мирным договором, германскими репарациями или планом Маршалла. Ни одна из этих конференций не столкнулась с проблемой, все эти вопросы являются отдельными фазами и проявлениями, от решения которой зависит урегулирование этих вопросов: проблемой всеобъемлющих отношений между Соединенными Штатами и Советским Союзом. Поскольку они не желали разобраться с фундаментальной проблемой международной политики, они не смогли решить ни один из конкретных вопросов, которым уделяли внимание только они.

Эта неспособность новой дипломатии даже увидеть проблему, от решения которой зависит сохранение мира, не говоря уже о том, чтобы попытаться решить ее, является неизбежным результатом методов, которые она использует. Дипломатия, которая, вместо того, чтобы говорить с другой стороной в примирительных выражениях, обращается к миру в целях пропаганды; которая, вместо того, чтобы вести переговоры с целью достижения компромисса, стремится к дешевому триумфу бесполезных решений большинства и обструктивных вето; которая, вместо того, чтобы решать главную проблему, довольствуется манипулированием второстепенными - такая дипломатия является скорее обузой, чем активом для дела мира.

Эти три основных порока новой дипломатии усугубляются тем, что легкость современных коммуникаций используется в международных делах не по назначению. Завоевание времени и пространства современными технологиями неизбежно снизило значение дипломатического представительства. Однако это ни в коем случае не сделало необходимым смешение функций между министерством иностранных дел и дипломатическим представительством, характерное для современной дипломатии.

Государственный секретарь или министр иностранных дел физически в состоянии переговорить с любой зарубежной столицей в течение нескольких минут по телекоммуникациям и добраться до нее лично максимум за несколько дней. Таким образом, в американской дипломатической службе выросла тенденция и стала привычкой, что люди, ответственные за ведение иностранных дел, берут на себя роль бродячих послов, спешащих с одной конференции на другую, останавливающихся между конференциями на короткое время в иностранном офисе и использующих свое время там для подготовки к следующей встрече. Люди, которые должны быть мозгом дипломатии, ее нервным центром, выполняют в лучшем случае функции нервных окончаний. Как следствие, в центре образовалась пустота. Нет никого, кто бы стоял перед общей проблемой международной политики и рассматривал все конкретные вопросы как этапы и проявления целого. Вместо этого каждый специалист в министерстве иностранных дел занимается конкретными проблемами, относящимися к его специальности, и фрагментация ведения иностранных дел, которой поддаются методы новой дипломатии, мощно поддерживается отсутствием общего направления внешней политики.

Кроме того, это же отсутствие дает постоянное приглашение другим ведомствам правительства заполнить пустоту.

Дипломатия могла бы возродиться, если бы рассталась с этими пороками, которые в последние годы почти уничтожили ее полезность, и восстановила бы методы, которые управляли взаимоотношениями государств до Первой мировой войны. Однако, сделав это, дипломатия реализует лишь одно из условий сохранения мира. Вклад возрожденной дипломатии в дело мира будет зависеть от методов и целей ее использования. Обсуждение этих целей - последняя задача, которую мы поставили перед собой в этой книге.

Мы уже сформулировали четыре основные задачи, с которыми должна успешно справляться внешняя политика, чтобы быть в состоянии одновременно продвигать национальные интересы и сохранять мир. Теперь нам остается переформулировать эти задачи в свете особых проблем, с которыми современная мировая политика сталкивает дипломатию. Мы видели, что двухблоковая система, которая является доминирующим и отличительным элементом современной мировой политики, несет в себе потенциал огромного зла и огромного добра. Мы цитировали французского философа Фенелона о том, что противостояние двух примерно равных наций представляет собой идеальную систему баланса сил при условии, что доминирующая нация использует свою власть умеренно и "ради общественной безопасности". Wc обнаружил, что благоприятные результаты, которые Ф&елон ожидал от двухблоковой системы, не принесли противостояния между Соединенными Штатами и Советским Союзом, и что потенциальные возможности зла, похоже, имеют больше шансов реализоваться, чем возможности добра.

Наконец, мы увидели главную причину этого угрожающего аспекта современной мировой политики в характере современной войны, который глубоко изменился под влиянием националистического универсализма и современных технологий. Последствия современных технологий невозможно отменить. Единственная переменная, которой остается манипулировать, - это новая моральная сила.

националистический унивесализм. Попытка обратить вспять тенденцию к войне посредством возрожденной дипломатии должна начинаться с этого явления. Это означает в негативном смысле, что возрожденная дипломатия будет иметь шанс на установление мира только тогда, когда она не будет использоваться как инструмент политической религии, нацеленной на всеобщее господство.

Дипломатия должна быть избавлена от крестоносного духа. Это первое из правил, которым дипломатия может пренебречь только под угрозой войны. Говоря словами Уильяма Грэма Самнера:

Если вы хотите войны, питайте доктрину. Доктрины - это самые страшные тираны, которым когда-либо подчинялись люди, потому что доктрины проникают в собственный разум человека и предают его против него самого. Цивилизованные люди вели самые ожесточенные бои за доктрины. Завоевание Гроба Господня, "баланс сил", "нет всеобщего господства", "торговля идет под флагом", "кто владеет сушей, тот владеет морем", "трон и алтарь", революция, вера - вот за что люди отдавали свои жизни. Теперь, когда любая доктрина достигает такой степени авторитета, ее название становится дубиной, которой любой демагог может размахивать над вами в любое время и по любому поводу. Для того чтобы описать доктрину, мы должны прибегнуть к богословскому языку. Доктрина - это статья веры. Это нечто, во что вы обязаны верить, не потому что у вас есть рациональные основания считать это истиной, а потому что вы принадлежите к такой-то и такой-то церкви или конфессии. ... Политика в государстве, которую мы можем понять; например, политика Соединенных Штатов в конце восемнадцатого века заключалась в том, чтобы добиться свободного судоходства по Миссисипи до ее устья, даже ценой войны с Испанией. В этой политике были разум и справедливость; она была основана на наших интересах; она имела позитивную форму и определенный масштаб. Доктрина - это абстрактный принцип; она обязательно абсолютна по своему охвату и заумна по своим терминам; это метафизическое утверждение. Она никогда не бывает временной, потому что она абсолютна, а дела людей все условны и относительны. . . . Теперь вернемся к политике и подумаем, какой мерзостью в государственном строительстве должна быть абстрактная доктрина. Любой политик или редактор может в любой момент придать ей новое продолжение. Люди соглашаются с доктриной и аплодируют ей, потому что слышат, как ее повторяют политики и редакторы, а политики и редакторы повторяют ее, потому что считают ее популярной. Так она растет. ... Она может означать все или ничего, в любой момент, и никто не знает, как это будет. Вы соглашаетесь с ним сейчас, в смутных пределах того, что вы предполагаете; следовательно, вам придется согласиться с ним завтра, когда то же самое название будет использоваться для обозначения чего-то, о чем вы никогда не слышали и не думали. Если вы позволите политическому слову расти и расти, то однажды вы проснетесь и обнаружите, что оно стоит над вами, верша вашу судьбу, против которой вы бессильны, как бессильны люди против заблуждений. . . . Что может быть более противоречащим здравому государственному мышлению и здравому смыслу, чем выдвижение абстрактного утверждения, которое не имеет никакого определенного отношения ни к одному из наших интересов, стоящих сейчас на кону, но которое содержит в себе множество возможностей для возникновения осложнений, которые мы не можем предвидеть, но которые обязательно будут неудобными, когда они возникнут!

Религиозные войны показали, что попытка навязать остальному миру свою собственную религию как единственно истинную столь же бесполезна, сколь и дорогостояща. Потребовался целый век почти беспрецедентного кровопролития, опустошения и варварства, чтобы убедить соперников в том, что две религии могут жить вместе в условиях взаимной терпимости. Две политические религии нашего времени заняли место двух великих христианских конфессий шестнадцатого и семнадцатого веков. Нужен ли урок политическим религиям нашего времени?

От ответа на этот вопрос зависит дело мира. Ведь только при утвердительном ответе на этот вопрос может сформироваться моральный консенсус, основанный на общих убеждениях и общих ценностях, - моральный консенсус, в рамках которого будет иметь шанс развиваться миросохраняющая дипломатия. Только тогда у дипломатии будет шанс встретиться с конкретными политическими проблемами, требующими мирного решения. Если цели внешней политики не должны определяться в терминах всемирной политической религии, то как они должны быть определены? Это самая главная проблема, которую необходимо решить, как только будут отброшены крестоносные устремления националистического универсализма.

Цели внешней политики должны быть определены с точки зрения национальных интересов и должны быть подкреплены адекватной силой. Это второе правило миросохраняющей дипломатии. Национальный интерес миролюбивой нации может быть определен только в терминах национальной безопасности, а национальная безопасность должна быть определена как целостность национальной территории и ее институтов. Национальная безопасность, таким образом, является тем неснижаемым минимумом,который дипломатия должна защищать без компромиссов и даже под угрозой войны. С собственными национальными интересами, определенными в терминах национальной безопасности, дипломатия должна соблюдать третьи правила.

Дипломатия должна смотреть на политическую сцену с точки зрения других наций. Ничто так не губительно для нации, как крайняя беспристрастность к себе и полное отсутствие внимания к тому, что другие естественно надеются или боятся". Каковы национальные интересы других наций с точки зрения национальной безопасности, и совместимы ли они с собственными? Определение национальных интересов с точки зрения национальной безопасности проще, а интересы двух противоборствующих наций с большей вероятностью будут совместимы в двухблоковой системе, чем в любой другой системе баланса сил. Двухблоковая система, как мы видели, является более опасной с точки зрения мира, чем любая другая, когда оба блока находятся в конкурентном контакте по всему миру, а амбиции обоих разжигаются крестоносным рвением универсальной миссии.

Однако после того, как они определили свои национальные интересы в терминах национальной безопасности, они могут отступить со своих периферийных позиций вблизи или внутри сферы национальной безопасности другой стороны и уйти в свою соответствующую сферу, каждая из которых замкнута на своей орбите. Эти периферийные позиции ничего не добавляют к национальной безопасности; это всего лишь обязательства, Батааны, которые невозможно удержать в случае войны. Каждый блок будет тем более безопасным, чем больше он увеличит расстояние, разделяющее обе сферы национальной безопасности. Каждая сторона может провести линию на большом расстоянии друг от друга, давая понять, что прикосновение или даже приближение к ней означает войну. Что же тогда делать с прилегающими территориями, простирающимися между двумя линиями разграничения? Здесь действует четвертое правило дипломатии.

Нации должны быть готовы пойти на компромисс по всем вопросам, которые не являются для них жизненно важными. Здесь дипломатия решает свою самую сложную задачу. Для умов, не затуманенных крестоносным рвением политической религии и способных объективно рассматривать национальные интересы обеих сторон, разграничение этих жизненно важных интересов не должно оказаться слишком сложным. Компромисс по второстепенным вопросам - совсем другое дело. Здесь задача состоит не в том, чтобы разделить и определить интересы, которые по своей природе уже имеют тенденцию к разделению и определению, а в том, чтобы сохранить баланс интересов, которые соприкасаются друг с другом во многих точках и могут быть переплетены за пределами возможности разделения. Это огромная задача - позволить другой стороне иметь определенное влияние в этих смежных пространствах, не позволяя им быть поглощенными орбитой другой стороны. Вряд ли менее масштабной задачей является сохранение как можно меньшего влияния другой стороны в регионах, близких к собственной зоне безопасности, без поглощения этих регионов в собственную орбиту. Для выполнения этих задач нет готовой формулы, которую можно было бы применить автоматически. Только постоянный процесс адаптации, подкрепленный твердостью и самоограничением, позволяет достичь компромисса по второстепенным вопросам. Однако априори можно указать, какие подходы будут способствовать или препятствовать успеху политики компромисса.

Прежде всего, стоит отметить, в какой степени успех компромисса, то есть соблюдение четвертого правила, зависит от соблюдения трех других правил, которые, в свою очередь, так же взаимозависимы. Как соблюдение второго правила зависит от реализации первого, так и третье правило должно ожидать своей реализации от соблюдения второго. Нация может рационально взглянуть на свои национальные интересы только после того, как она рассталась с крестоносным духом политического кредо. Нация способна объективно рассматривать национальные интересы другой стороны только после того, как она стала уверенной в том, что считает своими собственными национальными интересами. Компромисс по любому вопросу, каким бы незначительным он ни был, невозможен до тех пор, пока обе стороны не будут уверены в своих национальных интересах. Таким образом, государства не могут надеяться на соблюдение четвертого правила, если они не готовы соблюдать три других. И мораль, и целесообразность требуют соблюдения этих четырех основополагающих правил.

Соблюдение этих правил делает компромисс возможным, но не гарантирует его успех. Чтобы компромисс, ставший возможным благодаря соблюдению первых трех правил, имел шанс на успех, необходимо соблюдать еще четыре правила.

б) Четыре предпосылки компромисса

I. Отказаться от тени бесполезных прав ради сути тростниковых преимуществ. Дипломатия, которая мыслит ле^илистическими и пропагандистскими категориями, особенно склонна настаивать на букве закона, как она трактует закон, и упускать из виду последствия, которые это настаивание может иметь для ее собственной нации и для человечества. Поскольку существуют права, которые необходимо защищать, такая дипломатия считает, что в этом вопросе нельзя идти на компромисс. Однако выбор, который стоит перед дипломатом, заключается не между законностью и незаконностью, а между политической мудростью и политической глупостью. "Для меня вопрос, - сказал Эдмунд Берк, - не в том, имеете ли вы право сделать свой народ несчастным". Дело не в том, что адвокат говорит мне, что я могу делать, а в том, что человечность, разум и справедливость говорят мне, что я должен делать".

2. Не ставьте себя в положение, из которого вы не можете отступить, не потеряв лица, и из которого вы не можете наступать без серьезных рисков. Нарушение этого правила часто является результатом пренебрежения предыдущим. Дипломатия, которая путает тень юридического права с реальностью политической выгоды, скорее всего, окажется в положении, в котором она может иметь юридическое право, но не политическое дело. Другими словами, нация может идентифицировать себя с позицией, которую она может иметь или не иметь право занимать, независимо от политических последствий. И снова компромисс становится трудным делом. Нация не может отступить с этой позиции без серьезной потери престижа. Она не может продвигаться вперед с этой позиции, не подвергая себя политическим рискам, возможно, даже риску войны. Бездумно бросаться на несостоятельные позиции и, особенно, упрямо отказываться от своевременного выхода из них - признак некомпетентной дипломатии. Ее классическими примерами являются политика Наполеона III накануне франко-прусской войны 1870 года и политика Австрии и Германии накануне Первой мировой войны. Эти примеры также показывают, насколько тесно связан риск войны с нарушением этого правила.

3. Никогда не позволяйте слабым союзникам принимать за вас решения. Сильные страны, которые не обращают внимания на предыдущие правила, особенно подвержены нарушению этого. Они теряют свободу действий, полностью отождествляя свои национальные интересы с интересами слабого союзника. Опираясь на поддержку своего могущественного друга, слабый союзник может выбирать цели и методы своей внешней политики по своему усмотрению. Тогда сильная страна обнаруживает, что вынуждена поддерживать чужие интересы и не может пойти на компромисс в вопросах, которые жизненно важны не для нее самой, а только для ее союзника.

Классический пример нарушения этого правила можно найти в том, как Турция навязала руку Великобритании и Франции накануне Крымской войны в 1853 году. Европейский концерт уже практически согласовал компромиссное решение конфликта между Россией и Турцией, когда Турция, зная, что западные державы поддержат ее в войне с Россией, сделала все возможное, чтобы спровоцировать эту войну и тем самым вовлечь в нее Великобританию и Францию против их воли. Турция зашла далеко, решив вопрос войны и мира для Великобритании и Франции в соответствии со своими национальными интересами. Великобритания и Франция были вынуждены согласиться с этим решением, несмотря на то, что их национальные интересы не требовали войны с Россией, и им почти удалось предотвратить ее начало. Они уступили свободу действий слабому союзнику, который использовал свой контроль над политикой сильных союзников в собственных целях.

4. Вооруженные силы - это инструмент внешней политики, а не ее хозяин. Без соблюдения этого правила невозможна ни успешная, ни мирная фордгн-политика. Ни одна страна не может придерживаться компромиссной политики, когда цели и средства внешней политики определяются военными.

Верно, что конечные цели ведения войны и внешней политики идентичны: обе служат национальным интересам. Тем не менее, обе они коренным образом различаются по своей непосредственной цели, по средствам, которые они используют, и по способам мышления, которые они применяют для решения своих соответствующих задач.

Цель войны проста и безусловна: сломить волю врага. Ее методы столь же просты и безусловны: применить максимальное количество насилия к самому уязвимому месту в броне противника. Следовательно, военный лидер должен мыслить в абсолютных терминах. Он живет настоящим и ближайшим будущим. Перед ним стоит единственный вопрос: как одержать победу как можно дешевле и быстрее и как избежать поражения.

Цель внешней политики относительна и условна: сгибать, а не ломать волю другой стороны настолько, насколько это необходимо для обеспечения собственных жизненных интересов без ущерба для интересов другой стороны. Методы внешней политики относительны и условны: не продвигаться вперед, уничтожая препятствия на своем пути, а отступать перед ними, обходить их, маневрировать вокруг них, смягчать и растворять их медленно, с помощью убеждения, переговоров и давления. Вследствие этого ум дипломата отличается утонченностью и тонкостью. Он рассматривает рассматриваемый вопрос как момент истории и за завтрашней победой предвидит неисчислимые возможности будущего.

Передать ведение иностранных дел военным, значит уничтожить возможность компромисса и тем самым отказаться от дела мира. Военный ум знает, как действовать между абсолютами победы и поражения. Он ничего не знает о терпеливом, сложном и тонком маневрировании дипломатии, главная цель которой - избежать абсолютов победы и поражения и встретиться с другой стороной на средней площадке согласованного компромисса. Внешняя политика, проводимая военными людьми по правилам военного искусства, может закончиться только войной; или к чему мы готовимся, то мы и получим".

Для государств, осознающих потенциальные возможности современной войны, мир должен быть целью их внешней политики. Такая внешняя политика должна проводиться таким образом, чтобы сделать сохранение мира возможным, а не сделать начало войны неизбежным. В обществе суверенных государств военная сила является необходимым инструментом внешней политики. Однако инструмент внешней политики не должен становиться хозяином внешней политики. Как война ведется для того, чтобы сделать возможным мир, так и внешняя политика должна проводиться для того, чтобы сделать мир постоянным. Для выполнения обеих задач необходимым условием является подчинение вооруженных сил гражданским властям, конституционно ответственным за ведение иностранных дел.

Чтобы создать такое международное общество и сохранить его, необходимы приспосабливающие методы дипломатии. Как интеграция внутреннего общества и его мир развиваются из незрелищных и почти незаметных ежедневных операций техник приспособления и изменения, так и любой конечный идеал международной жизни должен ожидать своей реализации от техник убеждения, переговоров и давления, которые являются традиционными инструментами дипломатии.

Читатель, который следил за нами до этого момента, вполне может спросить: но разве дипломатия не потерпела неудачу в предотвращении войны в прошлом? На этот закономерный вопрос можно дать два ответа.

Дипломатия много раз терпела неудачу и много раз добивалась успеха в выполнении своей задачи по сохранению мира. Иногда она терпела неудачу, потому что никто не хотел, чтобы она преуспела. Мы видели, насколько отличались по своим целям и методам ограниченные войны прошлого от тотальной войны нашего времени. Когда война была нормальной деятельностью королей, задача дипломатии заключалась не в том, чтобы предотвратить ее, а в том, чтобы вызвать ее в наиболее благоприятный момент.

С другой стороны, когда государства использовали дипломатию для предотвращения войны, они часто добивались успеха. Выдающимся примером успешной дипломатии, предотвращающей войну, в современную эпоху является Берлинский конгресс 1878 года. Этот конгресс урегулировал или, по крайней мере, сделал возможным урегулирование мирными средствами сговорчивой дипломатии вопросов, которые разделяли Великобританию и Ртиссию с момента окончания наполеоновских войн. На протяжении большей части XIX века конфликт между Великобританией и Россией из-за Балкан, Дарданелл и Восточного Средиземноморья висел над миром всего мира, как подвешенный меч. Однако в течение пятидесяти лет после Крымской войны военные действия между Великобританией и Россией то и дело грозили разразиться, но так и не разразились. Главная заслуга в сохранении мира должна принадлежать технике дипломатии, кульминацией которой стал Берлинский конгресс. Когда британский премьер-министр Дизраэли вернулся с конгресса в Лондон, он с гордостью заявил, что привез домой "мир в наше время". На самом деле, он привез мир и для последующих поколений; уже почти столетие между Великобританией и Россией не было войны.

Мы, однако, признали шаткость мира в обществе суверенных государств. Дальнейший успех дипломатии в сохранении мира зависит, как мы видели, от исключительных моральных и интеллектуальных качеств, которыми должны обладать все ведущие участники.

Дипломатия - лучшее средство сохранения мира, которое может предложить общество суверенных государств, но, особенно в условиях современной мировой политики и современной войны, ее недостаточно. Только когда нации передадут средства разрушения, которые современные технологии вложили в их руки, в руки высшей власти - когда они откажутся от своего суверенитета - международный мир может стать таким же безопасным, как и внутренний. Дипломатия может сделать мир более безопасным, чем он есть сегодня, а мировое государство может сделать мир более безопасным, чем он был бы, если бы нации подчинялись правилам дипломатии. Однако, как не может быть постоянного мира без мирового государства, так не может быть и мирового государства без процессов дипломатии, направленных на сохранение мира и создание сообщества. Чтобы мировое государство стало чем-то большим, чем туманное видение, необходимо возродить процессы дипломатии, смягчающие и минимизирующие конфликты. Какой бы ни была концепция конечного состояния международных дел, в признании этой потребности и в требовании ее удовлетворения могут участвовать все люди доброй воли.

Если бы требовался авторитет в поддержку концепции международного мира, представленной на этих страницах, его можно найти в советах человека, который совершил меньше ошибок в международных делах, чем любой из его современников - Уинстона Черчилля. В своей речи в Палате общин от 23 января 1948 года он с тревогой смотрел на современную обстановку и спрашивал себя: "Будет ли война?". Г-н Черчилль призвал к миру через согласие, сказав:

Я только рискну сказать, что, как мне кажется, существует очень реальная опасность слишком долгого дрейфа. Я считаю, что лучший шанс предотвратить войну - это довести дело до конца и прийти к соглашению с Советским правительством, пока не стало слишком поздно. Это означало бы, что западные демократии, которые, конечно, должны стремиться к единству между собой при первой же возможности, взяли бы на себя инициативу в обращении к Советскому правительству с просьбой об урегулировании.

Бесполезно рассуждать или спорить с коммунистами. Однако с ними можно иметь дело на справедливой, реалистичной основе, и, по моему опыту, они будут выполнять свои сделки до тех пор, пока это в их интересах, что в данном серьезном вопросе может занять много времени, как только все будет улажено. . . .

Есть очень серьезные опасности - это все, что я собираюсь сказать сегодня, - в том, чтобы позволить всему идти своим чередом, пока что-то не произойдет, и оно не уйдет, внезапно, из-под вашего контроля.

Учитывая все факты, я считаю правильным сказать сегодня, что наилучший шанс избежать войны заключается в том, чтобы, в согласии со всеми западными демократиями, довести дело до конца с Советским правительством и путем официальных дипломатических процессов, со всей их конфиденциальностью и серьезностью, прийти к прочному соглашению. Если бы такое урегулирование было достигнуто, оно, несомненно, отвечало бы интересам всех. Однако даже этот метод, должен сказать, не гарантирует, что не начнется война. Но я считаю, что он даст наилучший шанс выйти из нее живыми.