Иммиграционная политика Германии [Иван Анатольевич Скорняков] (doc) читать онлайн

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования «КЕМЕРОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
И. А. Скорняков
ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ГЕРМАНИИ
Учебное пособие
Кемерово 2016
УДК 325.14
ББК Ф5 (4Гем)4я73
С 44
Печатается по решению редакционно-издательского совета Кемеровского государственного университета
Рецензенты:
доктор политических наук, профессор кафедры гуманитарных дисциплин Кемеровского института ФГБОУ ВПО «Российский экономический универ­ситет им. Г. В. Плеханова» М. М. Кисляков;
доктор политических наук, профессор, зав. кафедрой государственного му­ниципального управления и политики ФГБОУ ВПО «Забайкальский государ­ственный университет» Т. Е. Бейдина
Скорняков, И. А.
С 44 Иммиграционная политика Германии: учебное пособие / И. А. Скорняков; Кемеровский государственный университет. Кемерово, 2016. 154 с.
ISBN 978-5-8353-1911-4
Учебное пособие разработано по дисциплине «Современная мигра­ционная политика» для направления подготовки 41.04.04 Полито­логия. В учебном пособии рассматриваются актуальные вопросы иммиграционной политики на примере Германии. Предназначено для магистрантов направления подготовки «Политология», а также может быть полезно для студентов, аспирантов и преподавателей, занимающихся проблемами иммиграционной политики.
УДК 325.14
ББК 5(4Гем)4я73
ISBN 978-5-8353-1911-4
© Скорняков И. А., 2016
© Кемеровский государственный университет, 2016
Введение
В XXI в. политическая деятельность на государственном уровне сталкивается с новыми вызовами, обусловленными процессами глобализации. Одним из таких вызовов является активизация им­миграционных процессов, которая диктует необходимость поиска новых подходов к эффективному управлению иммиграционными потоками. Эта тенденция наглядно прослеживается на примере иммиграционной политики Германии, которая является относи­тельным новичком на мировом рынке труда и в глобальной борьбе за высококвалифицированных мигрантов.
Германия во второй половине XX в. становится одним из важ­нейших и основных импортеров трудовых ресурсов в Европе. На­чиная с 1955 г., около 31 млн иностранцев и этнических пере-селенцев иммигрировали в ФРГ. По состоянию на 31.12.2010 г. чис­ленность проживающих в Германии иностранцев составила 7,1 млн человек (8,7 % всего населения Германии)1, что значительно пре­вышает показатель для европейских государств (в среднем 5,1 %)2.
В то же время следует отметить, что уровень рождаемости среди иммигрантов (как в семьях иностранцев, так и в семьях с одним ро­дителем иностранцем) выше среднего по стране. В условиях нарас­тающих негативных демографических тенденций (старение и сни­жение уровня рождаемости среди коренного населения Германии) развитие страны в первую очередь связывают с иммиграционной ситуацией.
Несмотря на попытки выстроить единую иммиграционную по­литику на уровне Европейского Союза, поиск ответа на иммигра­ционные вызовы на практике происходит на национальном уровне. Кроме того, интеграция иммигрантов в принимающее общество в силу своей специфики решается в первую очередь на уровне нацио­нального государства. В этом смысле актуально рассмотрение опы­
1 Bevölkerung und Erwerbstätigkeit Ausländische Bevölkerung (Bericht) Wiesbaden: Statistisches Bundesamt, 2010 (erschienen am: 31. März 2011). S. 23.
2 Денисенко М. Б., Хараева О. А., Чудиновских О. С. Организационное устройство миграционной политики в ряде стран Запада. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. М.: Институт экономики переходного периода, 2003. С. 135.
та Германии как государства с наиболее выраженными иммигра­ционными процессами среди стран членов ЕС.
Иммиграционная политика Г ермании сочетает решение проблем приема и интеграции немецких переселенцев, предоставления убе­жища беженцам и регулирования проблем внутренней миграции. В этом контексте иммиграционные стратегии Германии представляют интерес и могут быть полезными для России, которая с начала 1990-х гг., в связи с трансформациями на политической карте Ев­ропы, превратилась в активного участника иммиграционных про­цессов.
Иммиграционная политика Германии находится сегодня в нача­ле нового этапа развития. Со вступлением в силу закона «Об имми­грации» 2005 г. на законодательном уровне закрепляется признание Германии страной с активной иммиграционной политикой, которой она de facto являлась с 1950-х гг., а интеграционное направление впервые становится приоритетной задачей для его развития.
Регулирование иммиграционных процессов в национальном го­сударстве является предметом исследования различных научных направлений: экономической теории, географии, демографии, со­циологии, юриспруденции и др. Актуальным для учебного пособия является обобщение результатов комплексного исследования с целью использования в политической практике опыта регулиро­вания иммиграционной проблематики на национальном уровне.
Актуальность перечисленных проблем, связанных с современ­ной иммиграционной ситуацией в Германии, безусловно, оказала влияние на изучение самого феномена иммиграции и государст­венной иммиграционной политики, как в самой Германии, так и в других странах, в том числе и в России.
Анализ использованных в учебном пособии работ позволяет сделать вывод о том, что изучение иммиграционной проблематики проводится в первую очередь в рамках социологии, демографии, географии и экономической теории. В меньшей степени исследован вопрос управления иммиграционными процессами в контексте политических наук. Этим обусловлена необходимость:
- раскрытия сущности иммиграционной политики, определения ее структуры и специфики;
- определения основных этапов иммиграционной политики в ФРГ (1955-1990 гг.) и объединенной Германии (1990-2015 гг.) и выявления их динамики;
- установления содержания и соотношения национального и наднационального (на уровне Европейского Союза) законодатель­ства в регулировании иммиграционной политики в ФРГ и объеди­ненной Германии;
- анализа комплекса нормативно-правовых актов, регулирую­щих репатриационные, иммиграционные процессы, а также про­цесса предоставления политического убежища в ФРГ и объединен­ной Германии;
- характеристики основных институтов, которые занимаются реа­лизацией иммиграционной политики на практике;
- исследования практики интеграции иммигрантов в немецкое общество.
Учебное пособие охватывает временной интервал с 1955 по 1990 (территория Западной Германии ФРГ) и с 1990 по 2015 (терри­тория объединенной Германии, включая новые федеральные зем­ли).
Следует подчеркнуть, что в задачи учебного пособия не входит анализ иммиграционной политики Германской Демократической Республики (ГДР), поскольку иммиграционные потоки в Восточ­ную Германию в указанные годы были крайне незначительными. На момент объединения Германии около 98 % иностранцев прихо­дилось на ФРГ, в то время как на территории ГДР находилось только 1,5-2 % иностранцев.
Нижняя граница обусловлена тем, что в 1955 г. правительство ФРГ заключает первое двустороннее соглашение о наборе и содей­ствии трудоустройству иностранных рабочих (с Италией), поло­жившее начало целенаправленной политики вербовки и приема трудовых мигрантов в Германии.
Верхняя граница определяется тем, что активные иммиграцион­ные процессы продолжают сегодня оставаться актуальными для Германии. Условно можно принять за таковую 2015 г., что обу­словлено доступностью используемых актуальных источников и исследований по данной проблематике.
Теоретическую базу учебного пособия составили работы рос­сийских ученых по миграции и миграционной политике европейских стран, а именно В. А. Андреюк, О. Д. Воробьевой, М. Б. Денисенко, Т. В. Жуковой, В. А. Ионцева, Л. Б. Карачуриной, Н. Н. Ксендзык, В. С. Малахова, И. Н. Молодиковой, С. В. Рязанцева, Л. Л. Рыбаковского, А. П. Судоплатова, С. А. Трыкановой, М. Л. Тюркина, А. Е. Шапарова, О. А. Хараевой, С. П. Хома, И. Л. Цапенко, О. С. Чудиновских, Т. Н. Юдиной.
Среди зарубежных авторов необходимо выделить следующих исследователей: К. Баде, Ш. Бейтц, Ф. Бертш, Р. Билсбброу, М. Боммес, Р. Брубейкер, Б. Дитц, А. Золберг, Г. Менц, П. Полян, Т. Пуэ, Ф. Радтке, С. Райсландт, П. Стокер, У. Херберт, С. Хауг, Е. Шервуд, Л. Эльснер и др.
Методологическую основу учебного пособия, которую обусло­вили цели и задачи исследования, составляет система научных под­ходов, в том числе междисциплинарный, проблемно-хронологи­ческий, нормативный, структурно-функциональный, статистичес­кий и прогностический подходы.
Учебное пособие включает систематизацию знаний по пробле­мам регулирования иммиграции. Результаты проведенного исс­ледования могут быть рассмотрены в качестве основы для даль­нейшего теоретического осмысления проблем регулирования им­миграционной политики. Данное учебное пособие также создает предпосылки для постановки новых проблем, связанных с иммиг­рационной политикой.
Практическая значимость учебного пособия состоит в том, что опыт Германии в области иммиграционного регулирования полезен для большинства европейских стран, с учетом различия их практи­ки регулирования и выбора инструментов взаимодействия институ­тов миграционного регулирования на уровне федерального прави­тельства и местном уровне для решения проблем, связанных с им­миграцией.
Выводы и прогностические модели учебного пособия могут найти применение:
- при анализе современных иммиграционных процессов как в Европе, так и в России;
- при подготовке докладов и написании аналитических записок по регулированию иммиграционных потоков в других европейских странах или России и формированию рекомендаций и прогнозов в этой области с учетом опыта Германии;
- при подготовке тематических лекций и прохождении некото­рых политологических дисциплин и разработке специальных кур­сов («Политическая регионалистика», «Политическое управле­ние»).
Учебное пособие основано на данных аналитических исследо­ваний федеральных ведомств Германии3, документах ЕС (учреди­тельные договоры, протоколы и декларации Европейского Союза, международные соглашения и конвенции между странами чле­нами ЕС, касающиеся иммиграционной политики в Европейском Союзе)4, законодательных актах ФРГ и объединенной Германии, относящихся к исследуемой проблематике5.
Учебное пособие, разработанное по дисциплине «Современная миграционная политика» для направления подготовки 41.04.04 По­литология, направленности (профилю) «Политические процессы и институты» способствует формированию следующих компетен­ций:
- способность организовывать работу исполнителей, находить и принимать управленческие решения в области миграционной по­литики;
- умение определять возможные формы государственного ре­гулирования миграционных процессов.
Учебное пособие разработано на основе диссертационного ис­следования «Иммиграционная политика ФРГ: динамика и проб­лемы».
3 Сайт уполномоченного федерального правительства по делам иностранцев, беженцев и интеграции. URL:
http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/Beauftragtefuer Integration/be auftragte-fuer-integration.html; сайт федерального министерства внутренних дел;
http://www.bmi.bund.de; сайт федерального статистического ведомства Германии; http://www.destatis.de.
4 Европейский союз: прошлое, настоящее, будущее / под ред. проф. Ю. А. Борко. М.: Интердиалект+, 1994-1999. Т. I-II, V.
5 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. (с последующими изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.) // Конституции государств Европы: в 3 т. / под общ. ред. Л. А. Окунькова. М.: Изд-во НОРМА, 2001. Т. 1. С. 565-636.
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ ИММИГРАЦИИ КАК ОБЪЕКТ НАУЧНОГО
ИССЛЕДОВАНИЯ
1.1. Иммиграционная политика как объект научного анализа
Вопросы регулирования и управления иммиграционными про­цессами традиционно занимают одно из центральных мест в соци­альной политике государств.
В сложной иерархии мер внутренней и внешней политики любо­го государства иммиграционная политика занимает самостоятель­ное место. В то же время она тесно связана с основными блоками государственной политики, влияет на них и одновременно зависит от них. С учетом современных реалий и существующих разногла­сий в оценке целей и содержания государственного регулирования иммиграционных процессов нуждается в уточнении понятие имми­грационной политики, проводимой государством, его научная ин­терпретация.
Среди ученых, занимающихся изучением проблем иммиграции, отсутствует единый подход к пониманию иммиграционной полити­ки. Это касается как методологических подходов к изучению про­цессов регулирования иммиграции, так и самого определения поли­тики в отношении иммигрантов. Это обусловлено несколькими об­стоятельствами: во-первых, большинство из существующих опре­делений иммиграционной политики имеют узкий характер и не раскрывают в полной мере ее сути; во-вторых, вопрос о характере, содержании и эффективности стратегий государственной иммигра­ционной политики в науке еще далеко не решен.
Иммиграционная политика на уровне отдельной страны направ­лена на достижение устойчивого и надежного контроля над имми­грационным процессом во избежание активизации регрессивных тенденций его развития6. Причем чаще всего государственное регу­лирование распространяется не на эмиграцию, а на иммиграцию
6 Воробьева О. Д. Миграция населения // Вып. 6.: Миграционная политика. Приложение к журналу «Миграция в России». М.: МАКС Пресс, 2001. С. 90; Регент Т. М., Архи­пов Ю. А. Миграция населения // Вып. 4.: Система иммиграционного контроля. Приложе­ние к журналу «Миграция в России». М., 2001. С. 5-11.
населения. Иммиграционный процесс в данном случае выступает в качестве объекта управления со стороны государства. Необходимо подчеркнуть, что иммиграционный процесс испытывает воздейст­вие целого комплекса специфических факторов, характерных для конкретного государства. В связи с этим, наложение или перенос опыта управления иммиграционными процессами на специфиче­скую почву другого государства является ошибочным. Управление иммиграционными процессами по содержанию не совпадает с уп­равлением иммиграционными потоками.
По мнению исследователя Ю. Г. Ефимова, иммиграционные про­цессы оказались в центре внимания современных исследователей в силу своей значимости и масштабов их непосредственного и опо­средованного влияния на политическую, экономическую, социаль­но-культурную жизнь как стран продуцирующих миграционные потоки, так и стран их принимающих7. Так, например, иммиграци­онные потоки оказывают серьезное влияние на демографическую и этническую ситуацию в принимающих странах. В современном ми­ре, становясь процессом повседневным и крупномасштабным, ми­грация не может не быть объектом политического контроля, уп­равления, с одной стороны, и манипулирования, с другой, а значит, политические процессы в странах-реципиентах с неизбежностью захватывают широкий круг вопросов, связанных с иммигрантами, а они, в свою очередь, сами становятся активными участниками по­литических процессов.
В связи с этим, представляется актуальным рассмотреть сущест­вующие на сегодняшний день трактовки, подходы к пониманию, предложения по содержанию, направленности и методам реализа­ции иммиграционной политики. Это позволит избежать односто­роннее, неточное понимание ее сути.
Анализируя подходы отечественных ученых, следует подчерк­нуть, что здесь предметом рассмотрения является понятие «мигра­ционная политика». При этом понятие «миграционная политика» у разных отечественных исследователей приобретает различную ок­раску в зависимости от понимания ими термина «политика». Ис­следователи А. У. Хомра и Л. Л. Рыбаковский рассматривают поня­
7 Ефимов Ю. Г. Миграция в современном политическом процессе: автореф. дис. ... д-ра полит. наук. Ставрополь, 2007. С. 28.
тия миграционной политики с управлением миграционными про­цессами в качестве тождественных, на том основании, что к терми­ну «политика» привыкли исследователи демографии, а термин «уп­равление», пришедший из других сфер науки, является наименее абстрактным8. Так, по мнению профессора Л. Л. Рыбаковского, «...миграционная политика представляет собой систему общепри­нятых на уровне управления идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно-историческим условиям страны, пред­полагает достижение целей, адекватных как этому, так и после­дующему этапу развития общества»9.
Подробный разбор суждений относительно взаимосвязи мигра­ционной политики с социальной политикой дан В. А. Ионцевым. Интересна точка зрения ученых О. В. Лармина, Б. С. Хорева, В. М. Моисеенко, полагающих, что миграционная политика тесно связана с национальной политикой, политикой в области оплаты труда и т. д.10 Так, по мнению Б. С. Хорева, миграционная политика это система условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения. Близкие по смыслу формулировки мож­но найти и у других отечественных авторов11.
Исследователи Е. Волосенкова, П. Кабаченко и Е. Тарасова раз­личают широкое и узкое значения миграционной политики12. В ши­роком смысле миграционная политика представляет собой одно из направлений государственной политики и определяется целями, ко­торые преследуются государством. Она неразрывно связана с про­водимой в стране экономической, социальной, демографической, национальной, культурной политикой. Следуя этой логике, по мне­
8 Хомра А. У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. Киев, 1979. С. 51.; Рыбаковский Л. Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987. С. 47.
9 Рыбаковский Л. Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987. С. 167.
10 Миграционная подвижность населения в СССР. М., 1974. С. 21, 124.
11 Хомра А. У. Миграция населения: Вопросы теории, методики исследования. Киев, 1979. С. 50.; Миграционная подвижность населения в СССР. М.,1974. С. 122.; Акту­альные проблемы миграционной политики в СССР. М.,1982. С. 5.
12 Волосенкова Е., Кабаченко П., Тарасова Е. Миграционная политика. Управление мигра­ционными процессами // Методология и методы изучения миграционных процессов / под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля. М., 2007. С. 219-220.
нию исследователей, она представляет собой некую государствен­ную доктрину или концепцию регулирования миграционных про­цессов13. В широком смысле миграционная политика разделяется на реальную и декларируемую, при этом декларируемая политика провозглашает своей целью защиту интересов мигрантов, бежен­цев, а реальная выражает интересы принимающего государства, правящих элит.
Миграционная политика в узком смысле (реализация на практи­ке) направлена на то, чтобы изменить численность, состав, направ­ление движения и расселение мигрантов, повлиять на их интегра­цию. Таким образом, реализация на практике сводится в основном к регулированию характеристик, которые тесно связаны с демогра­фической проблематикой14.
Отличительной чертой формулировок иммиграционной полити­ки зарубежными учеными является определение ее через систему мер. Отвечая современным реалиям, подобное определение имми­грационной политики было закреплено в Шенгенском соглашении как «система мер по эффективному пограничному контролю и вы­борочному ограничению иммиграции»15.
В то же время анализ подходов зарубежных исследователей к определению иммиграционной политики не позволяет сводить все только к системе мер. Так, исследователь Д. Холифилд отмечает, что современные тенденции в области иммиграции не позволяют рассматривать иммиграционную политику отдельного государства как систему мер (в первую очередь, контролирующих и ограничительных)16. Тем более что в последние годы осуществление кон­кретных мер иммиграционной политики стало весьма серьезной политической, юридической и финансовой проблемой. По мнению зарубежного исследователя А. Зольберга, это связано с тем, что на принятие решения (в том числе выбор целей и средств), влияет не только государство, но и различные общественные институты (пар­тии, церковь, общественные организации, объединения иммигран­
13 Волосенкова Е., Кабаченко П., Тарасова Т. Указ. соч. С. 219-220.
14 Воробьева О. Д. Указ. соч. С. 8.
15 Stetter St. Regulation migration: authority delegation in justice and home affairs // Journal of European Public Policy. Vol. 7. 2000. Pp. 80-81.
16 Hollifield J. The Migration Crisis in Western Europe // Migra tion, Ethnicity, Conflict / K. Bade (ed.). Osnabruck: Universitätsverlag Rasch, 1996. Pp. 367-402.
тов и др.)17 С этой точки зрения, следует согласиться с определени­ем иммиграционной политики как процесса согласования интере­сов государства в области регулирования иммиграции на федераль­ном и региональном уровнях с интересами иммигрантов, местного сообщества, политических и экономических элит, партий, общест­венных институтов18.
Специфика иммиграционной политики обусловлена ее структу­рой. Существуют различные подходы по структуре и составным элементам иммиграционной политики.
По мнению отечественного ученого В. А. Тишкова, миграцион­ная политика распадается на три сферы воздействия: внутренние миграции населения (пространственная мобильность), иммиграция и эмиграция. Ученый отмечает, что ресурсом для развития государ­ства являются первые две составляющие миграционной политики, при этом эмиграция является негативным фактором развития19. Функция государства состоит в выстраивании адекватной и эффек­тивной политики по всем трем направлениям.
Исследователь Б. Межуев выделил три структурных элемента в составе миграционной политики иммиграционную, политику ин­теграции и натурализации20, которые разграничены между собой следующим кругом вопросов:
- предоставление иностранным лицам права на постоянное ме­сто жительства и социальное обеспечение иммигрантов, контроль нелегальной иммиграции (иммиграционная политика);
- вопросы включения иммигрантов в рынок труда и социальную жизнь страны пребывания (политика интеграции);
- вопросы, связанные с условиями и процедурой предоставления гражданства мигрантам (политика натурализации).
Исследователь В.И. Мукомель, являясь сторонником такой
17 Zolberg A. R. The next waves: migration theory for a changing world // International Migra­tion Review. 1989. № 23 (3). P. 408.
18 Zolberg A. R. The next waves: migration theory for a changing world // International Migra­tion Review. 1989. № 23 (3). P. 409-410.
19 Антропоток: проблематизация понятия. Материалы экспертного опроса. Доклад Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа «Государство. Антро­поток». Н. Новгород; М., 2002. URL: http://www.antropotok.archipelag.ru/text/a162.htm
20 Межуев Б. Политика натурализации в Европейском союзе и США. Доклад Центра стра­тегических исследований Приволжского федерального округа «Государство. Антропо­ток». Н. Новгород; М., 2002. URL: http://antropotok.archipelag.ru/text/a004.htm
внутренней градации миграционной политики, отмечает при этом, что ее составные части тесно связаны между собой и их можно рас­сматривать как последовательные стадии политики приема, обуст­ройства и трансформации вчерашнего мигранта в полноправного члена принимающего сообщества21. Эффективность иммиграцион­ной политики, политики интеграции и политики натурализации на­прямую зависит от согласованности концептуальных основ, целей, задач и приоритетов каждой из них.
В свою очередь, В. Е. Рыбалкин отмечает, что миграционная по­литика включает всего два направления: иммиграционное и эмигра­ционное22. Первое направление включает регламентирующие прави­ла и нормы принятия иностранных граждан, второе регламенти­рующие правила и порядок выезда граждан страны за рубеж и защи­ту их прав в принимающих странах.
Иную внутреннюю дифференциацию миграционной политики выделяют ученые А. А. Акмалова и В. М. Капицын: «Как часть со­циальной политики, миграционная политика это не только управ­ление миграционными потоками, но и создание селективных меха­низмов, а также деятельность по интеграции иммигрантов в обще­ство пребывания, то есть социальная и воспитательная работа с иммигрантами и населением, формирование толерантных взглядов»23.
Зарубежный исследователь Т. Хаммар выделяет две составляю­щие структуры иммиграционной политики: политику иммиграци­онного контроля (Immigration control policy) и политику в отноше­нии иммигрантов (immigrant policy). Первая включает правила и процедуры, осуществляющие селекцию и допуск иностранных граждан и лиц без гражданства, вторая основные условия, пре­доставляемые странами приема легальным иммигрантам (обеспе­чение работой, жильем, социальными льготами)24.
21 Мукомель В. И. Миграционная политика России. Постсоветские контексты / Ин-т со­циологии РАН. М., 2005. С. 258.
22 Международные экономические отношения: учебник для вузов / под общ. ред. В. Е. Ры­балкина. 5-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. С. 239.
23 Акмалова А. А., Капицын В. М. Социальная работа с мигрантами и беженцами: учеб. пособие / отв. ред. П. Д. Павленок. М., 2008. С. 94.
24 European Immigration Policy: A Comparative Study / ed. by T. Hammar. Cambridge, 1985. Pp. 7-9.
Российский исследователь А. Е. Шапаров, обращаясь к опыту развитых стран, отмечает, что в процессе эволюции иммиграцион­ной политики, она включила в себя новые субъекты и объекты ре­гулирования, что в конечном итоге привело к изменению и услож­нению ее структуры. Исследователь выделяет три уровня совре­менной иммиграционной политики развитых стран:
- наднациональный (включает два подуровня международный и межгосударственный);
- национальный;
- субнациональный (региональный и/или местный)25 26.
Анализируя механизмы формирования государственной иммигра­ционной политики на современном этапе, исследователь А. Е. Шапаров отмечает, что современная тенденция это переход от моносубъектной модели иммиграционной политики, где в качестве ак­тора выступает только государство, к полисубъектной и многоуров­невой модели, где представлено несколько уровней. Ярким примером последнего является формирование многоуровневой модели имми­грационной политики в рамках политико-правовой структуры Евро­союза (выделение наднационального уровня).
При определении целей необходимо ранжировать иммиграцион­ную политику на стратегический, оперативно-тактический и ведом­ственный уровни реализации, каждый их которых предполагает 26. собственные цели :
1) стратегические цели определяются политическим руководст­вом страны;
2) оперативно-тактические цели берутся из согласительных процедур с другими ведомствами и утверждаются в качестве целей (ряда ведомств) правительством;
3) ведомственные цели направлены на оптимизацию системы управления процессами, относящимися к зоне ответственности ми­грационных ведомств.
25 Шапаров А. Е. Иммиграционная политика как предмет политологического анализа // Вестник Поморского университета. 2010. № 3. С. 58.
26 Волосенкова Е., Кабаченко П., Тарасова Т. Миграционная политика. Управление мигра­ционными процессами // Методология и методы узучения миграционных процессов / под ред. Зайончковскй Ж., Молодниковой И., Мукомеля В.; Центр миграционных исследова­ний. М., 2007. С. 222-223.
Рассматривая задачи иммиграционной политики, необходимо их четко разделить по отношению к каждой из ее составных частей, так как эффективность государственной политики должна опреде­ляться взаимосвязанностью целей и задач ее составных частей:
- основной задачей иммиграционной политики является созда­ние действенной системы регулирования миграционных потоков и положения мигрантов;
- задача политики интеграции обеспечение условий успешной интеграции мигрантов в местное сообщество.
- задача политики натурализации создание условий и процедур предоставления гражданства иммигрантам.
Таким образом, задачи составляющих иммиграционной полити­ки взаимосвязаны и подчинены общей задаче приема иммигранта на основании нормативно-правовых иммиграционных правил, ус­пешной интеграции и, в конечном итоге, получения гражданства страны приема (как результат успешной интеграции) и соответст­вующих прав.
Анализируя многосложность задач иммиграционной политики, следует отметить, что это, в первую очередь, обусловлено тем, что иммиграционная политика затрагивает проблемы, относящиеся как к области экономической политики, так и к таким сложным и труд­ноопределимым феноменам, как культура общества, его традиции и идентичность. Так, исследователь К. Коданьоне отмечает: «Имми­грация находится на перекрестке двух весьма различных политиче­ских семантик: основанной на экономических или функциональных проблемах и основанной на культуре, самобытности и традиции»27.
В силу указанных специфических особенностей политики, про­водимой в отношении регулирования иммиграционных процессов, необходимо остановиться на анализе ее взаимодействия с другими областями политики.
Так, иммиграционная политика находится во взаимодействии с социальной политикой в целом и всеми ее составляющими, т. к. иммиграционные процессы являются только следствием притяги­вающих социальных факторов. Кроме того, они и сами становятся следствием социального неблагополучия. Меры социальной поли­
27 Коданьоне К. Миграционная политика как планирование наугад // Иммиграционная по­литика западных стран: альтернативы для России. М., 2002. С. 10-11.
тики выступают на первый план при оказании государственной поддержки тем категориям иммигрантов, которые переезжают на новое постоянное или временное место жительства под воздействи­ем преимущественно выталкивающих факторов в экстренном по­рядке.
Кроме того, иммиграционная политика тесно связана с демогра­фией. Являясь важной составляющей демографического процесса, иммиграционные процессы влияют на демографическую ситуацию. В одних случаях они способствуют снижению «демографического давления», в других позволяют компенсировать естественные поте­ри населения. Иммиграция населения способна привести к сущест­венным изменениям в половозрастной структуре населения отдель­ных регионов страны. Иммиграционная политика выступает как важный компонент демографической политики.
Политика регулирования иммиграции связана с геополитикой, т.к. выступает мощным рычагом к перераспределению населения по территории страны. Численность населения отдельных регио­нов, его национальный и конфессиональный состав во все времена являлись либо средством, либо объектом экспансии. Кроме того, применительно к политике в области внешней миграции, необхо­димо учитывать двусторонние отношения с разными государства­ми, наличие партнерских и союзнических отношений с ними.
Очевидна взаимосвязь иммиграционной и национальной поли­тики. В связи с тем, что одной из важнейших групп факторов субъ­ективного, психологического характера, воздействующих на имми­грационные процессы, является сложившийся жизненный стерео­тип, или жизненный стандарт, зависящий в первую очередь от эт­нических особенностей и обычаев, иммиграция населения находит­ся в тесной связи с этническими процессами.
Но наиболее тесная взаимосвязь существует между иммиграци­онными и экономическими процессами, а, следовательно, между иммиграционной и экономической политикой, а с точки зрения тер­риториального перераспределения населения, и с ее региональной составляющей. Социально-экономические иммиграционные про­цессы находятся в тесной связи с движением капиталов. Экономи­ческая политика, в том случае, если она есть, определяет необхо­димые региону население и трудовые ресурсы, а также меры эко­
номического стимулирования иммиграционного притока населения в нужных масштабах и направлениях.
Кроме внешней миграционной политики, как правило, иммигра­ционной, всегда существует и политика в отношении размещения населения и внутри страны, которая в том числе воздействует на распределение иммиграционных потоков.
Рациональное размещение населения способствует эффективно­му функционированию экономики, сглаживает региональные про­тиворечия, устраняет внутреннюю социально-экономическую нап­ряженность. Любое цивилизованное государство следит за тем, что­бы не происходила чрезмерная концентрация населения и экономи­ки в одних регионах и запустение в других. Размещение населения или его перераспределение осуществляется в форме внутренних переселений.
Для понимания сущности иммиграционной политики необходи­мо подробно рассмотреть процесс разработки государственной им­миграционной политики, существующие методологические подхо­ды к ее разработке.
Процесс разработки иммиграционной политики со стороны го­сударства носит поэтапный характер, каждый из которых одинако­во важен. Принято выделять три последовательных этапа разработ­ки политики28.
Первый этап заключается в проведении всестороннего глубокого анализа иммиграционных процессов в стране и социально-эконо­мического положения за достаточно длинный временной период. Он предполагает также анализ факторов, влияющих на иммиграци­онную ситуацию и ее дальнейшее развитие.
Следующий шаг на этом этапе разработки государственной им­миграционной политики предусматривает прогноз развития имми­грационных процессов.
Анализ факторов, определивших сложившуюся ситуацию, дол­жен служить основой для проработки возможных сценариев в пер­спективе. Различные сценарии дают возможность обосновывать со­ответствующие гипотезы иммиграционного поведения населения. Количественные расчеты реализации тех или иных гипотез позво­
28 Воробьева О. Д. Миграция населения // Вып. 6.: Миграционная политика. Приложение к журналу "Миграция в России". М.: МАКС Пресс., 2001. С. 9-11.
ляют получить варианты прогнозов иммиграционной ситуации, как в самой стране, так и в возможных государствах исхода. Парал­лельный прогноз дает представление о спросе на трудовые ресурсы.
Сопоставление прогнозных расчетов потребности в трудовых ресурсах с прогнозами естественного движения собственного насе­ления выявляет разницу между потребностями страны в численно­сти населения для экономического развития и собственными демо­графическими ресурсами.
Проведенный анализ, с наложением основных методологических подходов к разработке иммиграционной политики, а также обосно­ванием различных гипотез взаимного влияния иммиграционных процессов и социально-экономических изменений позволяет про­вести отбор критериев, которые являются основой для принятия политических решений в отношении регулирования иммиграцион­ных процессов.
Исследователь проблемы О. Д. Воробьева в качестве основных ~ 29 „ 2 2 2 2 29
выделяет следующие критерии :
- какая численность иммигрантов необходима для демографиче­ского развития государства;
- отвечает ли качественный состав населения требованиям соци­ально-экономического развития;
- соответствует ли размещение населения (количественный и ка­чественный его состав) размещению природных ресурсов государ­ства;
- какие категории иммигрантов и виды иммиграционных про­цессов требуют специальных методов регулирования.
Выработка этих базовых критериев позволяет определить тип иммиграционной политики. В исследовании О. Д. Воробьевой при­водится пример выбора иммиграционной политики, на основании демографических прогнозов численности населения государства29 30. Так, если демографические прогнозы указывают на дефицит насе­ления государства в будущем, то задача иммиграционной политики состоит в удовлетворении спроса на рабочую силу путем привлече­ния мигрантов. Наоборот, если в государстве прогнозируется избы­
29 Воробьева О. Д. Миграция населения // Вып. 6.: Миграционная политика. Приложение к журналу "Миграция в России". М.: МАКС Пресс., 2001. С. 10.
30 Воробьева О. Д. Указ. соч. С. 10.
ток населения, то необходимо сокращать население, используя ры­чаги правового, экономического и административного воздействия для уменьшения притока мигрантов, в ряде случаев стимулирова­ния его оттока из региона или из страны в целом.
Второй этап разработки государственной иммиграционной поли­тики предполагает выработку целей, задач, принципов и основных направлений политики и определение основных механизмов ее реа­лизации. Для этого важно изучение и использование наиболее под­ходящих для конкретных исторических и экономических условий государства методов управления миграционными потоками. По мнению О. Д. Воробьевой, одной из главных ошибок разработки иммиграционной политики на этом этапе является перенос чужого опыта на специфическую почву данного государства, использование общих приемов и методов управления, известных как менеджмент31.
Третий этап заключается в разработке самих инструментов и ис­пользовании механизмов реализации политики для достижения по­ставленных целей и задач в соответствии с определенными на пер­вом этапе критериями.
Для этого этапа характерным является мониторинг ситуации, пре­следующий две равнозначные задачи: контроль над эффективно­стью проведения выработанных мер с целью их оперативной кор­ректировки и контроль над социально-экономической и миграци­онной ситуацией с целью оперативной корректировки самой ми­грационной политики. Динамика изменений иммиграционной по­литики зависит от динамики изменений социально-экономических процессов и ситуации (внутриполитической и внешнеполитиче­ской). Этот этап можно назвать этапом фактической реализации ми­грационной политики, для которого важно, чтобы не образовывался разрыв между реальной ситуацией и мерами иммиграционной по­литики.
Таким образом, процесс разработки государственной иммигра­ционной политики должен пройти три последовательных этапа, со­ставными элементами которых является проведение анализа, опре­деление целей, задач, принципов и направлений политики (тип им­миграционной политики), фактическая реализация политики (кон­кретные меры).
31 Воробьева О. Д. Указ. соч. С. 11.
В процессе разработки государственной иммиграционной поли­тики находят свое применение теоретические подходы к обоснова­нию иммиграции. В связи с этим, важным представляется рассмот­рение основных методологических подходов к разработке мигра­ционной политики, так как эти подходы, как правило, используют для формулирования целей, задач, принципов и основных направ­лений избираемой миграционной политики (второй этап разработки миграционной политики).
В первую очередь, это разработанная Л. Л. Рыбаковским теория трехстадийности миграционного процесса, которая позволяет по­нять сущность миграции населения как объекта управления32. В со­ответствии с этой теорией миграционный процесс состоит из трех стадий:
- исходная, или подготовительная стадия, представляющая про­цесс формирования территориальной подвижности населения;
- основная стадия, или собственно переселение населения;
- заключительная, или завершающая стадия, выступающая как приживаемость мигрантов на новом месте33.
Ученый Л. Л. Рыбаковский рассматривает миграцию населения как многоплановый и многосторонний социальный процесс. Если под управлением подразумевать воздействие на конкретные объек­ты, с целью их упорядочения, то при управлении миграционными процессами осуществляется воздействие на сложнейший социаль­ный объект. С этой точки зрения, управление миграционными про­цессами это социальное управление.
При управлении социальными процессами определенную слож­ность представляет сам объект управления, который активно реаги­рует на воздействие со стороны механизма управления.
Именно в отношении социальных объектов эффективным управ­ление может стать только при условии предварительного обоснова­ния и разработки определенной политики в отношении развития конкретного объекта (системы). С этих позиций Л. Л. Рыбаковский формулирует определение политики как системы социально-эконо­
32 Воробьева О. Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государствен­ной миграционной политики // Аналитический вестник "Проблемы правового регулирова­ния миграционных процессов на территории Российской Федерации". Сер. Основные проблемы социального развития России 64. № 9 (202). С. 17.
33 Рыбаковский Л. Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М. С. 34.
мических ориентиров, взглядов, выраженной в форме определен­ных целей, принципов, задач и направлений развития объекта в процессе управления34.
Также выделяют проблемный подход, суть которого сводится к вычленению ключевых миграционных проблем и проблемно-од­нородных групп мигрантов и территорий, и поведенческий подход, в котором ведется учет как объективных регуляторов миграции (ус­ловия жизнедеятельности), так и субъективных (личностных) фак­торов35.
Исследование иммиграционных процессов не представляется возможным проводить без обращения к понятиям «нация», «нацио­нальное государство». Даже с учетом наднациональных образова­ний (Европейский Союз), регулирование иммиграционных процес­сов происходит в основном в рамках и в зависимости от интересов национальных государств. При этом очевидно, что сама природа национального государства не рассчитана на существование в ус­ловиях современных иммиграционных потоков. В связи с этим, ло­гичным представляется проанализировать, во-первых, каким обра­зом иммиграционные процессы влияют на существование нацио­нального государства, во-вторых, влияние восприятия нации в том или ином государстве (как этнонации или нации-согражданства) на протекание иммиграционных процессов.
Существует множество толкований понятия «национальное го­сударство». Классические определения национального государства можно охарактеризовать следующим образом: национальное госу­дарство это государство, образованное на исторически сложив­шейся этнической территории той или иной нации (этноса) и во­площающее ее суверенитет36.
Появление термина «нация», как и «национальное государство», связано с европейской политической и общественной мыслью. Имен­но в эпоху Нового времени в Европе появились первые националь­ные государства и, соответственно, понятие нации. Национальное в
34 Рыбаковский Л. Л. Указ. соч. С. 36.
35 Леонидова Т. И. Содержание миграционной функции государства: теоретические аспек­ты // Представительная власть XXI век. 2007. № 2 (75). URL:
http://www.pvlast.ru/archive/index.374.php
36 Малахов В. С. Иммиграционные режимы в государствах Запада и в России: теоретико­политический аспект. Ч. 1 // Полис: Политические исследования. 2010. № 3. С. 65.
государстве находит свое выражение в построении этого государ­ства на основе этнической общности, имеющей единые культурные традиции, язык, а на момент создания первых национальных госу­дарств и общую религию, а также дающие государству производ­ное от имени титульной национальности название.
Первоначально в европейской политической мысли XVII XIX вв., благодаря теории «общественного договора» Т.Гоббса, Дж. Локка, Ж.-Ж. Руссо, сформировалось понимание нации как согражданство. Так, во Франции со времени Великой французской революции конца XVIII в. для обозначения сообщества свободных граждан было использовано понятие «нация». Содержательный ак­цент в нем был сделан на то, что каждый народ (как граждане) су­веренен и имеет право на образование своего государства37. В даль­нейшем, под влиянием французской революции в таком значении понятие «нация» перешло и в английский язык.
С начала ХХ в. в европейских странах наблюдается использова­ние этнонационального понимания нации. Одним из значимых фак­торов, который повлиял на формирование такого понимания нации стало формирование к середине ХХ в. более или менее однородно­го этнического состава населения европейских стран. Так, в Герма­нии, после объединения нескольких немецкоязычных государств в Х1Х в. на основе языкового, культурного сходства и территориаль­ной близости, нация начала обозначаться словом «Volk»38. В дру­гих странах Европы жители идентифицировали себя в первую оче­редь с этносом, а не с государственной принадлежностью.
По мнению исследователя В. Малахова, исторически сложив­шееся этнонациональное понимание нации связано с тем, что самая простая с психологической точки зрения организация реальности и обществ это организация их на основе принадлежности к опреде­ленной этнической группе, по принципу «свой-чужой»39.
Логично предположить, что в условиях глобализации нации-эт­носы стараются оградить себя от влияния извне, то есть от «чуждо­го» влияния, иначе самоидентификация по принципу «свой-чу-
37 Арутюнян Ю., Дробижева Л., Сусоколов А. Этносоциология. М.: Аспект-Пресс, 1999. С. 14.
38 Сидорина Т. Теория и политическая история. М.: Изд-во ГУ ВШЭ, 2006. С. 28.
39 Малахов В. Этнизация феномена миграции в публичном дискурсе и институтах // Кос­мополис. 2004. № 1 (7). С. 57.
жой» либо вообще перестанет действовать, либо потребуется найти другие критерии оценки принадлежности к «своим» и «чужим».
Такие столкновения различных этносов в процессе миграции и приводят к миграционным конфликтам. Они зачастую проявляются в социальной, экономической, культурной и, реже, в политической сфере принимающего сообщества. Реципиент требует от мигрантов следования схемам поведения и традициям (культурным, политиче­ским, социальным), принятым в обществе-реципиенте, имея цель при условии наплыва мигрантов максимально защитить свою этно­нацию от чуждого влияния. В свою очередь, многие мигранты, ока­зываясь в условиях гомогенной (чуждой) этничности общества-ре­ципиента, стараются сохранить, оградить свою этническую иден­тичность, существуя фактически изолированно от мира обществареципиента (например, турецкие кварталы в Германии, где имми­гранты обитают обособленно, часто даже не зная языка прини­мающей страны).
При этом исследователь В. Малахов подчеркивает, что в конеч­ном итоге причиной миграционных конфликтов является не нару­шение этнической однородности страны-реципиента потоками ми­грантов из стран с чуждой культурой и антропологическим проис­хождением, а этноцентричный подход к пониманию нации40.
В связи с этим, наличие вариантов ухода от этноцентричности по­зволяет нивелировать вероятность конфликтов на этнической почве. Одним из таких вариантов является применение понятия «нациясогражданство». В российской научной и общественной мысли впер­вые высказался за употребление термина «нация» в качестве нациисогражданства ученый В. Тишков. По его мнению, термины «нация» и «национализм» подвергались глобальной и долговременной мис­тификации, и даже более того: они не являются ни научными, ни по­литически операциональными41. Аналогичного мнения исследователь придерживается и в отношении этноса: что такое этнос науке до сих пор четко не ясно, а сам термин этот, по мнению В. Тишкова, приоб­рел «паранаучное, а подчас и антинаучное звучание»42.
40 Малахов В. Указ. соч. С. 63.
41 Тишков В. Забыть о нации // сайт Института этнологии и антропологии РАН. URL: http://old.iea.ras.ru/Russian/personnel/Tishkov/forget.html
42 Тишков В. Нация это метафора // персональная страница ученого В. Тишкова. URL: http://valerytishkov.ru/cntnt/publikacii3/publikacii/naciya et.html
Тем не менее, единая этничность вовсе не обязательна для по­строения единого государства. В мире существуют нации, которые являются классическими, однородными нациями лишь в глазах ми­ровой общественности, а на самом деле включают в себя множест­во этнических групп с большим языковым, культурным, религиоз­ным разнообразием (например, Индия, Индонезия, Китай и т. д.). В. Тишков отмечает, что понятие многокультурной, многоэтничной гражданской нации, когда в качестве «своего» воспринимается гражданин «своей» страны, а не «своего» этноса, более эффектив­но43.
Понимание нации как согражданства имеет свои положительные стороны. Во-первых, применение концепции нации-согражданства в государственной практике может сгладить многие острые углы ми­грационных проблем, а также снизить миграционную напряженность. Во-вторых, такой подход вовсе не исключает возможность примене­ния термина «нация» в этническом контексте например в случае полиэтничного государства, такого, как США. Здесь фундаментом для построения государства является принадлежность к американ­ской нации, однако не к этнической общности, а к общности куль­турной и языковой, придерживающейся единого комплекса ценно­стей (демократия, свобода, «американская мечта» и др.). В сознании жителей США и, что очень важно, в представлении государственных деятелей государство воспринимается как страна равных возможно­стей для всех, вне зависимости от расовой и этнической принадлеж­ности. В отличие от Европы, здесь нет таких острых проблем с ми­грантами.
В отличие от США, в европейских странах на протяжении ХХ века складывалась неоднозначная ситуация. С точки зрения протекания миграционных процессов в Европе государства оста­лись в большинстве своем именно этнонациональными: нациямисогражданствами они провозглашали себя лишь для своего искон­ного населения, зачастую чтобы избежать проявлений сепаратизма.
В контексте учебного пособия логичным представляется рас­смотреть доминирующую в Германии концепцию нации. Германия
43 Тишков В. Забыть о нации // сайт Института этнологии и антропологии РАН. URL: http://old.iea.ras.ru/Russian/personnel/Tishkov/forget.html
является классическим национальным государством44. В этниче­ском плане Германия является относительно гомогенной страной, что обусловлено отсутствием коренных жителей иных этнических групп, исторически проживающих компактно на территории Гер­мании, кроме немцев. Немецкая модель нации строится на этниче­ской, а не гражданской основе45: согласно действовавшему вплоть до 1999 г. законодательству Германии (в основе которого консти­туционные нормы), лицо, родившееся на ее территории, не стано­вится ее гражданином46. Таким образом, в основу немецкого граж­данства положен принцип «права крови».
Этим обусловлено доминирование вплоть до 2000-х гг. в Герма­нии нациоцентричного или государственноцентричного подхода47, который характеризуется следующими признаками: во-первых, в рамках этого подхода нация рассматривается как общность проис­хождения, предполагающая единую культурную идентичность, а не как гражданско-политическое сообщество, допускающее множест­венность культурных идентичностей своих членов; во-вторых, под­ход изначально не приемлет иммиграционного влияния на общест­во; в-третьих, поощряется только въезд членов этнонации. Так, ми­гранты «немецкого» происхождения, независимо от срока давно­сти, считались в Германии репатриантами48. Важно отметить, что согласно Основному закону ФРГ 1949 г., «этнические немцы» им­мигрантами не считались49. При этом по существу «аусзидлеры» таковыми являлись, так как в большинстве своем не знали языка и
44 Буховец О. Эра национализма и особенности образования наций в Европе (Часть пер­вая) // Современная Европа. 2008. № 4. С. 37-38.
45 Сапего Г. Иммигранты в Западной Европе // Мировая экономика и международные от­ношения. 2006. № 9. С. 54; Четверикова О. Ислам в современной Европе: стратегия «добровольного гетто» против политики интеграции // Россия XXI. 2005. № 2. С. 53; Малахов В. С. Иммиграционные режимы в государствах Запада и в России: теоретико­политический аспект. Ч. 2 // Полис: Политические исследования. 2010. № 4. С. 152-153.
46 Немецкое законодательство о гражданстве было смягчено в 1999 г. с принятием закона, устанавливающего, что лицо, рожденное на территории Германии, может автоматически получить гражданство, если хотя бы один из его родителей легально проживал в стране не менее 8 лет.
47 Малахов В. Указ. соч. С. 65-66.
48 До внесения в 1999 г. изменений в немецкое законодательство о гражданстве.
49 Radtke F.-O. Multikulturalismus Regression in die Moderne? // Fluchtpunkt Europa: Migra­tion und Multikultur / v. M. Fischer (Hrsg.). Fr. a. M.: Suhrkamp, 1998. S. 140.
не обладали социальной компетенцией, необходимой для интегра­ции в принимающее общество.
Преобладание нациоцентричной концепции в интеграционной политике привело в Германии к проведению политики фактической сегрегации по включению новоприбывших и живущих на террито­рии Германии членов общества.
После проведенных реформ, касающихся норм гражданства, в 2000-е гг. принцип «право крови» был ослаблен введением при оп­ределении гражданства «принципа происхождения»50, на законода­тельном уровне было закреплено признание Германии «иммигра­ционным государством» (Einwanderungstaat). Однако для измене­ния самосознания немецкого общества, что «немецкий народ» это теперь не только этнические немцы, а все граждане ФРГ, требуется еще продолжительное время.
В целом, можно сделать вывод, что теоретическую основу для разработки конкретного механизма обеспечения иммиграционной политики создают основные категории этой политики (концептуа­льные рамки, содержание, специфику, цели, задачи и основные под­ходы к ней). Анализ показывает, что эволюция видов и форм имми­грационной политики привела к усложнению ее организационной структуры и увеличению числа акторов, которые влияют на процесс формирования и реализации иммиграционной политики в настоящее время.
С учетом проведенного анализа, а также с точки зрения иссле­дуемой в работе практики управления иммиграционными процес­сами, можно сформулировать сущность понятия «иммиграционная политика» как деятельность государственных органов и иных соци­альных институтов по выработке стратегических, а также тактиче­ских целей, связанных с решением, в первую очередь, демографи­ческих, экономических проблем, а также выбором средств их дос­тижения путем обеспечения иммиграционного контроля, приема мигрантов, их трудоустройства, адаптации и ограничения нежела­тельных мигрантов, с учетом последствий данного явления. Струк­тура иммиграционной политики государства включает два больших компонента. Первый касается вопросов по приему мигрантов (же­
50 Денисенко М. Б., Хараева О. А., Чудиновских О. С. Иммиграционная политика в Рос­сийской Федерации и странах Запада. М.: Изд-во ИЭ1111, 2003. С. 125-140.
лательные характеристики, правила, процедуры, системы отбора, квоты). Второй проблемы интеграции и социализации (натурали­зация, интеграция, гражданство, допуск к рынку труда, проблемы политического участия и др.).
На разных исторических этапах, в зависимости от ситуации в миграционной политике национальных государств, преобладала та или иная составляющая (эмиграционная или иммиграционная), ко­торая и определяла в целом ее сущность. Наибольшие изменения в миграционной политике развитых стран с середины 1950-х гг. свя­заны именно с иммиграционной составляющей. В довоенный пери­од Западная Европа не сталкивалась с массивным иммиграционным притоком, напротив, скорее, выступала в качестве поставщика им­мигрантов. Со второй половины XX века происходит изменение структуры миграционных потоков при острой необходимости вос­полнения дефицита рабочей силы, как следствие, главной тенден­цией становится преобладание иммиграционных процессов. В свя­зи с вышесказанным, представляется логичным рассмотрение и анализ практики управления иммиграционными процессами в ФРГ и в объединенной Германии, которая на национальном уровне на­копила значительный практический опыт в сфере иммиграционной политики по всем ее составляющим.
Контрольные вопросы и задания
1. В чем сущность государственного регулирования междуна­родной миграции рабочей силы?
2. Каковы основные факторы, влияющие на осуществление про­цессов государственного регулирования миграционных процессов?
3. Чем обусловлена значимость иммиграционных процессов для политики государства? Приведите аргументы современных иссле­дователей.
4. Охарактеризуйте подходы отечественных исследователей к определению понятия «миграционная политика». Приведите опре­деления этого понятия в широком и узком смысле.
5. Дайте характеристику подхода зарубежных исследователей к определению этого понятия через систему мер.
6. Каковы основные направления миграционной политики?
7. Охарактеризуйте различные подходы к изучению структуры и составных элементов иммиграционной политики в отечественной и зарубежной политологии.
8. Какие инструменты используются государством при регули­ровании международных потоков мигрантов?
9. Какими факторами регулируются механизмы формирования государственной иммиграционной политики, ее цели и задачи?
10. Почему иммиграционная политика является объектом меж­дисциплинарного исследования? Каким образом иммиграционная политика связана с такими сферами исследования, как геополитика, демография, социальная политика, национальная политика, эконо­мика?
11. Охарактеризуйте процесс разработки иммиграционной поли­тики, его этапы и их последовательность, а также суть каждого эта­па.
12. Какие изменения происходят в государственном регулирова­нии потоков международных мигрантов в условиях глобализации?
13. Что характеризует миграционная емкость страны? Какие факторы влияют на объем иммиграционной емкости страны?
14. Приведите определения понятий «нация» и «национальное государство» с точки зрения отечественных и зарубежных исследо­вателей.
1.2. Эволюция иммиграционной политики Германии (1955-2015 гг.)
Рассмотрев понятийный аппарат, обратимся к проблеме нацио­нальной политики на примере ФРГ.
Государственная политика в области иммиграции в ФРГ, а потом и в объединенной Германии51 изменялась в зависимости от внутренних и внешних факторов. Формирование иммиграционной политики яв­ляется поэтапным процессом. Ряд исследователей полагает, что в своем развитии иммиграционная политика Германии в указанные годы прошла определенную эволюцию и имела достаточно четко очерченные пять этапов, различающихся масштабами использова­
51 Автором рассматривается иммиграционная политика в период с 1955 по 1990 г. в Феде­ративной Республике Германия (далее по тексту ФРГ), в период с 1990 по 2010 гг. им­миграционная политика в рамках объединенной Германии (далее по тексту Германия).
ния иностранной рабочей силы, географией и составом иммиграци­онных потоков52. Критерием, на основе которого можно четко вы­делить переход от одного этапа к другому, служит изменение век­тора политической направленности (в зависимости от государст­венных приоритетов правительства ФРГ по отношению к имми­грантам).
Начало массового притока иммигрантов в ФРГ происходило бла­годаря программам привлечения «гастарбайтеров» для восстанов­ления экономики с середины 1950-х гг. Это заложило основы для притока большого числа иммигрантов по линии воссоединения се­мей в 1970-е и беженцев в 1980-е годы. В широком круге литерату­ры по вопросу иммиграции в ФРГ сложилась общепринятая точка зрения, что заключение первых межгосударственных соглашений о найме иностранных работников в середине 1950-х гг. заложило ос­нову иммиграционной политики ФРГ53.
В первые послевоенные годы ситуация в экономике немецкого го­сударства выглядела во многих отношениях катастрофически: про­мышленное производство в 1946 г. составляло 33 % от уровня 1936 г., за годы Второй мировой войны почти вдвое сократилось произ­водство зерна и картофеля, поголовье скота составляло примерно 1/3 от довоенного уровня. В послевоенные годы в Германии суще­ствовал дефицит жилья (полностью было разрушено 20 % жилищ­
52 Андреюк В. Ю. Иммиграционная политика ФРГ на примере турецкой рабочей силы в 60-80-е гг. XX века: автореф... дис. канд. ист. наук. М., 1997. С. 1-16; Андреюк В. Ю. Экономическая стратегия иммиграционной политики ФРГ в 60-80-е годы XX века: учеб­ное пособие. М.: Магистр, 1997. 40 с.; Бондаренко Н. В. ФРГ: Рынок рабочей силы и иностранные рабочие-мигранты: автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1997. С. 1-16.; Молодикова И. Н. Основные этапы и методы регулирования трудовой миграции в запад­ноевропейских странах // Трудовая миграция в СНГ: социальные и экономические эффек­ты / отв. ред. Ж. А. Зайончковская. М., 2003. С. 270-285.
53 Денисенко М. Б., Хараева О. А., Чудиновских О. С. Оганизационное устройство мигра­ционной политики в ряде стран Запада: Германия // Иммиграционная политика в Россий­ской Федерации и странах Запада. ИЭНН. Научные труды. М., 2003. 316 с.; Карачурина Л. Иммиграционная политика Германии: успешный неуспешный опыт // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 7. С. 50-60; Hasen R. Migration to Europe since 1945: Its History and Its Lessons // Political Quarterly. Vol. 74, N. S1. 2003. P. 25-38; Reißlandt C. Von der „Gastarbeiter“-Anwerbung zum Zuwanderungsgesetz: Migrati­onsgeschehen und Zuwanderungspolitik in der Bundesrepublik // Bundeszentrale für politische Bildung, 2005. URL: http://www.bpb.de/themen/6XDUPY,0,0,Von der Gastarbeiter An­werbung zum Zuwanderungsgesetz.html
ного фонда) и основных потребительских товаров54. Численные по­тери в годы Второй мировой войны превысили 6,85 млн человек, при этом наблюдалась диспропорция в половозрастной структуре населения в сторону преобладания женской трудовой силы, повы­шенной доли старших возрастов. Из бывших восточных территорий Германии, отошедших СССР и Польше, в Западную Германию пе­реселилось около 4,7 млн человек, а к 1950 году в Западную Герма­нию возвратилось около 4 млн военнопленных55.
Однако экономические реформы, осуществляемые в конце 1940-х гг. министром экономики ФРГ Людвигом Эрхардом, наряду с американской экономической помощью, составившей в 1946­1952 гг. более 3 млрд долларов56, сделали возможным осуществле­ние в 1950-е гг. «немецкого экономического чуда»: в 1951-1955 гг. реальный ВВП рос в среднегодовом исчислении на 9,5 %, а в 1956­1960 гг. на 6,6 %57.
Начавшийся в 1950-е гг. подъем промышленного производства потребовал увеличения числа рабочих мест и способствовал посте­пенному сокращению безработицы внутри ФРГ. Так, несмотря на все еще высокий средний уровень безработицы в Германии в нача­ле 1950-х г. (9,5 % в 1952 г.), в ряде федеральных земель к сер. 1950-х гг. уровень безработицы был уже ниже (например, в южных федеральных землях, Баварии и Баден-Вюртемберге, он составлял 2,2 и 2,9 %, соответственно)58. В результате, к середине 1950-х гг., при высоких темпах экономического роста, ресурс расширения за­нятости за счет внутренних трудовых резервов в ряде федеральных
54 Социальное рыночное хозяйство в Германии: Истоки, концепция, практика / Чепуренко А. Ю. (общ. ред.). М.: РОССПЭН, 2001. С. 80.
55 Arbeitsmigranten und die nachfolgenden Generationen zwischen Integration und Ausgren­zung: zur Situation von Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland vor dem Hintergrund der internationalen Debatte um Exklusion und Urban Underclass / von Peter Bremer. Oldenburg, Univ., Diss., 1999. S. 26.
56 Погорлецкий А. И. Экономика и экономическая политика Германии в XX веке. СПб.: Издательство Михайлова, 2001. С. 246.
57 Herrmann H. Ursachen und Entwicklung der Ausländerbeschäftigung // Ausländer. Informati­onen zur politischen Bildung. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung. 1992. S. 4.
58 Arbeitsmigranten und die nachfolgenden Generationen zwischen Integration und Ausgren­zung: zur Situation von Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland vor dem Hintergrund der internationalen Debatte um Exklusion und Urban Underclass / von Peter Bremer. Oldenburg, Univ., Diss., 1999. S. 27.
земель практически себя исчерпал. Дефицит внутренних резервов был обусловлен рядом факторов59:
Во-первых, воссоздание в 1955 г. вооруженных сил (бундесвера) привело к уходу с рынка труда около 500 тыс. человек (военнообя­занные и гражданские служащие Бундесвера).
Во-вторых, увеличение продолжительности обучения, сокраще­ние рабочей недели (с 1957 по 1967 гг. средняя продолжительность рабочей недели сократилась с 46,1 до 41,6 часов) и вхождение на рынок труда малочисленных поколений 1939-1949 гг. привело к существенному уменьшению трудового потенциала Германии. В 1960 г. число свободных вакансий на рынке труда впервые в после­военной Германии превысило численность официальных безработ­ных, а с 1960 по 1972 гг. численность работающих граждан ФРГ сократилась на 2,3 млн человек.
С учетом этих факторов, руководство ФРГ к сер. 1950-х годов пришло к выводу, что главным источником покрытия дефицита трудовых ресурсов может стать иностранная рабочая сила. Это на­шло свое отражение в разработанном в 1954 году министром эко­номики ФРГ Людвигом Эрхардом (1949-1963 гг.) плане преодоле­ния дефицита рабочей силы. Согласно этому плану был разработан механизм привлечения в ФРГ иностранных трудовых ресурсов в рамках двусторонних соглашений.
При формировании основной концепции плана большое влияние на ее окончательный вариант оказали интересы монополий и пред­принимательских союзов Западной Германии. Они выступили за по­стоянную ротацию иностранной рабочей силы, с помощью которой рынок рабочей силы будет лучше приспособлен к экономическому циклу: конъюнктура кризис. Использованную рабочую силу можно, таким образом, быстрее сменить, а во время кризиса «экспортиро­вать» часть безработных обратно за рубеж60. Такая форма использо­вания труда должна была, по мнению автора, соответствовать инте­ресам монополий и предпринимательских союзов, а именно, получе­нию прибыли.
59 Herrmann H. Ursachen und Entwicklung der Ausländerbeschäftigung // Ausländer. Informati­onen zur politischen Bildung. Bonn: Bundeszentrale für politische Bildung, 1992. P. 4.
60 Weber R. Die Beschäftigung ausländischer Arbeitnehmer aus der Sicht der Wirtschaft // Bun­desarbeitsblatt. 1970. -№ 1. S. 250.
Реализация плана Л. Эрхарда в рамках первых двусторонних со­глашений положила начало активному привлечению трудовых им­мигрантов. Это позволяет выделить первый этап иммиграционной политики ФРГ с 1955 по 1973 г. В научной литературе этот этап иммиграционной политики часто обозначают как период привлече­ния «гастарбайтеров»61, на основании ротационного принципа най­ма.
Первое двустороннее соглашение «О наборе и содействии тру­доустройству итальянских рабочих в ФРГ», заключенное в декабре 1955 г. между правительствами ФРГ и Италии, заложило основу иммиграционной политики ФРГ. В соглашении оговаривалось, в каких объемах и среди каких профессиональных групп может осу­ществляться набор т.н. «гастарбайтеров». Основная масса трудовых иммигрантов прибыла из слаборазвитого в экономическом отноше­нии юга Италии. В 1960 г. были заключены подобные соглашения с Испанией и Грецией.
Важно отметить, что если первоначально в 1950-е гг. преоблада­ли иммиграционные потоки, складывающиеся в рамках европей­ских стран, преимущественно из стран Южной Европы, то уже в 1960-е гг. Германия начинает проводить политику, ориентирован­ную на активное привлечение трудовых иммигрантов из неевро­пейских стран62. Так, в 1961 г. с Турцией, в 1963 г. с Марокко, в 1964 г. с Португалией, в 1965 г. с Тунисом и в 1968 г. с Югославией63. В отличие от соглашения с Италией, в них уже не вклю­чались пункты о количестве и профессиональной принадлежности. Однако в соглашении с Турцией было оговорено, что срок макси­мального пребывания трудящегося-иммигранта в Германии огра­ничивается 2 годами.
Эти соглашения были выгодны не только ФРГ, но и странам Юж­ной Европы и Турции, в которых наблюдался избыток рабочей си­лы, оказывающий негативное воздействие на развитие экономик
61 В переводе с немецкого языка „Gastarbeiter“ дословно «гостевой рабочий».
62 Метелев С. Е. Международная трудовая миграция и ее роль в современном мире. Омск: Типография ИП Долгов Р. Н., 2005. С. 61-62.
63 Денисенко М. Б., Хараева О. А., Чудиновских О. С. Организационное устройство ми­грационной политики в ряде стран Запада: Германия // Иммиграционная политика в Рос­сийской Федерации и странах Запада. ИЭПИ. Научные труды. М., 2003. С. 127.
этих стран, поскольку часть ограниченных ресурсов государство вынуждено было тратить на поддержку безработных.
Вербовкой и распределением иностранной рабочей силы должно было заниматься Федеральное ведомство занятости (Bundesanstalt für Arbeit) через свое представительство в той или иной стране, регио­нальные отделения биржи труда, а также консульские учреждения ФРГ в странах-донорах рабочей силы. Сама система вербовки «гаст­арбайтеров» была основана на принципе ротации трудовых имми­грантов, который был положен в основу плана преодоления дефицита рабочей силы Л. Эрхарда. Ротационный принцип привлечения ино­странных трудовых ресурсов подразумевал, что договор о найме подписывается с работником на определенный период (в среднем, не более чем на 2 года), после окончания срока действия договора «гостевой работник» должен был покинуть страну, чтобы «освобо­дить» места для других трудовых иммигрантов. По условиям кон­тракта, они были связаны с определенной отраслью производства и единственным работодателем64.
Применение принципа ротации кадров на практике служило не­скольким целям. Во-первых, ограничение контактов определенным сроком должно было предотвратить возможность для трудовых им­мигрантов остаться в ФРГ на постоянное проживание. В связи с этим, прибытие семей иностранных рабочих не приветствовалось, а изучению немецкого языка иностранными рабочими и решению их жилищных проблем уделялось мало внимания. Во-вторых, принцип сменяемости трудовых кадров способствовал привлечению как можно большего количества рабочей силы из стран-экспортеров. Оправданием второй цели служило то обстоятельство, что сменяе­мость трудовых ресурсов позволяла отбирать в странах эмиграции лучших работников.
В свою очередь, была очевидна выгода и для трудовых имми­грантов. Во-первых, оплата их труда в ФРГ в несколько раз превы­шала ту, которую они получали за подобную работу у себя на роди­не. Во-вторых, трудовые иммигранты приобретали богатый профес­сиональный опыт. По возможности, они старались продлить кон­тракты в Германии. Работодатели также получали выгоды, обуслов­ленные дешевизной рабочей силы и экономией на социальных из­
64 Денисенко М. Б. [и др.]. Указ. соч. С. 129.
держках. Работодатели предпочитали продлевать трудовые согла­шения с теми, кто уже приобрел опыт успешной работы на их пред­приятиях. При этом неизменно принималась в расчет экономическая ситуация в Германии: если происходили колебания рынка, спад производства и конъюнктура падала, иностранцев можно было сразу же отправить на родину, в то время как немецкого рабочего уволить было не так просто65.
Сферой применения труда иностранных иммигрантов в ФРГ явля­лись, как правило, традиционные отрасли «роста» экономики ФРГ, в которых они выполняли, прежде всего, неквалифицированную, тя­желую и опасную для здоровья работу. В 1950-е гг. 95 % трудовых иммигрантов в ФРГ работали преимущественно в сельском хозяй­стве в качестве сезонных рабочих66. В 1960-е гг. центром сосредо­точения иммигрантов стала в основном горнодобывающая про­мышленность. При этом за период с 1961 по 1970-е г. доля ино­странцев среди всего занятого населения увеличилась с 1,7 % до 6,5 %, при этом доля иностранной рабочей силы среди всех наем­ных рабочих ФРГ возросла с 2,9 % в 1961 г. до 12 % в 1970 г.67.
Необходимо отметить, что на этом этапе решение об использова­нии иностранных рабочих для нужд немецкой экономики не вызвало серьезных разногласий в обществе: политические партии, профсою­зы, союзы работодателей, церковные учреждения признавали необ­ходимость такого решения в среднесрочной перспективе. Импорт дешевой рабочей силы давал стране ряд преимуществ. Во-первых, позволял использовать ее на вредных и тяжелых работах и корен­ному населению занимать возникавшие рабочие места в передовых отраслях, что соответствовало полученному ими образованию и их представлениям о престижности труда. Во-вторых, дешевизна ра­бочей силы создавала условия для быстрого роста «опорных отрас­лей» экономики: электроэнергетики, химической промышленности, сталелитейного производства, автомобильной индустрии и горно­добывающей промышленности. В-третьих, присутствие иностран­ной рабочей силы создавало «конъюнктурную резервную армию
65 Денисенко М.Б. и др. Указ. соч. С. 130.
66 Сапего Г. Иммигранты в Западной Европе // Мировая экономика и международные от­ношения. 2006. № 9. С. 50
67 Klee E. Gastarbeiter. Analyse und Berichte. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag., 1972. S. 26.
труда», что давало возможность крупному частному капиталу до­биваться экономии фонда заработной платы и средств на социаль­ное страхование68. В то же время, в отношении привлекаемых тру­довых иммигрантов политика имела дискриминационный и огра­ничительный характер вплоть до начала 1960-х гг. Трудовым им­мигрантам предоставлялись краткосрочные визы, также они не имели возможности получения виз для проживания своих семей69.
До 1960 г. число занятых в ФРГ иностранных рабочих было от­носительно низким, оно не превышало 300 тыс. человек. В после­дующие годы количественному росту числа занятых иностранцев на рынке труда ФРГ способствовал ряд факторов. Во-первых, уве­личение числа и географии стран, с которыми были заключены двусторонние соглашения по привлечению трудовых иммигрантов (Турция, Югославия, Марокко, Тунис, Япония и Южная Корея). Во-вторых, политика правительства ФРГ, направленная на актив­ное участие в формировании и развитии Европейского Экономиче­ского Сообщества (ЕЭС), создание которого в 1957 г., в том числе, означало либерализацию рынка рабочей силы70. В дальнейшем, Рим­ские договоры 1957 г. и расширение круга участников ЕЭС постепен­но создавали возможность вербовать рабочую силу также в странахчленах ЕЭС, руководствуясь принципом «свободного перемещения рабочей силы». В-третьих, решение правительства ГДР об ужесто­чении пограничного режима между ГДР и ФРГ и, в последующем, постановление «Об укреплении безопасности государственной гра­ницы» от 13 августа 1961 г. (строительство Берлинской стены) фак­тически привели к исчезновению практики вербовки трудовых ре­сурсов из ГДР как источника пополнения трудовых резервов в ФРГ71. Решения были приняты из-за значительных перемещений немецких граждан из ГДР в ФРГ. В послевоенные годы и вплоть до 1961 г. ФРГ постоянно принимала поток людей из ГДР до
68 Метелев С. Е. Международная трудовая миграция и ее роль в современном мире. Омск: Типография ИП Долгов В. Н., 2005. С. 61.
69 Судоплатов П. А. Миграционная политика стран Евросоюза. Научное издание Институ­та социально-политических исследований РАН. М., 2006. С. 5.
70 Договор об учреждении Европейского Экономического Сообщества // Документы Ев­ропейского Союза. Т. I. М., 1994. С. 48-51.
71 Эльснер Л. Иностранные рабочие и миграционная политика в ФРГ (1955-1988 гг.) // Миграция и мигранты в мире капитала: исторические судьбы и современное положение. Киев: Наукова думка, 1990. С. 80.
200 тыс. человек в год72. Всего по разным оценкам «утечка умов» из ГДР в ФРГ с 1945 по 1961 г. составила от 3,5 млн до 3,8 млн че­ловек73. В то же время, по мнению автора, нельзя оставлять без внимания политическую составляющую в этом вопросе. Образова­ние ГДР и ФРГ в 1949 г. означало разрушение национального един­ства Германии и стало важным элементом холодной войны. По су­ществу, единое государство было разделено на зону влияния Со­ветского Союза (ГДР) и стран Запада (во главе с США) ФРГ. Ак­тивное переселение немцев не отвечало интересам советской зоны влияния, что привело к принятию названных выше решений.
Следствием исчерпания трудовых ресурсов из ГДР как источ­ника пополнения трудовых резервов в ФРГ, на фоне интенсифика­ции промышленного развития ФРГ, стало увеличение числа имми­грантов из других стран вместе с членами их семей в Германии за период с 1961 по 1973 г. на 3,31 млн человек (с 686 тыс. в 1961 г. до 3,99 млн человек в 1973 г.), а их доля в населении Германии воз­росла с 1,2 % в 1961 г. до 6,4 % в 1973 г.74.
С точки зрения национального состава иммигрантов в течение 1950-1960-х гг. преобладали выходцы из Италии (28,7 % всех ино­странцев в 1961 г.)75, Испании и Греции, которые были второй и третьей по количеству группами. В отличие от других европейских стран (например, Франции, Нидерландов, Великобритании), попол­нявших трудовые ресурсы за счет выходцев из своих бывших коло­ний, ФРГ, прежде не имевшая колоний, опиралась преимуществен­но на импорт рабочих из стран Восточной и Южной Европы и стран «третьего мира». Специфика географии стран-импортеров и источников пополнения трудовых иммигрантов является отличи­тельной особенностью проводимой правительством иммиграцион­ной политики.
Однако ситуация стала меняться в середине 1960-х гг. Это было связано с первым послевоенным циклическим кризисом перепроиз­
72 Стокер П. Работа иностранцев: Обзор международной миграции рабочей силы. М., 1995. С. 20.
73 Каламанов В. А., Моисеенко В. М. [и др.]. Управление миграционными процессами: учебное пособие. М., 2003. С. 26.
74 Ausländerzahlen 2008 // Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. -
URL: http://www.bamf.de/cln 092/nn 442496/SharedDocs/Anlagen/DE/DasBAMF/ Downloads/Statistik/statistik-anlage-teil-2-auslaendezahlen-auflage14.html
75 Эльснер Л. Указ. соч. С. 82.
водства и структурным кризисом, который поразил ряд традицион­ных отраслей западногерманской экономики в 1966-1967 гг.76 Для Германии структурный кризис выразился в падении доли обраба­тывающей промышленности в ВНП до 27,3 %, а в занятости до 25,0 % при одновременном общемировом росте цен на нефть. Следствием этого явилось изменение приоритетов в развитии про­мышленности (от тяжелой к легкой), появление нового общества, основанного на услугах, и резкое сокращение числа «гастарбайте­ров». Принцип привязки постоянной ротации иностранной рабочей силы к экономическому циклу, предложенный федеральному пра­вительству монополиями и предпринимательскими союзами ФРГ, впервые был применен на практике в эти годы. Так, в 1967-1968 гг. число работающих иммигрантов сократилось по одним оценкам на 322 тыс.77, по другим на 400 тыс. человек78. Уволенные и лишен­ные заработка, трудовые иммигранты возвращались на родину, тем самым часть безработицы экспортировалась за границу. Только в 1969 г. был достигнут уровень занятости иностранцев в ФРГ по со­стоянию на 1966 г.
В 1973-1975 гг. на фоне мирового энергетического кризиса в ФРГ начинается циклический спад экономики, поразивший практи­чески все отрасли западногерманской экономики и вызвавший со­кращение ВНП на 5 %, промышленного производства на 12,3 %, внутренних частных инвестиций в основной капитал на 18,6 %. Следствием кризиса для рынка труда стало падение спроса на ино­странную рабочую силу и рост уровня безработицы в Западной Германии. В начале 1970-х гг. правительство ФРГ пошло на моди­фикацию курса в отношении трудовых иммигрантов, направленно­го на снижение численности в ФРГ иностранных рабочих, что было связано, прежде всего, с двумя обстоятельствами. Во-первых, спад конъюнктуры, вызванный экономической рецессией в ФРГ, обу­словил необходимость приспособить использование иностранной рабочей силы к циклу «конъюнктура кризис». Во-вторых, ориен­
76 Агалова Л. В. Особенности развития экономики ФРГ на современном этапе: автореф... дис. канд. эконом. наук. М., 2007. С. 11.
77 Алешковский И. Национальная безопасность и трудовая миграция в Германии // Вып.
11.: Миграция и национальная безопасность. Приложение к журналу «Миграция в Рос­сии». М.: МАКС Пресс, 2003. С. 110.
78 Эльснер Л. Указ. соч. С. 81.
тация правительства ФРГ в новых экономических условиях на по­литику, предусматривавшую вместо импорта иностранной рабочей силы экспорт западногерманского капитала за рубеж, в целях ра­ционализации производства.
Изменения иммиграционной политики выражались, прежде все­го, в переходе с начала 1970-х гг. от ротационной модели найма трудовых иммигрантов к рестрикционным мерам79, направленным на уменьшение внутреннего спроса на рабочую силу в ФРГ, сниже­ние ее предложения в странах вербовки (в первую очередь, в Тур­ции) и, в конечном итоге, на сокращение численности трудовых иммигрантов в ФРГ. Изменение политики в 1970-е гг. можно выде­лить во второй этап развития иммиграционной политики ФРГ (1973 конец 1970-х гг.). Проявлением рестрикционистской мигра­ционной политики в 1970-е гг. стали следующие меры.
Во-первых, с ноября 1973 г. были заморожены программы рабо­чей иммиграции из «третьих стран» и стран, не являющихся члена­ми Европейского экономического сообщества. Было объявлено о прекращении централизованного найма рабочих за рубежом для нужд немецкой экономики и о закрытии пунктов вербовки Феде­рального ведомства занятости ФРГ в других странах. Эта мера в научной литературе получила название политика «стоп» („Anwer­bestopp 1973“)80.
Во-вторых, в 1974 г. были приняты законы об ограничении ис­пользования труда иностранных рабочих в ФРГ. В рамках законо­дательных инициатив были предприняты следующие меры:
- были усложнены процедуры получения рабочей визы для ино­странных граждан, самостоятельно ищущих работу в Германии. Исключение было сделано для молодых иммигрантов, въехавших в
79 Эти меры в научной литературе получили название политики «нулевой иммиграции» (запрет иммиграции граждан третьих стран в целях трудоустройства).
80 Эльснер Л. Иностранные рабочие и миграционная политика в ФРГ (1955-1988 гг.) // Миграция и мигранты в мире капитала: исторические судьбы и современное положение. Киев: Наукова думка, 1990. С. 78-90; Менц Г. «Полезные» гастарбайтеры, обремени­тельные беженцы и вторая волна сокращения социальных расходов: связь между мигра­цией и государством всеобщего благосостояния // Прогнозис. 2007. № 1 (9). 2 апреля 2007. С. 117-141. и др.
страну не позже 30 ноября 1974 г., и ряда отраслей, где ощущалась особая нужда в рабочей силе81;
- была ограничена мобильность иностранцев регионом нахож­дения работы;
- дополнительные ограничения касались использования ино­странной женской рабочей силы;
- было ограничено время найма иностранцев, что не давало им возможности задерживаться в ФРГ (т. н. временный лимит найма иностранцев). Цель этой меры закрепить уменьшающееся число ра­бочих мест за немецкими работниками, исключив при этом исполь­зование труда иностранных наемников. Таким образом, одновремен­но с ограничением доступа иностранцев на рынок труда приоритет­ным провозглашалось право немецкого гражданина на рабочее место.
Механизм действия конкретных требований, предъявляемых к иммигрантам, и мероприятия, направленные на ограничение ино­странной занятости, оказались действенны в отношении иностран­цев, занятых в производстве. Несмотря на экономический кризис, удельный вес иностранцев в совокупной численности наемных ра­ботников в первой половине 1970-х гг. был довольно высок и со­ставлял в 1975 г. 10,1 %82. Эффект от предпринятых правительст­вом рестрикционных мер отразился на статистике занятости ино­странцев только во второй половине 1970-х гг. Со второй половины 1970-х гг. доля работающих иностранцев стала сокращаться, в ре­зультате в конце 1970-х начале 1980-х гг. доля иностранной рабо­чей силы среди всех лиц наемного труда ФРГ составила 8,4 %. В то же время рестрикционные меры не привели к существенному уменьшению доли иностранцев в общей численности населения ФРГ. Число иммигрантов продолжало расти за счет иммиграции по линии воссоединения семьи и высокого уровня рождаемости среди иммигрантов (по сравнению с коренными жителями)83, а также въез­да на территорию ФРГ нелегальных иммигрантов. Правительство
81 Полян П. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии / П. Полян // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для Рос­сии. М., 2002. С. 41.
82 Ansay T., Gessner V. Gastarbeiten in Gesellschaft und Recht. Muenchen: Beck, 1974. S. 138.
83 При этом, дети иностранцев, рожденные на территории Германии («второе поколение»), по немецкому законодательству не получают немецкое гражданство.
ФРГ не могло воспрепятствовать приезду в ФРГ членов семей (суп­руги, дети) иностранных рабочих, несмотря на ограничительные ме­ры. Иммигранты воспользовались положениями закона «Об ино­странцах» 1965 г., на основании которого члены семей получали ли­бо разрешение на приезд (визит) в Германию, либо даже на времен­ное пребывание на территории ФРГ84. Также притоку родственников немало способствовало упрощение визового режима на европейском пространстве в 1970-е гг., в частности, введение долгосрочных пя­тилетних виз и легализации пребывания членов семей трудовых им­мигрантов на территории стран приема в рамках Европейского эко­номического сообщества85.
Теоретически, давая разрешение на пребывания семей имми­грантов на территории ФРГ, официальная позиция правительства подразумевала, что воссоединение с семьей будет временным, пока иммигрант работает на благо германской экономики, а затем вместе с родственниками покинет Германию. Кроме того, правительство обещало семьям гастарбайтеров, которые хотели осесть в Германии на длительное время, проводить политику адаптации их к герман­скому социуму. Однако на практике оказывалось, что огромное число трудовых иммигрантов хотели осесть в Германии надолго, вовсе не собираясь покидать пределы страны.
С учетом вышесказанного, данный этап политики по отношению к иностранцам, по мнению автора, можно определить как «консо­лидацию иностранного населения», то есть укоренение иностран­ных общностей (с переездом членов семьи трудовых иммигрантов), с потенциальной перспективой постоянного проживания на терри­тории Германии.
В то же время на этом этапе на практике стала проявляться право­вая неопределенность иммигрантов, в первую очередь, это касалось получения разрешения на временное пребывание. Согласно закону «Об иностранцах» 1965 г. („Ausländergesetz“), они имели право нахо­диться и проживать на территории Германии, однако никаких кон­кретных возможностей на получение германского гражданства ого­
84 Солоненко А. А. Государственная иммиграционная политика: опыт ФРГ // Научный Та­тарстан. 2008. № 3. C. 124.
85 Судоплатов П. А. Миграционная политика стран Евросоюза. Научное издание Институ­та социально-политических исследований РАН. М., 2006. С. 5.
ворено не было. Таким образом, трудовые иммигранты фактически оказывались в статусе «вечных» временных переселенцев.
Важно учитывать, что с увеличением численности иностранцев в стране, изменилась и географическая структура импорта рабочей силы. Доля выходцев из Италии, Испании, Греции и Португалии, преобладавших в 1960 гг. относительно других национальностей, с начала 1970-х г. стала сокращаться, что было связано, прежде все­го, с увеличением числа и географии стран, с которыми были за­ключены соглашения по привлечению трудовых иммигрантов на протяжении 1960-х гг. В результате, в 1970-х гг. среди стран-им­портеров стали преобладать трудовые иммигранты из Турции, Юго­славии и стран «третьего мира». Турция, обеспечивавшая приток трудовых ресурсов в Германию на 23 %, вышла на первоеместо относительно других импортеров. В 1961 г. в ФРГ насчитывалось 6,7 тыс. турок, к 1970 г. их уже было 429 тыс., к 1976 г. около 1 млн человек86. Количественное преобладание турецких рабочих относительно других национальностей в ФРГ было не только ре­зультатом экономической отсталости Турции, но и следствием по­литической нестабильности в стране, пребывания у власти дикта­торских режимов, что служило дополнительным стимулом для эми­грации турецким иммигрантов. С изменением экономической и по­литической ситуации в Турции в 1990-е гг. в лучшую сторону по­ток турок в ФРГ относительно других национальностей стал со­кращаться. В свою очередь, Югославия обеспечивала 17 % немец­кого импорта рабочей силы, Италия 16 %, Греция 10 %, Испа­ния 7 %87.
В 1970-х гг. сфера применения труда иностранных иммигрантов перемещается в обрабатывающую индустрию. Иностранцы попрежнему составляли категорию низко квалифицированных рабо­чих. Трудовым иммигрантам преимущественно предоставлялись ра­бочие места, для которых характерны ограниченные возможности зарплаты, низкий социальный статус или неблагоприятные рабочие условия, работа, связанная с высоким темпом88. Поскольку большая
86 Peach G.,Glebe G. Muslim Minorities in Western Europe // Ethnic and Racial Studies. V. 18. № 1. 01.01.1995. P. 35.
87 Место Германии в международном обмене трудовыми ресурсами // Страноведческий каталог «EconRus», 2003. URL:http://catalog.fmb.ru/germany10.shtml
88 Probleme der Ausländerbeschäftigung // Integrierter Endbericht. Juli 1979. S. 36.
часть иностранных рабочих была занята в промышленности, часто на крупных предприятиях, то в промышленных районах концентри­ровалось и большинство иностранного населения. В 1960-70-е гг. это положило начало формированию районов массового прожива­ния этнических общностей, т. н. «новых меньшинств» (процесс «геттоизации»). Наглядным примером служит Западный Берлин, ко­торый часто называют «третьим по величине турецким городом». В таких районах Западного Берлина, как Кройцберг и Веддинг, в шко­лах 80 % учащихся составляют дети иностранцев, среди которых 90 % достигает доля турецких детей89. Тенденция к преобладанию турецкого населения до сих пор наблюдается также в других рай­онах Западного Берлина Северный Нойкелльн, Тиргартен, Шпан­дау, Шенеберг. Помимо турецких районов в Западной Берлине, в нем также есть иные «национальные» очаги район Шарлотенбург («русский квартал»).
Таким образом, на этом этапе были заложены основы для форми­рования двух процессов, которые имели долгосрочные последствия и потребовали принятия серьезных политических решений. Во-пер­вых, был запущен механизм создания маргинализированной про­слойки населения, так называемых «новых меньшинств». Основой формирования общностей служила этническая основа. Предпосыл­кой для создания «новых меньшинств» служила жесткая политика правительства ФРГ в области натурализации иммигрантов, которая шла вразрез с реальными миграционными процессами и требова­ниями экономики ФРГ. Дискриминационная политика в отношении «временной» рабочей силы исключала ее нормальное функциони­рование. Во-вторых, упрощение визового режима на европейском пространстве в 1970-е гг. запустило механизм ступенчатой мигра­ции по воссоединению семьи90, образовались каналы связей через
89 Максимычев И. Новый национальный вопрос Германии // Современная Европа. № 2. апрель-июнь 2004. С. 72.
90 Термин «ступенчатая миграция» употребляется в следующих работах: Судоплатов П. А. Миграционная политика стран Евросоюза. Научное издание Института социально­политических исследований РАН. М., 2006. 25 с.; Судоплатов П. А. Миграционные процессы и миграционная политика в странах европейского Союза: автореф. дис. ... канд. эконом. наук. М., 2006. 29 c.; Молодикова И. Н. Основные этапы и методы регулиро­вания трудовой миграции в западноевропейских странах // Трудовая миграция в СНГ: со­циальные и экономические эффекты / отв. ред. Ж. А. Зайончковская. М., 2003. С. 270­285.
родственников и знакомых. Канал приема по линии воссоединения семьи стал основной формой легализации иммиграции на этом эта­пе.
Наличие нерешенных социальных проблем иммигрантов, рост криминалитета в их среде, увеличение численности и изменения гео­графической структуры импорта иммигрантов, а также усилившиеся требования общественности об изменении курса в отношении имми­грантов все эти проблемы на фоне новой экономической и полити­ческой ситуации в ФРГ и на мировой арене предопределили появле­ние новой концепции политики правительства ФРГ в области имми­грации. Это позволяет выделить третий этап иммиграционной по­литики ФРГ (1980-е гг.). По мнению автора пособия, иммиграцион­ная политика на этом этапе соответствовала решению ряда задач. Во-первых, максимальному использованию трудовых иммигрантов в производстве, находящемся на территории ФРГ. Во-вторых, со­хранению «социального мира» между немцами и иностранцами. Втретьих, обеспечению «второй экономики» за рубежом дешевой ра­бочей силой. В последнем случае речь идет о распределении потен­циала иностранной рабочей силы в сфере деятельности транснацио­нальных западногерманских корпораций.
В 1982-1983 гг., с приходом к власти федерального канцлера Г ельмута Коля и формирования коалиции ХДС/ХСС и СвДП, были определены основные направления новой политики в области им­миграции. Прежде всего, впервые на политическом уровне (коали­ционное соглашение ХДС / ХСС и СвДП 1982 г.) было зафиксиро­вано положение о том, что Германия не является страной иммигра­ции („Deutschland ist kein Einwanderungsland“)91 и для того, чтобы в будущем не допустить обратного процесса, коалиция договорилась проводить в жизнь все приемлемые в правовом отношении меро­приятия, чтобы препятствовать иммиграции иностранцев. Кроме того, в правительственных заявлениях Г. Коля от 13 октября 1982 г. и 4 мая 1983 г. были провозглашены следующие три принципа92:
91 Понятие „Einwanderungsland“ описывает государство, прирост населения которого осу­ществляется, в основном, за счет переселения людей из других стран или, в котором им­мигранты составляют существенную часть населения. Понятие часто употребляется в контексте политических лозунгов.
92 Эльснер Л. Указ. соч. С. 88.
- сохранение прежней системы торможения потока иммигрантов (политика «стоп»), которая распространялась на иностранных имми­грантов из «третьих стран» и стран, не входящих в Европейское эко­номическое сообщество. Также введение мер, затрудняющих приезд членов семьи трудовых иммигрантов, находившихся в ФРГ. Эти меры были призваны, по мнению федерального правительства, на­рушить механизм функционирования ступенчатой миграции;
- подготовка к возвращению иммигрантов на родину (програм­мы репатриации);
- интеграция проживающих в ФРГ иностранцев, кто определил­ся со своим положением и решил остаться в ФРГ со статусом им­мигранта, имеющим вид на жительство в Германии, т. е. статусом, не позволяющим обладать всеми правами граждан ФРГ.
К 1985 г. свыше 70 % всех иностранцев проживало в ФРГ уже 10,5 лет и более93. Среди основных причин их заинтересованности в пребывании в ФРГ длительное время, согласно проведенному «представительному исследованию 1985 г.», особую роль играли безработица на родине и возможность обучения детей в ФРГ94. В то же время, иностранцам в стране приема предоставлялись рабочие места, для которых характерны ограниченные возможности зарпла­ты, низкий социальный статус, неблагоприятные рабочие условия. Так, почасовая оплата и месячная заработная плата у иностранцев в 1970-80-е гг. была ниже, чем у немцев, в среднем на 20 %95.
Среди основных причин существовавших ограничений и нерав­ных (по сравнению с немцами) возможностей на рынке труда можно отметить отсутствие квалификации у трудовых иммигрантов. Сре­ди трудовых иммигрантов, пребывающих в ФРГ, низкую долю за­нимают квалифицированные рабочие, преимущество составляла доля низко квалифицированных, необученных или малообученных рабочих. Дополнительно осложнял ситуацию тот факт, что у ква­лифицированных трудовых иммигрантов, приобретенная на родине квалификация часто не признавалась в ФРГ, а возможности полу­чения профессиональной квалификации в ФРГ были существенно
93 Эльснер Л. Указ. соч. С. 82.
94 Situation der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen in der Bundesrepub­lik Deutschland Repräsentativuntersuchung 1985 // Bundesminister für Arbeit und Sozialord­nung. Bonn, 1986. S. 85.
95 Ibid. S. 101.
ограничены. Для второго поколения иммигрантов из-за недоста­точного уровня школьного образования, общего и профессиональ­ного, путь в квалифицированные рабочие зачастую оставался за­крытым. На 1985 г. 30 % иностранцев работали чернорабочими, примерно 40 % приобрели профессиональные навыки. Если рас­сматривать гендерный аспект работы иностранцев на предприяти­ях, то у женщин доля неквалифицированных и полуквалифициро­ванных работниц составляет 88 %, выше, чем у мужчин 68,2 %96.
Перечисленные проблемы интеграции иммигрантов на рынке тру­да Германии (разница в оплате труда, трудности подтверждения дипломов по специальности и получения квалификации), а также трудности социальной адаптации в общество, главное из которых, незнание немецкого языка, требовали развития интеграционного направления в иммиграционной политике в 1980-е гг.
Интеграционное направление иммиграционной политики расс­матривалось как длительный процесс, в котором должно было учас­твовать западногерманское общество, с одной стороны, и готовые к интеграции иностранцы, с другой. Всеобщей целью интеграции, по мнению политиков и экономистов ФРГ, являлась терпимая совме­стная жизнь различных национальностей при соблюдении культур­ных норм и ценностей страны, которая приняла «рабочих-гостей»97. Данная политика непосредственно была направлена на предотвра­щение социальных конфликтов. Ее решение было двояким: либо возвращение иностранцев на родину, либо включение их в немец­кое общество. Для воплощения этих целей и задач правительство ФРГ предполагало демократизировать жизнь иммигрантов и отно­шение к ним окружающих. Под этим подразумевалось следующее.
1. Наличие интересов иностранцев на различных уровнях поли­тической системы. Исключением был лишь вопрос о праве ино­странцев на участие в выборах в период избирательных компаний. Он должен был решаться положительно только в случае получения иностранцем гражданства.
2. Улучшение отношения к иностранцам коренного населения.
96 Ibid. S. 88.
97 Андреюк В. Ю. Иммиграционная политика ФРГ на примере турецкой рабочей силы в 60-80-е гг. XX века: автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1997. С. 9.
3. Уменьшение пространственной концентрации иностранцев по причинам безопасности и политическим основаниям.
4. Разрешение семейных переездов как средство соединения се­мьи и интеграции. Исключение составляли дети, достигшие школь­ного возраста.
5. В целях интеграции обязательное обучение иностранных де­тей, невзирая на сопротивление родителей.
Второй составляющей иммиграционной политики, которую с 1982 г. активно проводило федеральное правительство под руково­дством ХДС/ХСС и СвДП98, на данном этапе являлась репатриация или политика реинтеграции99. Она была рассчитана, в первую оче­редь, на тех иностранцев, которые не смогли за период пребывания в ФРГ интегрироваться в немецком обществе или сами имели же­лание возвратиться на родину (страну исхода). ФРГ, как страна, за­интересованная в реэмиграции, разработала целую систему меро­приятий, содействующих возвращению иностранцев. Так, в июле 1982 г. был принят комплекс мер по поощрению репатриации, кото­рый при следующем правительстве в ноябре 1983 г. вылился в «За­кон о временной поддержке добровольной репатриации иностран­цев» („Gesetz zur befristeten Förderung der Rückkehrbereitschaft von Ausländern“)100. Начиная с 1984 г., согласно закону, были установле­ны «гранты на репатриацию» для поощрения добровольного воз­вращения безработных иностранных граждан в размере до 10,5 тыс. немецких марок с дополнительными выплатами их семьям (1,5 тыс. марок каждому члену семьи, уезжающему вместе с ним)101. Кроме того, этим иммигрантам возвращались все их взносы из фонда со­
98 Христианско-демократический союз (ХДС), образующий в Бундестаге блок с Христи­анско-социальным союзом (ХСС) в коалиции со Свободно-демократической партией Гер­мании (СвДП).
99 Термин «политика реинтеграции» употребляется в работе В. Ю. Андреюк применитель­но к иммиграционной политике федерального правительства ФРГ 1980-х гг. Под этим термином автором понимается система мер со стороны государства, направленная на воз­вращение эмигрантов в места их прежнего проживания (Андреюк В. Ю. Иммиграционная политика ФРГ на примере турецкой рабочей силы в 60-80-е гг. XX века: автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1997. С. 12).
100 Солоненко А. А. Государственная иммиграционная политика: опыт ФРГ // Научный Татарстан. 2008. № 3. C. 125.
101 Ксендзык Н. Н. Турецкая трудовая иммиграция в странах Западной Европы (70-80-е гг.) / АН УССР. Ин-т соц. и эконом. проблем заруб. стран / отв. ред. И. Ф. Черников. Киев: Наук. думка, 1991. С. 10.
циального страхования. Этой программой воспользовались 40 тыс. иностранных работников102. Тем не менее эти меры, невзирая на видимую поддержку со стороны стран-экспортеров рабочей силы (особенно Турции), не достигали успеха. По мнению автора, это вызвано рядом объективных факторов. Во-первых, реинтеграцион­ная политика финансировалась правительством ФРГ в еще мень­шей степени, чем интеграционная политика. На практике зачастую получалось, что иммигранты возвращались на родину за свой счет. Во-вторых, многие иммигранты отказались от программы возвра­щения, осознавая всю сложность сложившейся ситуации в буду­щем они не смогут вернуться в принимающую страну, например, в Турции перспективы и шансы найти работу с таким же уровнем оп­латы труда ничтожны. Поэтому в дальнейшем их количество про­должало расти, особенно в связи с программой воссоединения се­мей.
На этом этапе можно с уверенностью говорить, что иностранные рабочие стали составной частью потенциала рабочей силы ФРГ. 54 % всех иностранцев было занято в 12 из всех 52 отраслей хозяйст­ва. Их доля в строительстве и обрабатывающей промышленности по данным на 1986 г. соответственно на 9,9 % и 10,6 % превышала сред­ний показатель. Особенно высока их доля в сталеплавильном произ­водстве (24,1 %), в обработке и производстве пластмасс (15,9 %). В то же время к 1980-м гг. окончательно установилось «общество, осно­ванное на услугах». Небольшой процент трудовых иммигрантов, кто способствовал и отвечал национальным и общественным инте­ресам (медсестры, учителя и др.), работали преимущественно в сфере услуг и легкой промышленности. Так, среди обслуживающе­го персонала гостиниц и ресторанов доля иностранцев составляла 19,5 %, в текстильной промышленности 16,9 %103.
Значительная доля иностранцев в производстве, по мнению ав­тора, обусловлена преимуществом их привлечения для работодате­лей. Иностранцам предлагали работу, с почасовой и месячной зара­ботной платой ниже, чем у немцев104. Более низкая заработная пла­та иностранных рабочих (с разницей по отношению к зарплате
102 Денисенко М. Б. [и др.]. Указ. соч. С. 130.
103 Эльснер Л. Указ. соч. С. 83-84.
104 Дискриминацию иностранцев в сфере заработной платы подтверждает проведенное в 1985 г. «представительское исследование 1985» („Repräsentativuntersuchung'85“. S. 154.)
немцев до 20 %) частично покрывалась за счет аккордной, сменной и ночной работы. Аккордной работой были заняты в 1980 г. 35,1 % всех иностранных рабочих, в 1985 г. 27,2 %. В наибольшей степе­ни это касалось турок, греков и испанцев. В многосменную работу были вовлечены в 1980 г. 44,2 %, а в 1985 г. 41,1 % всех трудовых иммигрантов105.
На этом этапе, тенденции, сформировавшиеся в 1970-е гг., преобладание турков и югославов по сравнению с другими нацио­нальностями среди иммигрантов в ФРГ, сохраняется и закрепля­ется. В 1980-е гг. турки образуют крупнейшую группу свыше 30 % всех иностранцев, за ними следуют с определенной дистанци­ей группы югославов (13 %) и итальянцев (12 %)106.
Если рассматривать статистику занимаемой доли иммигрантов среди общего населения ФРГ и среди работающего населения, то тенденции 1970-х гг. сохраняются. Доля рабочей силы среди имми­грантов значительно снизилась: в 1988 г. из 4,5 млн иностранцев, составлявших 7,3 % населения страны, работали только 1,6 млн человек107. Основной причиной являлось воссоединение семей тех работников, кто решил остаться в ФРГ. Следствием падения доли рабочей силы среди иммигрантов явилось резкое увеличение доли безработных среди иммигрантов.
В свою очередь, количество иммигрантов продолжало расти: по состоянию на 1981 г. их число достигло 4,7 млн человек, что соста­вило 7,7 % от всего населения Западной Германии. Затем наступил спад, связанный, в том числе с проводимой федеральным прави­тельством внутри страны политикой репатриации. Значительный рост произошел только в 1986 г., когда в ФРГ проживало 4,66 млн человек иностранного населения (7,6 % от общего населения ФРГ). По мнению исследователя проблемы Л. Эльснера, рост иностран­ного населения во второй половине 1980-х гг. произошел за счет увеличения числа политических иммигрантов108.
105 Situation der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen in der Bundesre­publik Deutschland Repräsentativuntersuchung 1985 // Bundesminister für Arbeit und Sozial­ordnung. Bonn, 1986. S. 101.
106 Эльснер Л. Указ. соч. С. 82.
107 Место Германии в международном обмене трудовыми ресурсами // Страноведческий каталог «EconRus», 2003. URL: http://catalog.fmb.ru/germany10.shtml
108 Эльснер Л. Указ. соч. С. 82.
В 1980-е гг. структура иммиграционных потоков в ФРГ претер­пела важное изменение: к иммигрантам, пребывающим по линии воссоединения семьи, добавились беженцы. «Холодная война» по­родила потоки беженцев, которые стали «пешками» в идеологиче­ском противостоянии между Востоком и Западом109. На этом этапе каждый переселенец из Восточной Европы, так называемый «ран­ний переселенец»110, автоматически рассматривался как репресси­рованное лицо, от него не требовалось никаких доказательств пре­следования. Две трети от числа тех, кто вынужден был эмигриро­вать, составляли переселенцы из Советского Союза, меньшее коли­чество выезжало из стран Восточного блока (Чехословакия, Болга­рия, Венгрия), а также стран «третьего мира» (Вьетнам и Афгани­стан), что было обусловлено нестабильной ситуацией внутри этих государств и вмешательством Советского Союза и США в их внут­ренние дела. Процессу приема беженцев, преследуемых по полити­ческим мотивам, немало способствовали законодательные акты, оп­ределяющие приоритеты в развитии миграционной политики (до­полнение ряда положений Конституции ФРГ 1949 г., закон «О кон­тингентных беженцах» 1980 г. и др.). Трудность в подсчете количе­ства беженцев, преследуемых по политическим мотивам, принятых ФРГ, заключается в том, что в статистике 1980-х гг. их, как прави­ло, не выделяли в отдельную группу. Категория иммигрантов бе­женцы, преследуемые по политическим мотивам, «растворяется» в общей статистике «иностранного населения» („Ausländische Bevöl­kerung“).
В целом, можно сделать вывод, что иммиграционная политика на этом этапе обретает новые черты. Во-первых, в 1980-е гг. в по­литике федерального правительства появились новые направления, в частности, политика по репатриации иностранцев в страны исхо­да. Во-вторых, изменилась структура иммиграционных потоков в ФРГ. Если в 1970-е гг. преобладала категория иммигрантов по ли­нии воссоединения семьи, то в 1980-е гг. заметную долю в имми­
109 Подобное явление было характерно и для начала 1960-х гг., когда около 3,5 млн немцев из ГДР перебрались в ФРГ перед тем, как в 1961 г. была возведена Берлинская стена.
110 Понятие «ранний переселенец» употребляется в отношении этнических немцев, кото­рые проживали на территории Немецкого Рейха в границах, установленных на 31 декабря 1937 г. С января 1993 г. введена категория «поздних переселенцев» для лиц, переселяю­щихся в Германию после 1992 г.
грационном потоке стали составлять беженцы, которых легально принимали власти ФРГ, на основании норм Конституции.
Миграция в конце 1980-х начале 1990-х гг. сыграла важную роль в трансформации ФРГ. Под давлением волны иммигрантов на Запад венгерское правительство в конце 1989 г. открыло границу с Австрией, и поток немцев из Восточной Германии устремился туда, сделав бессмысленной Берлинскую стену и «железный занавес»111. Падение Берлинской стены 9 ноября 1989 г. привело, с одной сто­роны, к упрощению трудовых связей ГДР и ФРГ, западноевропей­ских центральноевропейских стран, с другой увеличению пото­ка беженцев из зон конфликтов в республиках бывшего СССР и бывшей Югославии. В дальнейшем, объективные предпосылки в ГДР и ФРГ сделали возможным воссоединение Германии в сентяб­ре-октябре 1990 г. Объединение Германии привело к росту ее поли­тического и экономического потенциала, территориальному и де­мографическому расширению. Иммиграционная политика распро­странялась теперь, помимо территории ФРГ, на территорию быв­шей ГДР112.
Четвертый этап датируется периодом (конец 1980-х вторая половина 1990-х гг.) и характеризуется формированием государст­венной иммиграционной политики объединенной Германии, в но­вых, создавшихся после объединения, условиях. Объединение Гер­мании привело к территориальному, демографическому расшире­нию страны, росту ее политического и экономического потенциала, обусловило качественно новое положение Германии в Европе и мире113. Необходимо подчеркнуть, что объединение Германии не привело к возникновению нового государства. ГДР прекратила свое существование в качестве субъекта международного права, а ФРГ, продолжая существовать в качестве такового, увеличила свою тер­риторию и численность населения. При этом государственно-пра­
111 Castles S., Miller M.J. The Age of Migration. International Population Movements in the Modern World, Second ed. London: UK, MACMILLAN PRESS, 1998. P. 333.
112 Т. н. «новые восточные земли» (Бранденбург, Мекленбург-Передняя Померания, Сак­сония, Саксония-Ангальт, Тюрингия).
113 Объединение Германии привело к территориальному, демографическому расширению страны, росту ее политического и экономического потенциала, обусловило качественно новое положение ФРГ в Европе и мире. Германский вопрос был закрыт политически и юридически. Начался новый период германской истории, период развития единой, ста­бильной, экономически мощной и влиятельной в международных отношениях ФРГ.
вовой порядок ФРГ распространился на всю территорию бывшей ГДР, т. н. «новые восточные земли». Другими словами, с точки зрения конституционного права пять бывших земель ГДР стали со­ставными частями Федеративной Республики Германии.
Основным содержанием этого этапа стало усиление миграцион­ных потоков в направлении с Востока на Запад, появление новых категорий иммигрантов в структуре иммиграционных потоков, и попытки федерального правительства выработать адекватные меры по осуществлению контроля и ограничения притока иммигрантов в масштабах.
Изменение миграционных процессов в 1990-е гг. было вызвано рядом причин, среди которых определяющими являются политиче­ские и социально-экономические. К политическим причинам мож­но отнести:
- распад СССР и социально-политические перемены в бывших социалистических странах;
- выход стран Восточной Европы из зоны влияния бывшего Со­ветского Союза.
Эти процессы сводились к одному и тому же результату паде­нию «железного занавеса», открытию внешних границ и предос­тавлению свободы выезда. Как следствие, значительное увеличение масштабов этнической эмиграции из стран бывшего СССР и Вос­точной Европы.
Социально-экономические причины связаны с процессом глоба­лизации в экономической сфере, становлением единого рынка тру­да, увеличением разрыва в уровне жизни населения между разви­тыми и развивающимися странами, увеличением числа бедных в мире. Следствием этих тенденций стало «переливание» иммигран­тов из менее развитых в более развитые страны, в первую очередь, под влиянием социально-экономических причин смены места жи­тельства (поиск стабильной работы и социальных гарантий жизни).
С учетом всех выделенных причин иммиграционные процессы в ФРГ в 1990-е гг. приобрели качественные и количественные изме­нения, которые потребовали регулирования со стороны федераль­ного правительства и, в конечном итоге, введения различного рода рестрикционных (ограничительных) мер.
После окончания «холодной войны» и объединения Германии, федеральное правительство не отменило запрет на привлечение иностранной рабочей силы („Anwerbestopp 1973“), однако, руково­дствуясь необходимостью насыщения рынка труда в отдельных от­раслях, пошло на исключения из правил. К числу исключений от­носятся руководящие сотрудники немецких филиалов иностранных предприятий, спортсмены, медсёстры, артисты и некоторые другие группы. Определенное значение для практики имеет и принятия 18 декабря 1990 г. Предписания «О рабочей визе» („Arbeitsaufent­halteverordnung“)114. Этот правительственный акт разрешает в обос­нованных случаях выдавать иностранцу вид на жительство, если зе­мельное правительство и земельное ведомство труда сочтёт такой шаг соответствующим общественным интересам (Arbeitsaufent-halteverordnung, § 8). При этом, следует отметить, что учет интересов конкретного предприятия или фирмы, при желании руководства предприятия иметь своим сотрудником определённого иностранно­го специалиста, на практике не принимается.
На этом этапе прием трудовых иммигрантов осуществлялся, в основном, из стран Центральной и Восточной Европы, прежде все­го, Югославии, Венгрии, Польши. Это объяснялось географической близостью стран ЦВЕ с Германией. На этом этапе внутри категории «трудовые иммигранты» появляется четкое разделение на сезонных и контрактных трудовых работников. Разрешения на сезонную ра­боту немецкие работодатели запрашивали для конкретных лиц, что, по мнению исследователя П. Стокера, является показателем исполь­зования этого канала для легализации ранее бездокументных (неле­гальных) работников115. Всего за период с 1991 по 1999 г. в объе­диненную Германию въехало 1,7 млн трудовых иммигрантов116. Две трети из них прибыли из Польши и одна пятая из бывшей Югославии. Почти все они заняты преимущественно в сельском хо­зяйстве и лесничестве (42 %), строительстве (28 %) и на виноград­
114 Остроух И., Шервуд Е. Проблемы иммиграции в ФРГ и динамика ее развития (1950­1990-е гг.) // Этнические проблемы и политика государств Европы. Реферативный сбор­ник. М., 1999. С. 105.
115 Стокер П. Указ. соч. С. 219.
116 Migrationbericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge im Auftrag der Bundesre­gierung (Migrationbericht 2008). Bonn: Bundesministerium des Innern, Bundesamt fur Migra­tion und Fluchtinge (aktuell für den 03.02.2010). S. 39.
никах (12 %). Привлечение контрактных работников, так называе­мых «гостевых работников» („Gastarbeiter”), отличается более дли­тельным сроком пребывания в Германии и организацией трудоуст­ройства на двусторонней межправительственной основе. Этим, по мнению автора, объясняется их сравнительно небольшое число на этом этапе 464,8 тыс. человек, по сравнению с приемом сезонных трудовых иммигрантов за аналогичный период117. Страны-импор­теры рабочей силы, с которыми Германия заключила двусторонние соглашения в 1990-е гг., включают Центральную и Восточную Ев­ропу (прежде всего, Польшу, Венгрию, Болгарию, Чехию, Слова­кию, Хорватию), Турцию и Россию. Кроме указанных категорий трудовых иммигрантов, исследователь П. Стокер выделяет также небольшую группу иностранцев, занятых как стажеры, а также временных работников, ежедневно пересекающих восточную гра­ницу с Германией (временные работники из Чехии и Польши)118. Учреждение Европейского Союза (ЕС) позволило правительству Германии легализовать трудовых иммигрантов из стран-членов ЕС, десятилетиями проживающих в Германии с временным видом на жительство119. Так, в Германии фактически половина трудовых иммигрантов из этих стран получили возможность на интеграцию. Остальную часть иммигрантов составляли турки (33 %) и жители бывшей Югославии (13 %)120. Официальное количество не граждан Европейского Союза в Германии на момент его создания в 1992 г. составило 6,7 млн человек121. Таким образом, на этом этапе, на фо­не количественного снижения импорта трудовых ресурсов, наблю­дается переориентация Германии на временный найм высококва­лифицированных иммигрантов (по сравнению с привлечением не­квалифицированных рабочих в 1950-60-е гг.).
Однако основную часть иммигрантов на этом этапе составили этнические переселенцы и беженцы.
117 Ibid. S. 39.
118 Стокер П. Указ. соч. С. 219.
119 Юридической основой создания Европейского Союза стало подписание Маастрикского договора 1992 г.
120 Судоплатов П. А. Миграционная политика стран Евросоюза. Научное издание Инсти­тута социально-политических исследований РАН. М., 2006. С. 9.
121 Migrationbericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge im Auftrag der Bundesre­gierung (Migrationbericht 2008). Bonn: Bundesministerium des Innern, Bundesamt fur Migra­tion und Fluchtinge (aktuell für den 03.02.2010). S. 39.
С конца 1980-х гг. коалиционное правительство (ХДС/ХСС и СвДП) выбрало в качестве стратегии иммиграционной политики по привлечению этнических немцев из-за рубежа политику репатриа­ции. Репатриацию выделяют в особый вид этнической миграции, связанный с возвращением эмигранта на родину, т. е. в страну, с которой человек ассоциирует свое происхождение (в большинстве случаев на основе этнической принадлежности). В терминологии Организации Объединенных Наций (ООН) для обозначения катего­рии этнических иммигрантов используют термин «возвращающие­ся этнические группы». Под ним понимают «лиц, которые благода­ря историческим, этническим и другим связям со страной, имеют право получить ее гражданство и которые, получив однажды дос­туп в страну, становятся по закону неотличимыми от других граждан»122. В научной литературе123 и официальном немецком дискур­се этнические переселенцы, как правило, обозначаются термином «аусзидлеры» (“Aussiedler”)124.
Первая группа этнических немцев в количестве более 10 тыс. человек переехала в ФРГ на постоянное место жительства из СССР в 1987 г. по договоренности с правительством Советского Союза, которое разрешило выезд в интересах улучшения отношений с За­падной Германией125. С принятием 20 мая 1991 г. указа «О въезде и выезде из СССР», который упростил процедуру переезда в ФРГ эт­нических переселенцев, было положено начало массовой эмигра­ции этнических переселенцев из республик бывшего СССР126. Все­го с 1987 по 1991 гг. число этнических переселенцев выросло в 5
122 Билсбрроу Р., Хьюго Г., Обераи А., Злотник Х. Статистика международной миграции: Рекомендации по совершенствованию систем сбора данных. М.: Academia, 1999. С. 39.
123 Рязанцев С. В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: ос­новные тенденции Ставрополь, 2001. 542 с.; Эйхельберг Е. А. Российские немцы в Германии: информационный портал «Псевдология». [Электронный ресурс]. URL: http://www.pseudology.org/German/Immigrants.htm
124 Исследователь В. Малахов отмечает, что Aussiedler буквально означает не «переселе­нец», а «выселенец». Термин «переселенец» (Übersiedler) в германском официальном дис­курсе применяется для обозначения немецких граждан, изгнанных после второй мировой войны с территорий, отошедших другим государствам (См.: Малахов В. Этнизация фено­мена миграции в публичном дискурсе и институтах // Космополис. 2004. № 1 (7). С. 68).
125 Армборст К. Эмиграция российских немцев в ФРГ в 1970-1987 гг.: основания и причи­ны // Российские немцы. Историография и источниковедение. М.: Готика, 1998. С. 395.
126 Brendel T. J. Ein neues Gesetz zur Regelung von Ausreise und Einreise für Bürger der UdSSR // Osteuropa 42. 1992. № 4. April. S. 303-309.
раз, в численном выражении составив 1,2 млн. В указанные годы преобладала миграция этнических немцев, в первую очередь, из Польши (524 тыс. чел.), из стран Советского Союза (440 тыс. чел.) и Румынии (179 тыс. чел.)127. Пик эмиграции из стран СНГ и Бал­тии был достигнут в период 1992-1995 гг.: за эти 4 года в ФРГ пе­реехали на постоянное место жительства 826 тыс. этнических пере­селенцев128. С 1996-1998 гг. происходило снижение численности этнических переселенцев (1996 г. 177,8 тыс. чел., 1997 г. 134,4 тыс. чел., 1998 г. 103,1 тыс. человек), по сравнению с пер­вой половиной 1990-х гг., когда Германия принимала, в среднем, от 230 до 220 тыс. человек ежегодно129. Это связано, прежде всего, с введением в 1993-1996 гг. ограничительных практик: квотирование иммиграционного потока (около 225 тыс. человек в год), ужесточе­ние правил въезда, отмена особых привилегий для поздних пересе­ленцев по линии воссоединения семьи, введение обязательного тес­та на знание немецкого языка, территориальное распределение позд­них переселенцев130.
Следует подчеркнуть, что статистика Германии не причисляет ка­тегорию этнических немцев к числу иностранцев и не отражает их в статистических данных в категории «Ausländische Bevöl-kerung». При переезде в Германию этнических немцев, они автоматически про­ходят процесс натурализации и их относят к категории граждан ФРГ131. В этом специфика учета этнических переселенцев в стати­стике численности населения Германии.
На этом этапе Германия также испытала значительное миграци­онное давление со стороны беженцев и внутренне перемещенных лиц. Германия в 1990-е гг. стала основной принимающей беженцев страной в Западной Европе по разных оценкам от 43 % до 58 %
127 Стокер П. Указ. соч. С. 222.
128 Савоскул М. С. Миграция этнических немцев в Германию и их интеграция в общество // Вестник Москоского университета. Сер. 5, География. 2006. № 6. С. 46.
129 Migrationbericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge im Auftrag der Bundesre­gierung (Migrationbericht 2008). Bonn: Bundesministerium des Innern, Bundesamt fur Migra­tion und Fluchtinge (aktuell für den 03.02.2010). S. 39.
130 1 993 г. вступление в силу закона «О делах перемещенных лиц и беженцев»; 1996 г. введение обязательного теста на знание немецкого языка, принятие указа об «организо­ванном» распределении поздних переселенцев по федеральным землям.
131 Стокер П. Работа иностранцев: Обзор медународной миграции рабочей силы. М., 1995. С. 217; Рязанцев С. В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: современные тенденции Ставрополь, 2001. С. 80.
всех заявлений о предоставлении убежища, поданных в страны Ев­ропейского Союза, рассматривались положительно в Германии132. Всего за период с 1991 по 1999 гг. правительство Германии приня­ло 1,7 млн беженцев133. Это объясняется следующими причинами. Во-первых, в Конституции ФРГ 1949 г. законодательно гарантиро­вано политическое убежище всем, кто в нем нуждается. При этом Германия на этом этапе предъявляет к беженцам наименьшие прак­тические требования для приема. Во-вторых, наличие на террито­рии государства, предоставляющего убежище, крупных этнических групп иммигрантов, которые в первую очередь окажут помощь своим соотечественникам. В Германии таковыми с 1960-х 1970-х гг. являются многочисленные этнические группы иммигрантов из Тур­ции и Югославии. Это стало определяющим фактором для бежен­цев из бывшей Югославии и турецких курдов в 1990-е гг. в выборе Германии для подачи заявления о предоставления убежища.
Наиболее значительной группой беженцев в Германии на этом этапе являются выходцы с территории бывшей Югославии. Прием беженцев связан с упразднением в 1989 г. автономии края Косово. Тогда в Германию, наряду со Швейцарией, выехало около 350 тыс. албанцев. В период войны в Боснии (1992-1995 гг.) появилось по­нятие «временной защиты», под которым Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев предлагает понимать «средство, позволяющее уравновесить потребности защиты людей и интересы принимающих государств»134. В результате, правительство ФРГ, руководствуясь концепцией УВКБ ООН о «временной защите», в первой половине 1990-х гг. приняла на своей территории более 345 тыс. человек135. Более чем в 90 % случаев это были албанцы из Косово136. В целом, с 1989 по 1999 г. федеральное правительство приняло и разместило на территории Германии 503,9 тыс. беженцев
132 Денисенко М. Б., Хараева О. А., Чудиновских О. С. Указ. соч. С. 136.
133 Migrationbericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge im Auftrag der Bundesre­gierung (Migrationbericht 2008). Bonn: Bundesministerium des Innern, Bundesamt fur Migra­tion und Fluchtinge (aktuell für den 03.02.2010). S. 39.
134 Рязанцев С. В. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: ос­новные тенденции Ставрополь, 2001. С. 139.
135 Дилемма убежища // Положение беженцев в мире 1997 1998: Перемещенные лица гуманитарная проблема. М.: Интердикт, 1997. С. 217.
136 Monthly Asylum Applications Lodget in Europe. Geneva: UNHCR, 20 Juli 1999. P. 1.
из бывшей Югославии (54,3 % всех беженцев) и 49,3 тыс. человек из Боснии и Герцеговины (28,1 % всех беженцев)137.
В год «пика» иммиграции (1992 г.), когда Германия приняла и разместила на своей территории 438,2 тыс. беженцев и перемещен­ных лиц138, помимо граждан из бывшей Югославии, наблюдался так­же значительный приток иммигрантов из двух других бывших со­циалистических стран Румынии и Болгарии. Эти три национально­сти, вместе взятые, составили 59 % от общего числа лиц, ищущих убежище в Германии.
Другой страной, граждане которой в начале 1990-х гг. выбрали канал беженцев и лиц, ищущих убежище, как способ въезда в Г ерманию, была Турция. Если в начале 1980-х гг. незначительное чис­ло турок въезжали в Германию как лица, ищущие убежище (менее 5 тыс. чел. в год), то их число начало стремительно расти во второй половине 1980-х гг. и к 1992 г. достигло 28 тыс. человек. Каждый десятый, получивший статус в ФРГ, выходец из Турции, преиму­щественно это турецкие и иракские курды.
Кроме того, Германия оказалась привлекательна и для других азиатских государств: Афганистана, Китая, Индии, Ирана, Ливана, Шри-Ланки и Вьетнама. В целом в период с 1990 по 1992 гг. число беженцев, ищущих убежище в Германии из стран Азии, возросло с 24 тыс. до 56 тыс. человек. Еще более очевиден рост числа граждан африканских государств, ищущих убежище в Германии. Если до 1989 г. их количество исчислялось несколькими тысячами в год, то с 1988 по 1992 гг. оно возросло на порядок и в 1992 г. достигло 67 тыс. человек. Наибольшее число приходится на Алжир, Того, Гану и Нигерию.
В 1990 г. заметным явлением становится рост числа нелегально прибывших иммигрантов в Германию. Главным фактором является невозможность легального въезда в страну с целью получения рабо­ты под видом переселенца или беженца. Нелегальную миграцию стимулирует относительно либеральное миграционное законодатель­ство стран Восточной Европы (Польша и Чехия), расположенных в непосредственной близости от Германии. В 1990 г. складывается
137 Asylum Applications in Europe in 1999. Geneva: UNHCR, 2 February 2000. P. 4.
138 Migrationbericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge im Auftrag der Bundesre­gierung (Migrationbericht 2008). Bonn: Bundesministerium des Innern, Bundesamt fur Migra­tion und Fluchtinge (aktuell für den 03.02.2010). S. 39.
отлаженный канал нелегальной миграции из Чехии, Польши и пор­та Калининград в Германию. Основными группами нелегальных иммигрантов являются граждане Украины, России и других стран СНГ, Афганистана, Югославии139. В то же время в стране находит­ся не менее 100 тыс. человек выходцев из стран Восточной Евро­пы, в основном, румыны, поляки, болгары. Большая часть неле­гальных иммигрантов занята в «теневом» секторе экономики140. Нелегальная миграция в Германию через восточные границы в 1996 г. составила 27 тыс. человек, в 1997 г. 53,2 тыс., в 1998 г. 39,7 тыс. человек141. При этом количество нелегальных иммигран­тов, которых удалось задержать на границе с Германией, в 1998 г. составило свыше 35 тыс. человек, в 1999 г. около 40,2 тыс. чело­век142. Одна из главных проблем нелегальной миграции, по мнению некоторых политиков, заключается в том, что в общей массе бе­женцев, принимаемых Германией, Уз всех претендентов на убежи­ще проникли в Германию нелегально143. Так, в 1992 г. из прибыв­ших в Германию 440 тыс. беженцев примерно 310 тыс. проникли в страну нелегально144.
В отличие от стран классической иммиграции (США, Канада, Австралия), обычной практикой которых являлась практика приема беженцев и выдача им разрешений на проживание, объединенная Германия оказалась не готова к масштабам притока беженцев в Германию в 1990-е гг. Это нашло свое выражение в росте общест­венного недовольства проводимой правительством Германии поли­тикой приема беженцев, с одной стороны, и ростом мигрантофобии и ксенофобии внутри страны в отношении к приезжим иностранцам с другой. Так, негативное отношение к иммигрантам в 1990-е гг. разделяли 39,6 % немцев145. Иммиграция болезненно воспринималась как одна из нерешенных проблем германской политики. В эти годы имела место быть дискуссия о предполагаемом массовом злоупот­
139 Стучась в двери европейского дома // Беженцы. Т. 2. № 113. 1998. С. 18.
140 Кориненко А. Заслон от чужестранцев // Эхо планеты. № 27. 1993. Июль С. 7.
141 Trends in internetional migration / Continuous Reporting System on Migration Annual Re­port // OECD, 1999. P. 146.
142 Колчанов Р. Дыра взамен «занавеса» // Труд. № 26. 11 февраля 2000. С. 4.
143 Кориненко А. Очень дорогие «гости» // Эхо планеты. № 43. Октябрь 1992. С. 17.
144 Кориненко А. Заслон от чужестранцев // Эхо планеты. № 27. Июль 1993. С. 7.
145 Иноземцев В. Возвращение Европы. В авангарде прогресса: социальная политика в ЕС // Мировая экономика и международные отношения. 2002. № 2. С. 12.
реблении упомянутым в ст. 16 Конституции ФРГ правом на убежи­ще, с помощью так называемых «экономических беженцев»146 147 148. В германском обществе зачастую смешивались понятия «беженец» и «трудовой мигрант», имела место точка зрения, что многие имми­гранты под видом беженцев проникают в страну, ища лучших эко­номических условия для жизни, а вовсе не будучи преследуемыми на родине. В какой-то степени эта точка зрения была оправдана не­достаточным правовым регулированием условий и процедуры пре­доставление убежища.
В то же время в новых федеральных землях 147 уже к концу 1991 г. 148 безработица охватила 11 % экономически активного на­селения, уровень занятости при этом составил 76 % от уровня предреформенного1989 г. и в дальнейшем имел устойчивую тен­денцию. Всего за 2 года реформ в новых федеральных землях чис­ло рабочих мест сократилось в среднем на 35-40 % (на 3-4 млн че­ловек)149. Основная причина отказ правительства объединенной Германии от искусственно поддерживаемого избыточного потен­циала занятости, доставшегося в наследство от ГДР150' Следствием стал перелив рабочей силы из новых федеральных земель в старые в поисках работы. Общий миграционный поток составил в пиковый период с 1989 по 1993 гг. свыше 1 млн человек151. В первой поло­вине 1990-х г. приблизительно 450-500 тыс. человек (примерно 7,6 % от общей численности трудоспособного населения новых феде­ральных земель) постоянно работали в западной части Германии. В этих условиях коренное население новых федеральных земель, ко­торое до объединения страны не сталкивалось с иммиграцией в та­
146 Солоненко А. А. Государственная иммиграционная политика: опыт ФРГ // Научный Татарстан. 2008. № 3. С. 125.
147 Речь идет о территории бывшей ГДР (6 федеральных земель и восточная часть г. Бер­лин), которая в 1990 г. была присоединена к ФРГ и получила название новые федеральные земли.
148 Через полтора года после вступления в силу 29 сентября 1990 г. Договора о государст­венном объединении ГДР и ФРГ («О создании валютного, экономического и социального союза»).
149 Соколова Т. В. Переход к рыночным отношениям в странах Центральной и Восточной Европы: занятость и доходы // Труд за рубежом. 2005. № 3. С. 6.
150 По оценкам экспертов «излишняя занятость» составила 1,39 млн человек, или 15,6 % всего занятого населения.
151 Соколова Т. В. Указ. соч. С. 6-7.
ком масштабе 152, восприняло крайне болезненно прием иностран­ныхбеженцев и немецких переселенцев.
В эти годы немецкие политики активно использовали популист­ские призывы и лозунги, направленные против иностранцев для за­воевания симпатий избирателей и повышения своего политическо­го рейтинга. Примером могут служить предвыборные инициативы лидера земельной организации ХДС Й. Рютгерса (федеральная зем­ля Северный Рейн Вестфалия), публичные высказывания пре­мьер-министра земли Баден-Вюртемберг Э. Тойфеля152 153. В 1994 г. ученые и исследователи в своем «Манифесте шестидесяти» („Das Manifest der 60“)154, из опасения последствий недостаточного поли­тического участия в сфере иммиграции, поддержали требования о выработке всеобъемлющей законодательной концепции иммигра­ции и включения иностранцев в немецкое общество. Их выступле­ния за изменение парадигмы иммиграционной политики были под­держаны многими гражданами. Несмотря на это, довольно долго эти призывы не были услышаны политиками. Тем не менее, основ­ные, центральные проблемы интеграции так и оставались нерешен­ными. Таким образом, можно с уверенностью говорить о том, что в 1990-е гг. происходит рост активности и расширение влияния поли­тических партий и различных организаций, которые поднимали во­просы, которые требовали решения (прежде всего, проблемы пре­доставления гражданства, отдельных мер интеграции иммигран­тов).
Масштабы приема беженцев и этнических переселенцев и недо­вольство коренного населения проводимой правительством имми­грационной политикой привели к ее пересмотру155. Фактически не­мецкое правительство обратилось к политике «нулевой иммигра­ции», которая заключалась в предоставлении убежища ограничен­
152 В новых федеральных землях (бывшей восточной Германии) на момент объединения находилось всего 1,5-2 % наемных рабочих, в основном, из Вьетнама, и вследствие объе­динения Германии их положение стало неопределенным. После подписания в 1995 г. со­глашения о репатриации вьетнамских граждан большинство из них вернулись на родину.
153 Рязанцев С. В. Указ. соч. С. 241.
154 Малахов В. Вызов национальному государству // Pro et Contra. Т. 3. № 2. 1998. С. 150-151.
155 Germany for Germans. Xenophobia and Racist Violence in Germany. Human Rights Watch / Helsinki Rep. Was written by M. Fullerton; Prep. For Publ.: A. Kuper, L. Simon. New York, 1995. P. 13.
ному количеству беженцев, политике сдерживания репатриации эт­нических немцев и усилении пограничного контроля для предот­вращения нелегальной миграции. Боязнь масштабного неконтроли­руемого притока извне дала толчок юридическому оформлению по­литики «нулевой иммиграции»156. Правовая основа данной полити­ки была обеспечена с помощью ряда законодательных инициатив (закон «О въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ» 1990 г., закон «О процедуре предоставления убежища» 1992 г. и др.). В 1992 г. был изменен процесс принятия ходатайств претен­денты на убежище теперь должны были подавать их у себя на ро­дине. Эта мера должна была, по мнению политиков, служить до­полнительным барьером на пути приема беженцев в Германию. В результате, в федеральных ведомствах в 1992 г. осело более 500 тыс. нерассмотренных ходатайств претендентов на убежище. Тем не менее, несмотря на принятие новых правил, в 1992 г. в Герма­нию въехало свыше 230 тыс. человек157. В мае 1993 г., при одобре­нии оппозиционных партий, в Германии был принят закон, ужесто­чивший требования по приему политических беженцев. Если рань­ше беженец автоматически получал вид на жительство и матери­альную помощь на все время рассмотрения своего дела, то теперь он сам заранее должен был предоставить доказательства политиче­ского преследования. В 1994 г. правительством Германии были при­няты законы, направленные против деятельности Национал-демократической партии Германии (НДПГ), которая организовывала ак­ции насилия в отношении иностранцев и интенсивную просвети­тельскую кампанию.
Благодаря предпринятым правительством Германии мерам, со второй половины 1990-х гг. основной тенденцией стало постепен­ное сокращение процента признания беженцев и претендентов на убежище. В результате, только 7,6 % от общего числа поданных в 1994 г. прошений о предоставлении политического убежища были рассмотрены миграционными властями положительно. Число удов­летворяемых заявлений на жительство в Германии во второй поло­
156 Судоплатов П. А. Миграционная политика стран Евросоюза. Научное издание Инсти­тута социально-политических исследований РАН. М., 2006. С. 9.
157 Остроух И., Шервуд Е. Проблемы иммиграции в ФРГ и динамика ее развития (1950­1990-е гг.) // Этнические проблемы и политика государств Европы. Реферативный сбор­ник. М., 1999. С. 97.
вине 1990-х гг. сократилось в 7,5 раз158. Начиная с 1994 г., число лиц, претендующих на получение убежища, вышло на более или менее постоянный уровень (около 100 тыс. прошений в год). Тен­денция такова, что среднегодовое количество лиц, ищущих убежи­ще, зарегистрированных в Германии, сократилось вдвое по сравне­нию с исключительно высоким уровнем 1991-1993 гг., но, тем не менее, оставалось высоким по отношению к уровню 1980-х гг. и более ранних лет159. Помимо этого, число инцидентов на почве ксе­нофобии пошло на убыль. Таким образом, меры по снижению чис­ленности беженцев и предоставлению убежища (квотирование бе­женцев), предпринятые федеральным правительством, оказались дей­ственными и привели, в том числе, к ограничению доступа этой кате­гории иммигрантов к получению социальных трансфертов.
Введение правительством Германии «барьеров» для легального въезда, в первую очередь, претендентов на убежище и этнических переселенцев (квотирование иммиграционного потока, отмена осо­бых привилегий для репатриантов по воссоединению семей, терри­ториальное распределение) повлияло на миграционный прирост. В 1997 г. в Германии был зафиксирован самый низкий иммиграцион­ный прирост с середины 1980-х гг. (-1,0 %). Эта тенденция сохра­нялась в 1998 г. (-1,5 %) и 2000 г. (-0,9 %)160. Кроме того, впервые после 1984 г. сальдо миграции для иностранцев (все категории) ста­ло отрицательным, оставаясь при этом положительной для немцев (включая немецких переселенцев)161. При этом общее количество принятых иммигрантов с 1989 (5,0 млн. чел.) по 1999 г. (7,3 млн) суммарно увеличилось на 2,3 млн человек162. Прежде всего, это объясняется масштабным приемом этнических переселенцев и бе­женцев в первой половине 1990-х гг.
Позиция руководства Германии на этом этапе в отношении при­знания Германии страной иммиграции на политическом уровне ос­
158 Иноземцев В. Указ. соч. 2002. № 2. С. 12.
159 Окольски М. Миграционное давление на Европу // Вып. 6.: Вынужденная миграция. Приложение к журналу «Миграция в России». М.: МАКС-Пресс, 2001. С. 49.
160 Migrationbericht des Bundesamtes für Migration und Fluchtlinge im Auftrag der Bundesre­gierung (Migrationbericht 2008). Bonn: Bundesministerium des Innern, Bundesamt für Migra­tion und Flüchtinge (aktuell für den 03.02.2010). S. 350-351.
161 Карачурина Л. Германия: как управлять мигрантами // Современная Европа. № 2. апрель-июнь 2009. С. 21-22.
162 Ibid. S. 351.
тается неизменной. В политических заявлениях и программных до­кументов упорно повторяется: «Германия не является страной имми­грации» („Deutschland ist kein Einwanderungsland“). При этом несоот­ветствие между проводимой иммиграционной политикой и реальны­ми миграционными процессами на этом этапе становится прозрач­нее, нерешенные проблемы, особенно, в Западной Германии ост­рее. В старых федеральных землях (Западной Германии) все четче вырисовывалось несоответствие между длительностью пребывания подавших заявления на вид на жительство иммигрантов и неопре­деленностью статуса временного жителя163. Достаточно жесткие условия получения гражданства родившимся на территории ФРГ иностранцам привело к тому, что приобретение германского граж­данства, по сути, стало базироваться на так называемом праве кро­ви („jus-sanguinis“), и на пути получения гражданства существовало множество препятствий (например, требование длительного про­живания родителей на территории ФРГ). Такая политика, в проти­воположность политике других стран, ориентированной на поощ­рение приобретения гражданства, привела к большой доле нене­мецкого населения в ФРГ и росту т. н. «новых меньшинств» на тер­ритории Германии.
Специфика этого этапа по сравнению с предыдущими заключа­ется в том, что наблюдается пересмотр рестрикционистской поли­тики в отношении иммигрантов. Это связано, прежде всего, с тем, что под влиянием нарастающего противоречия между демографи­ческими процессами, требованиями рынка труда и ограничениями, установленными в 1970-е гг. („Anwerbestopp 1973“), правительство объединенной Германии пошло на ряд исключений и найм трудо­вых иммигрантов. В то же время, опыт приема и размещения боль­шого количества беженцев и этнических переселенцев, преимуще­ственно в конце 1980-х первой половине 1990-х гг., заставил фе­деральное правительство с помощью правовых инструментов уста­новить «барьеры» для въезда на территорию Германии (ограниче­ние возможностей для получения убежища, ужесточение требова­ний по отношению к этническим переселенцам). Тем самым, феде­
163 В конце 1990-х гг. 40 % из 7,3 млн иностранцев, находившихся в Германии, прожива­ли в стране более 15 лет.
ральное правительство удовлетворило требования общества, пар­тий, и снизило нагрузку на систему социального обеспечения.
С конца 1990-х годов целесообразно выделить пятый этап имми­грационной политики Германии. Основанием для выделения в от­дельный, пятый этап этого периода является принятие в 1999 г. зако­нодательных норм, кардинально реформировавших вопросы пре­доставления гражданства (закон «О гражданстве и о правах ино­странцев»).
В начале XXI века Германия, несмотря на замедление экономи­ческого роста, высокий уровень безработицы, кризис пенсионной системы, непростую демографическую ситуацию164, продолжает оставаться страной с самым высоким числом иностранцев. На де­кабрь 2009 г. в Германии проживало всего 81,8 млн человек, из них 7,1 млн (8,7 % от численности населения) не является по происхо­ждению немцами165. Удельный вес трудящихся иммигрантов среди занятого населения Германии в 2000-е гг. составлял по разным оценкам около 2 млн человек, при этом доля иммигрантов в составе рабочей силы страны достигала от 8,3 до 9,1 %166. Средняя продол­жительность пребывания иностранцев в стране на декабрь 2008 г. составляла 18,2 года167. Иммигранты в большинстве своем прожи­вают в западных федеральных землях Германии (прежде всего, это
164 Основные показатели, характеризующие демографическую ситуацию (значения рож­даемости, старая возрастная структура и вследствие этого высокие показатели смертно­сти) характеризуются как устойчивая и долговременная тенденция в Германии, при со­хранении которой к 2050 г. немецкое население сократится с 74,6 млн человек до 56­58 млн, из которых пожилые люди (старше 60 лет) будут составлять около 37 % населения (Modellrechnungen zur Bevölkerungsentwicklung in der Bundesrepublik Deutschland bis zum Jahr 2050. Bonn: Bundesministerium des Innern, 2000. S. 39-40.)
165 Migrationbericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge im Auftrag der Bundesre­gierung (Migrationbericht 2008). Bonn: Bundesministerium des Innern, Bundesamt für Migra­tion und Flüchtinge (aktuell für den 03.02.2010). S. 221; Bevölkerung und Erwerbstätigkeit. Ausländische Bevölkerung. Ergebnisse des Ausländerzentralregisters. Fachserie 1. Reihe 2. Wiesbaden& Statistisches Bundesamt, 2010 (erschienen am: 04. März 2010). S. 23-25.
166 Алешковский И. Национальная безопасность и трудовая миграция в Германии // Вып. 11: Миграция и национальная безопасность. Приложение к журналу «Миграция в России». М.: МАКС Пресс, 2003. C. 112; Рассадина И. И. Управление международной трудовой миграцией как важнейший фактор развития рынков труда // Вестник СанктПетербургского университета. Сер. 8, Вып. 3. 2005. С. 143-144.
167 Statistisches Jahrbuch 2009. Bericht des Statistischen Bundesamtes. Bonn: Statistisches Bundesamt. S. 51.
Нордрейн-Вестфалия, Баден-Вюртемберг и Бавария)168. Суммарная аттрактивность трех федеральных земель находится на уровне, пре­вышающем 60 % всех иностранцев ФРГ169. С учетом указанных не­гативных факторов, высокой доли так называемых «новых мень­шинств»170, а также роста нелегальной миграции способствовали изменениям в государственном регулировании иммиграционной по­литики. Это выразилось, прежде всего, в изменении законодатель­ства в сторону отхода от моноэтнической модели государственного устройства и проведении правительством Г. Шредера, а впоследст­вии А. Меркель (с 2005 г.) курса на принятие элементов имми­грантской модели государства, который включает в себя несколько направлений.
1. Разработка и введение в действие новой либеральной проце­дуры получения немецкого гражданства (процесс натурализации), предложенной министром внутренних дел Отто Шилли. Практиче­ским выражением стало принятие правовых норм «О реформирова­нии Закона о гражданстве» (вступил в силу с 1 января 2000 г.)171. Суть реформы заключалась во внесении поправок в конституцию ФРГ, регламентирующих принятие германского гражданства. Бла­годаря этой реформе принцип наследования гражданства по праву крови („jus sanguinis“) стал уступать место праву земли („jus soli“)172. Кроме того, с 1 января 2000 г. был уменьшен срок натура­лизации с 15 лет до 8. Таким образом, получение гражданства для иностранцев было значительно облегчено. Реформа процесса нату­рализации в Германии означала приведение национального законо­дательства в этой сфере в соответствие с европейскими стандарта­
168 Bevölkerung und Erwerbstätigkeit. Ausländische Bevölkerung. Ergebnisse des Ausländer­zentralregisters. Fachserie 1. Reihe 2. Wiesbaden& Statistisches Bundesamt, 2010 (erschie­nen am: 04. März 2010). S. 25.
169 Карачурина Л. Германия: как управлять мигрантами // Современная Европа. № 2. апрель-июнь 2009. С. 28-29.
170 Самыми многочисленными этническими группами мигрантов в Германии являются мигранты из Турции 1,7 млн чел. (25,1 %), Италии 523,1 тыс. чел. (5,7 %), выходцы из республик бывшей Югославии 352 тыс. чел. (5,2 %). Данные на 31.12.2008 г., Statisti­sches Bundesamt Deutschland, Statistisches Jahrbuch 2009.
171 Das Staatsangehörigkeitsrecht // Bundesregierung der BRD. URL:
http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerIntegration/Sta atsangehoerigkeitsrecht/staatsangehoerigkeitsrecht.html
172 Шапаров А. Е. Предоставление избирательных прав негражданам: тенденции и практи­ка // Полис: Политические исследования. 2011. № 1. С. 179.
ми (конституационное закрепление «права почвы» и уменьшение сроков натурализации).
В 2000 г., в первый год реформы, число получивших германское гражданство возросло по сравнению с предыдущим годом на 30 % и достигло около 187 тыс. человек. В два последующих года число несколько снизилось: 178,1 тыс. в 2001 г. и 154,5 тыс. человек в 2002 г. Более 40 % (64 тыс.), принявших в 2002 г. германское граж­данство, были выходцами из Турции, более 8 % (13 тыс.) из Ира­на, 5,4 % (8,4 тыс.) из бывшей Югославии173.
Либеральная процедура получения гражданства получила закреп­ление в рамках принятого в мае 2004 г. нового закона «Об иммигра­ции» („Das Zuwanderungsgesetz“), с последующими поправками 2007 г., который значительно упростил иммиграционное право, и был на­правлен на стимулирование притока квалифицированных специа­листов, в том числе из числа иностранных студентов, получающих образование в Германии.
2. Привлечение в Германию определенных категорий иммигран­тов и введение системы квот по специальностям. Правительство Г. Шредера выделило приоритетной задачей разработку и введение мер, стимулирующих въезд в страну тех категорий иностранных ра­ботников, привлечение которых имеет экономическую целесообраз­ность. Основанием для выделения автором этого направления служат принятые федеральным правительством специальные программы для конкретных категорий иммигрантов (программа („Green Card für ITFachkräfte“), включение отдельных положений в законопроекты (по­ложение о привлечении иностранных студентов в законе «Об имми­грации» 2004 г.).
Первую приоритетную категорию составили высококвалифици­рованные специалисты в области информационных и коммуника­ционных технологий174. С конца 1990-х начала 2000-х гг. в Гер­мании наблюдался бурный рост в области информационных и ком­
173 Von der „Gastarbeiter“-Anwerbung zum Zuwanderungsgesetz: Migrationsgeschehen und Zuwanderungspolitik in der Bundesrepublik // Bundeszentrale für politische Bildung. 2005. URL: http://www.bpb.de/themen/6XDUPY,0.0.Von der Gastarbeiter
Anwerbun g _zum_Zuwanderun gsgesetz. html
174 Сектор информационных и телекоммуникационных технологий, наряду с автомобиле­строением и электротехникой, относится к трем крупнейшим отраслям экономики Герма­нии.
муникационных технологий, связанный с развитием промышленно­сти, ориентированной не на трудоемкость, а на наукоемкость. Так, количество компаний в этом секторе возросло во второй половине 1990-х гг. почти на 30 % (в сравнении с 8 % ростом всех регистри­руемых компаний), а оборот почти на 60 % (около 17 % в целом по экономике)175. Развитие информационных и коммуникационных тех­нологий выявило потребность в таких специалистах176. При этом в долгосрочной перспективе, их предложение не будет покрывать воз­растающий спрос на рынке труда. Для преодоления дефицита спе­циалистов в этой области, федеральный канцлер Г. Шрёдер, иниции­ровал запуск программы «Зеленая карта» („Green Card für IT-Fachkräfte“)177. Программа была рассчитана на иностранных IT-специа­листов из стран, не входящих в ЕС178, а также иностранных студентов выпускников немецких вузов. Она позволяла иностранным IT-спе­циалистам (прежде всего, программистам, специалистам в области баз данных и специалистам по системным исследованиям) находить­ся и работать в Германии сроком до пяти лет.
Глава правительства представил свою идею в феврале 2000 г., а уже с 1 августа 2000 г. начали выдавать первые разрешения на ра­боту и вид на жительство в форме «зеленой карты»179. Следует
175 Для реализации программы в первой половине 2000 года было принято два постанов­ления федерального правительства ФРГ, регулирующие порядок выдачи разрешений на жительство и работу в Германии для участников программы «Зеленая карта»: "Die Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für hochqualifizierte ausländische Fachkräfte der Informationstechnologie (IT-ArGVI" (т. е. «Постановление о разрешении на работу для вы­сококвалифицированных иностранных работников в области информационных техноло­гий») и "Die Verordnung über die Aufenthaltsgenehmigungen für hochqualifizierte ausländische Fachkräfte der Informations-und Kommunikationstechnologie (IT-AV)" (т. е. «Постановление о разрешениях на жительство для высококвалифицированных иностранных работников в области информационных и телекоммуникационных технологий»).
176 К 1999 г. потребность в специалистах в области высоких технологий в Германии со­ставляла 500 тысяч вакансий.
177 Алешковский И. Иммиграционная политика и экономическое развитие стран прини­мающих мигрантов (на примере действия программы «Зеленая карта» в Германии) // По­литика народонаселения: настоящее и будущее: Четвертые Валентеевские чтения: сбор­ник докладов / ред. В. В. Елизаров, В. Н. Архангельский. М.: МАКС Пресс, 2005. С. 189.
178 Это связано, в первую очередь, с тем, что граждане государств-членов ЕС не нуждают­ся в специальном разрешении на работу для занятия профессиональной деятельностью в Германии.
179 Дамаскин О. Новые правила иммиграции и интеграции в Германии // Сайт журнала "Обозреватель-Observer". 2004. URL: http://www.rau.su/observer/N11_2004/11_12.HTM
подчеркнуть, что срок действия программы первоначально был ус­тановлен с 1 августа 2000 по 31 июля 2003 г., однако из-за задержки с утверждением нового закона «Об иммиграции», срок действия программы был продлен до 31 декабря 2004 г.180
Программу «грин карт» («green cards») Германия заимствовала у США. Только в отличие от последней, где дается вид на жительст­во и предполагается возможным действие «green cards» в течение пяти лет ходатайствовать о предоставлении постоянного вида на жительство, в Германии дается лишь временный вид на жительство не более чем рабочая виза, срок действия которой ограничен пятью годами, что изначально лишает человека права на предоставление вида на жительство181. Программа быстрой миграции основана на балльной системе оценок иммигранта182. Важно упомянуть, что до 2000 г. балльный подход к отбору иммигрантов не использовался в Германии, поскольку сама идея отбора применительно к населению дискредитировала себя в недавней истории государства.
При введении программы «грин карт» («green cards») в августе 2000 г. изначально была установлена квота для выдачи разрешений на работу и пребывание в стране в размере 10 тыс. «зеленых карт». После решения о продлении срока действия программы, квота была увеличена до 20 тыс. карт для IT-специалистов из стран, не входя­щих в члены ЕС183. В результате действия программы «грин карт» («green cards») с 2000 по 2004 г. на практике было выдано 17,9 тыс. «грин карт», из них в первый год было занято более 4 тыс. рабочих мест специалистами в области IT-технологий184. Уже спустя год по­сле введения программы «грин карт» можно было говорить об ус­пехе, поскольку благодаря «зеленой карте» в Германию въехало в 2000 г. больше IT-специалистов, чем было подготовлено герман­скими высшими учебными заведениями. Большинство иммигран­тов, получивших «зеленую карту», являются выходцами из Индии
180 С 1 января 2005 г. вступил в силу закон «Об иммиграции», в котором программа «грин карт» («green cards») в измененном виде нашла свое отражение.
181 Фрадкин В. Иммиграция и предвыборная демагогия // Российско-германский вирту­альный бизнес-клуб «Мост-Brücke». URL: http://mb.spb.ru/news2a.htm
182 Денисенко М. Б., Хараева О. А., Чудиновских О. С. Указ. соч. С. 135.
183 Платов Е. Будущее ФРГ в руках «группы-21» // Иностранец. 2005. URL: http://www.inostranets.ru/cgi-bin/materials.cgi?id=69&chapter=10
184 Hofmann G. Zuwanderungsgesetz. Der Weg ist geöffnet // Deutschland. 2004. № 4. S. 8.
(27,7 %), вторую по численности группу совокупно образуют гра­ждане России, Белоруссии, Украины и стран Балтии (12,3 %), за ко­торыми следуют специалисты из Румынии (6,9 %), а также Чехии и Словакии (6,4 %)185.
Как показали проведенные исследования, программа «Зеленая карта», в целом, оказала позитивное влияние на развитие немецкой экономики и повышение ее конкурентоспособности. Так, каждый обладатель «зеленой карты» создал в среднем 2,5 новых рабочих места в Германии; свыше 82 % опрошенных предприятий указали, что программа позволила им повысить их конкурентоспособность; свыше 36 % предприятий увеличили объем своих внутренних инве­стиций. Наибольшее значение программа оказала на развитие ма­лых и средних предприятий186.
С 1 января 2004 г. программа «Зеленая карта» прекратила свое существование. Выданные «зеленые карты» сохранили свою силу до окончания срока их действия. В дальнейшем программу заменил закон «Об иммиграции» („Zuwanderungsgesetz“), вступивший в дей­ствие 1 января 2005 г. Всего, на основании закона, за период с 2006 по 2008 г. было принято 10,2 тыс. специалистов в области IT-технологий187.
Вторая приоритетная категория, для которой была установлена квота на пребывание в стране и получение работы образовательные иммигранты188. Закон «Об иммиграции» 2004 г., принятый прави­
185 Алешковский И. Национальная безопасность и трудовая миграция в Германии // Вып. 11.: Миграция и национальная безопасность. Приложение к журналу «Миграция в Рос­сии». М.: МАКС Пресс, 2003. C. 113.
186 Алешковский И. Иммиграционная политика и экономическое развитие стран прини­мающих мигрантов (на примере действия программы «Зеленая карта» в Германии) // По­литика народонаселения: настоящее и будущее: Четвертые Валентеевские чтения: сбор­ник докладов / ред. В. В. Елизаров, В. Н. Архангельский. М.: МАКС Пресс, 2005. С. 192.
187 Migrationbericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge im Auftrag der Bundesre­gierung (Migrationbericht 2008). Bonn: Bundesministerium des Innern, Bundesamt für Migra­tion und Flüchtinge (aktuell für den 03.02.2010). S. 39.
188 В немецком законодательстве иностранные студенты рассматриваются как потенци­альные высококвалифицированные специалисты (выпускники вузов), для которых преду­смотрена возможность изменения статуса пребывания (с временного вида на жительства на постоянный) и поиск в Германии работы по окончании немецкого вуза. Студенческая миграция признается правительством Г ермании наиболее выгодным капиталовложением в плане потенциального вклада в социально-экономическое развитие страны и высоких
тельством Г. Шредера, дает иммигрантам, прибывшим в Германию с целью получения высшего (студенты) или дополнительного (дипло­мированные специалисты) образования, приоритетную возможность поиска работы на территории Германии в течение года, после окон­чания обучения.
В результате, ставка на привлекательность получения образова­ния для иностранных студентов в Германии себя оправдала. Начи­ная с 2001-2002 учебного года, Германия являлась одним из глав­ных игроков на глобальном рынке услуг высшей школы: по числу иностранных студентов она уступала только США и Великобрита­нии, а по числу аспирантов, стажеров и практикантов впереди ФРГ находились только США189. На долю Германии приходилось 8 % всего совокупного массива студентов, ориентированных на получе­ние заграничного образования. Учеба в Германии привлекает, пре­жде всего, студентов из Китая, Болгарии, Польши и России. Всего с 2000 по 2008 г. в Германию въехало 497,1 тыс. иммигрантов с обра­зовательными целями190, в то время как в 1990-е гг. на обучение приехало только 217,4 тыс. человек. В среднем в страну въезжает 50 тыс. студентов и аспирантов в год.
В перспективе федеральное правительство Германии планирует увеличить численность иностранных студентов, при этом темпы ро­ста их численности будут вдвое превышать рост численности не­мецких студентов191. Подобная лояльность властей к образователь­ным иммигрантам связана с тем, что нехватку специалистов в от­дельных отраслях экономики Германии невозможно восполнить за счет собственных выпускников вузов или безработных немцев192.
Коалиционное правительство А. Меркель в 2008 г. продолжило дальнейшее развитие инициативы Г. Шредера по привлечению оп­
адаптивных способностей молодежи, в условиях соперничества с другими странами за высококвалифицированные кадры.
189 Ходов Л. Обучение иностранцев выгодный бизнес // Электронная версия бюллетеня «Население и общество». URL: http://demoscope.ru/weekly/2006/0251/analit09.php
190 Приложение. Таблица 2. Правовые категории мигрантов в Германии (1991-2008 гг.)
191 Шереги Ф. Э., Дмитриев Н. М. [и др.]. Россия на мировом рынке образовательных ус­луг // Электронная версия бюллетеня «Население и общество». URL: http://www.demoscope.ru/weekly/2003/097/analit03.php
192 Здесь следует указать на такой недостаток немецкой высшей школы, как относительно позднее начало (как правило, в 20 лет) и существенную продолжительность обучения (в среднем 15 семестров).
ределенных категорий высококвалифицированных иммигрантов. В июле 2008 г. федеральное правительство одобрило программу дей­ствий по привлечению иностранных специалистов в Германию, разработанную министром внутренних дел Вольфгангом Шойбле и министром по вопросам труда и занятости Олафом Шольцем193. Программа начала действовать с 1 января 2009 г. Она ориентирована на дипломированных специалистов в сфере экономики, в первую очередь, индустрии и сфере телекоммуникаций. Согласно принятой программе, для высококвалифицированных специалистов, получив­ших образование в зарубежных вузах, облегчены условия получения разрешения на работу и вида на жительство в Германии. Для этого необходимо подтверждение от немецкой фирмы, которая готова на­нять иностранных дипломированных специалистов и платить им, как минимум, 63,6 тыс. евро в год194. При разработке программы учитывались недостатки программы «грин кард» Г. Шредера. В ча­стности, раньше немецкая фирма, приглашая специалистов из-за ру­бежа, должна была доказать, что на свободное место не претендует гражданин Германии. В рамках новой программы для специалистов, окончивших вузы в странах ЕС, это требование отменено. Специа­листам, получившим высшее образование за пределами ЕС, необхо­димо подтвердить свою квалификацию, сдав специальный экзамен. При соблюдении выдвигаемых требований, иностранным специали­стам предоставляют временный вид на жительство, который, при условии работы по специальности, через 2 года изменят на постоян­ный. При занятии вакансий принимается в учет потенциал безработ­ных в стране195. Наряду с активным привлечением иностранных специалистов разработчики программы выступили с инициативой в перспективе отдавать предпочтение немецкой рабочей силе: пере­учивать и квалифицировать безработных.
В ближайшей перспективе, приоритетное привлечение высоко­квалифицированных иммигрантов определенных специальностей на основании специальных программ как тенденция будет сохраняться.
193 Зиньковский О. Германия шире открывает двери для специалистов из-за рубежа // он­лайн-издание Deutsche Welle. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0,,3488999,00.html
194 До этого действовали более жесткие требования 86 400 тыс. евро, около 7 тысяч в ме­сяц (прописано в законе «Об иммиграции» 2004 г., действует с 01.01.2005 г.). На практике представители бизнеса редко были готовы предложить иностранцам такую зарплату.
195 По состоянию на 01.01.2009 г. в Германии насчитывалось около 3 млн безработных.
Об этом свидетельствует принятие в мае 2009 г. на уровне Европей­ского Союза директивы о введении программы «голубая карта» („blue card“)196 для стран ЕС. Цель введения программы привлече­ние и облегчение трудоустройства в странах ЕС квалифицирован­ных сотрудников из третьих стран197. Программа, утвержденная на уровне институтов ЕС, в течение 2 лет будет интегрирована и адап­тирована в систему национального законодательства Германии. Про­грамма «голубая карта» будет действовать с 2011 г.198
Директива устанавливает общие критерии для тех, кто пожелает получить «голубую карту». Период действия карты от года до че­тырех лет, после чего обладатель карты сможет ее продлить. После 18 месяцев работы и пребывания в стране ЕС обладатель карты с семьей может «при определенных условиях» переехать в другую страну ЕС, если получит там работу.
Обладатель будет иметь те же права, что и граждане той страны, где он работает. Это касается условий работы и оплаты труда, полу­чения образования и повышения квалификации, социального обеспе­чения, возможности приобрести недвижимость199.
Германия вошла в число стран, которые выразили свое согласие на интеграцию законодательной инициативы ЕС программы «го­лубая карта» („blue card“), в систему национального законодатель­ства. Это позволяет утверждать, что в долгосрочном периоде сде­лана ставка на привлечение высококвалифицированных специали­стов, в том числе в области IT-технологий.
Таким образом, можно говорить о том, что речь идет об «осто­рожном открытии» немецкого рынка труда. При условии, что за­прет на ввоз иностранной рабочей силы 1973 г. в правовом отноше­нии до сих пор остается в силе, претворяя в жизнь подобные про­
196 „Blue card“ (в пер. на русский язык «синяя карта») удостоверение личности, подтвер­ждающее наличие вида на жительство и права на трудоустройство на территории боль­шинства стран ЕС у граждан других стран.
197 Проект программы „blue card“ был представлен главой Европейской комиссии Ману­элем Баррозу совместно с Комиссаром по делам Юстиции, Свободы и Безопасности Франко Фраттини 23 октября 2007 в г. Страсбурге.
198 Жуков Е. ЕС окончательно утвердил введение "голубой карты" // Онлайн-издание Deutsche Welle. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0,,4279551,00.html
199 Борисова М. "Голубая карта" откроет двери ЕС для профессионалов // Онлайн-издание Deutsche Welle. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0,,3734316,00.html
граммы, федеральное правительство продолжает создавать преце­денты исключения из него.
3. Принятие специальных законодательных актов о предотвра­щении ксенофобии и расизма по отношению к иностранцам, про­живающим в Германии. Так, федеральным правительством были приняты Всеобщий закон о равноправном обращении (2006 г.) и Национальный план по борьбе с расизмом, ксенофобией и антисе­митизмом (декабрь 2008 г.)200. Всеобщий закон о равноправном об­ращении 2006 г. предусматривает запрет дискриминации по этни­ческому, религиозному и половому признаку не только на уровне государства, но и в трудовых вопросах или деловой жизни. В свою очередь национальный план по борьбе с расизмом, ксенофобией и антисемитизмом объединяет целый ряд программ и законов, нап­равленных на развитие демократии, толерантности и улучшение интеграции.
Конечным выражением реформирования иммиграционной поли­тики на этом этапе стало признание на политическом уровне Гер­мании страной иммиграции Политический лозунг «Г ермания не яв­ляется страной иммиграции» („Deutschland ist kein Einwanderungs­land“), с 1970-х гг. присутствовавший в политической риторике, ус­тупил место термину «Германия является страной иммиграции» („Deutschland ist Einwanderungsland“).
Помимо решений на национальном уровне, правительство Гер­мании на этом этапе принимает решения на уровне Европейского Союза, учитывая при этом национальные интересы. Масштаб ми­грации из стран-членов Европейского Союза в Германию в 1990­2000-е гг. составил 2,2 млн человек201. Наряду с приемом этниче­ских переселенцев и беженцев, он является одним из самых значи­тельных в иммиграционной структуре Германии. Это связано с тем, что доступ на немецкий рынок для граждан стран-членов ЕС значи­тельно облегчен, по сравнению с гражданами третьих стран. Для работы в Германии гражданам государств Евросоюза не требуется иметь разрешение на работу, они должны лишь получить формаль­
200 Юрин В. Финансовый кризис может привести к росту ксенофобии и расизма // онлайниздание Deutsche Welle. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0,,4414761,00.html
201 Migrationbericht des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge im Auftrag der Bundesre­gierung (Migrationbericht 2008). Bonn: Bundesministerium des Innern, Bundesamt fur Migra­tion und Fluchtinge (aktuell für den 03.02.2010). S. 39.
ное право на проживание, которое автоматически предоставляет им право на трудоустройство или обучение (сроком до 5 лет)202.
В свете пятого и шестого расширения ЕС203, перед правительст­вом Германии (как и для других стран «старой Европы») на этом этапе стояла дилемма: открывать свой рынок или вводить ограни­чения на миграцию рабочей силы из новых стран-членов ЕС. К концу 2006 г. 8 из 15 стран «старого ЕС» ввели ограничения на ми­грацию рабочей силы из новых стран-членов204. Эти страны с регу­лируемыми рынками труда требовали сохранить для потенциаль­ных иммигрантов из новых стран-членов ЕС прежние правила: они могут работать только при наличии соответствующих разрешений205. Еврокомиссия согласилась на отсрочку решения вопроса со сроком переходного периода в течение семи лет (до 2011 г.). Во­преки пессимистичным прогнозам противников открытия границ миграция из стран Восточной Европы не привела к экономической катастрофе. В феврале 2006 г. Европейская комиссия опубликовала отчет, в котором оценила эффект миграции с востока на запад Ев­росоюза как «исключительно положительный»206. Как следствие, Еврокомиссия рекомендовала другим странам ЕС (в т. ч. Германии) не ждать 2011 года и отказаться от запрета на свободное перемеще­ние рабочей силы из новых стран-членов ЕС раньше207.
Германия (а вслед за ней и Австрия), тем не менее, настаивает на сохранении переходного этапа. Правительство Германии объясняет свою позицию высоким уровнем безработицы в среднем по стра­не она составляет 12,2 %, однако в областях, которые граничат с
202 Трыканова С. А. Политико-правовые аспекты миграционной политики ЕС // Междуна­родное публичное и частное право. 2004. № 5 (20). С. 32.
203 1 мая 2004 г. в Европейский Союз вступило 10 новых стран (Эстония, Латвия, Литва, Кипр, Мальта, Польша, Чехия, Словакия, Словения и Венгрия), 1 января 2007 г. в ЕС вступила Болгария и Румыния.
204 Первоначально свои рынки труда для восточных европейцев открыли лишь три страны Великобритания, Ирландия и Швеция. С 1 мая 2006 г. на полное снятие барьеров реши­лись Испания, Португалия, Финляндия и Греция. Бельгия, Люксембург, Франция и Италия согласились частично снять ограничения для тех секторов экономики, которые наиболее сильно нуждаются в рабочей силе.
205 Кокшаров А. Удачный опыт // Интернет-версия издания «Эксперт». URL: http://www.expert.ru/world_business/2006/03/migranty_iz_vostochnoy_evropy
206 Кокшаров А. Указ. соч.
207 По прогнозам аналитиков, этим советом в ближайшее время могут воспользоваться также Бельгия и Нидерланды.
Польшей и Чехией, достигает 20 %208. Следует также учитывать, что Германия является страной, принимающей наибольшее количе­ство иммигрантов из стран Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). В последние годы Польша стала страной, поставляющей наибольшее количество иммигрантов в Германию, как следствие, трудовые иммигранты из Польши занимают пятое место по чис­ленности среди иностранных граждан в Г ермании. Румыния и Вен­грия, а также в меньшей степени Чехия, Словакия и Болгария также являются относительно крупными поставщиками иммигрантов209. Рынок временно нанимаемой рабочей силы в основном занят им­мигрантами из стран ЦВЕ. Трудовая миграция из стран ЦВЕ в Гер­манию имеет, в основном, сезонный и циркулярный характер. При­соединение этих стран к ЕС имеет для Германии два негативных последствия. Во-первых, новым странам-членам предоставляется право на свободное передвижение рабочей силы внутри границ ЕС, что подразумевает также свободный выбор местожительства для граждан ЕС на территории стран ЕС. По прогнозам экспертов, в ближайшие годы это приведет к увеличению числа временно пре­бывающих работников и, следовательно, сезонной миграции в Гер­манию из стран ЦВЕ. Во-вторых, в Германию ежегодно проникают тысячи нелегальных иммигрантов из стран ЦВЕ. Принятие этих стран в ЕС фактически позволяет тысячам поляков, румын, болгар легализовать свое пребывание в Германии. С учетом всех негатив­ных последствий, правительство Германии максимально использу­ет переходный период для защиты своего рынка, и не снимает ог­раничения вплоть до 2011 г. В ноябре 2005 г., после вступления в должность, Ангела Меркель еще раз подтвердила, что рынок труда Германии не готов к масштабному притоку восточноевропейских иммигрантов и изменения позиции Германии в этом вопросе в ближайшем будущем ожидать не следует. Тем самым правительст­во ФРГ пытается застраховаться от возможных неконтролируемых потоков из стран ЦВЕ и смягчить для себя негативные последствия, хотя бы до 2011 г.
208 Праздник для сантехника. О снятии барьеров на рынке труда ЕС // аналитическая газе­та // «Белорусы и рынок». URL: http://www.belmarket.by/index.php?article=27446
209 Хауг С. Миграция из стран Центральной и Восточной Европы в Германию // Вып. 16: Тенденции международной миграции. Приложение к журналу «Миграция в России». М.: МАКС Пресс., 2006. С. 93.
Рассматривая этот период, следует отметить заметное влияние мирового кризиса на иммиграцию в Германии. В первую очередь, это выразилось в сокращении занятости, увеличении безработицы и, как следствие, сокращении денежных переводов иммигрантов210. Так в январе 2009 г. уменьшились более чем в 2 раза, по сравнению с аналогичным периодом 2008 г. (в январе 2008 г. переводы трудо­вых иммигрантов составили 110 млн долл., то в январе 2009 г. уже 50 млн долл.)211.
В 2011-2014 гг. ситуация осложняется тем, что по последним статистическим данным, обнародованным Федеральным ведомст­вом по делам миграции и беженцев, гипериммиграция в Германию не сбавляет обороты. По данным в 2014 г. более 175 тыс. пересе­ленцев и беженцев должна принять страна на конец года. Это са­мый большой иммиграционный поток в Германию за последние 20 лет. Для сравнения: в 2013 г. число переселенцев и беженцев было почти в два раза меньше 110 тысяч212.
Последние события уходящего 2014 года обострили и выдвину­ли проблему интеграции мусульманского населения в Германии на передний план. В декабре 2014 г. в Дрездене была основана оппо­зиционная организация, получившая название Pegida-Patriotische Europäer gegen die Islamisierung des Abendlandes (Европейцы-пат­риоты против исламизации Старого Света). Начиная с 20 октября 2014 г., это объединение каждую неделю организует демонстрации протеста. В первой демонстрации в Дрездене приняли участие лишь 350 демонстрантов. Постепенно демонстрации протеста стали регулярными. Они проходят по понедельникам и собирают не­сколько тысяч демонстрантов.
Лидером и главным инициатором создания этой организации счи­тается Лутц Бахманн.
210 Стрельцова Я. Интеграция иммигрантов в условиях экономического кризиса (Европей­ский и российский опыт) // Мировая экономика и экономические отношения. 2011. № 1. С. 56.
211 Масумова Р. Миграция турецкой рабочей силы в страны Западной Европы // Междуна­родное движение рабочей силы: интернет-версия журнала. 2009. URL:
http://mirec.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=117#_ftn5
212 Bevölkerung und Erwerbstätigkeit. Ausländische Bevölkerung. Ergebnisse des Ausländer­zentralregisters. Fachserie 1. Reihe 2. Wiesbaden&Statistisches Bundesamt, 2013 (erschie­nen am: 04. März 2013). 117 S.
Демонстрации противников исламизации Германии проходят не только в Дрездене, но и в других городах Германии. Так, в декабре 2014 г. и в январе 2015 г. они прошли в Бонне, получив, по анало­гии с Pegida, название Bogida (по первым двум буквам в названии города); в Дюссельдорфе (Dügida), Лейпциге (Legida), Ганновере (Hagida), Кельне (Kögida) и в других крупных городах. Однако сле­дует отметить, что Pegida дистанцировалась от этих митингов про­теста213.
Сторонники антиисламского движения выдвигают следующие тре­бования. Первые демонстрации в Дрездене проходили под лозунгом: «Без насилия и сплоченно против религиозных войн на немецкой земле» («Gewaltfrei und vereint gegen Glaubensund Stell-vertreter­kriege auf deutschem Boden»)214. C ноября 2014 г. организаторы де­монстраций выступили с требованиями, которые распространялись на листовках:
- регулируемый квотой приток переселенцев и беженцев по об­разцу Канады;
- последовательная политика отклонения заявлений о предос­тавлении вида на жительство в Германии;
- нетерпимость (Null-Toleranz) по отношению к переселенцам и беженцам с уголовным прошлым;
- усиленный контроль при вторичном обращении за видом на жительство в Германии;
- сохранение и защита «идентичности нашей христианскоиудейской культуры Старого Света»215.
В результате, дискуссия об интеграции иностранцев и в частно­сти мусульманских иммигрантов вышла на страницы ведущих СМИ, на экраны федеральных каналов немецкого телевидения. Всё это происходит на фоне растущей активности левых и правых ра­дикалов и размывания середины общества. Немецкие средства мас­совой информации отмечают, что в последнее время растет как
213 Погорельская С. Прощание с мульти-культи // Литературная газета: интернет-версия издания. № 30-31 (6080). 26.07.2006. URL: http://www.lgz.ru/archives/ html_arch/lg302006/Polosy/4_2. htm.
214 Tibi, B. Der Islam und Deutschland. Muslime in Deutschland / Bassam Tibi. München: Deutsche Verlags-Anstalt. Waardenburg, J. D., 2000. S. 400.
215 Масумова Р. Миграция турецкой рабочей силы в страны Западной Европы // Между­народное движение рабочей силы: интернет-версия журнала. № 4. 2009. URL: http://mirec.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=117#_ftn5
число сторонников антиисламского движения, так и число его про­тивников. В конце декабря 2014 г. в Дрездене состоялась 15-ты­сячная демонстрация сторонников и 5-тысячная демонстрация про­тивников ксенофобии. 12 января 2015 г. в Дрездене в митинге про­теста приняли участие 25 тысяч сторонников Pegida, в то же время прошла 100-тысячная демонстрация противников антиисламского движения, в которой приняли участие бундесканцлер Ангела Мер­кель и президент Йоахим Гаук216.
Теракт во Франции 7 января 2015 г. послужил катализатором антиисламских настроений. Вслед за террористическим актом в Па­риже в Германии в ночь на 11 января 2015 г. подожгли редакцию газеты «Гамбургер Моргенпост» за то, что она перепечатала ряд карикатур французского еженедельника Шарли Эбдо217.
Немецкие граждане считают, что в Германии слишком много мигрантов из мусульманских стран. Они боятся, что станут мень­шинством в своей собственной стране. Демонстранты выступают противнеэффективной иммиграционной политики Германии. В то же время прогрессивные представители мусульманства во всем ми­ре и в частности в ФРГ подчеркивают, что нельзя ставить знак ра­венства между исламистами и мирными последователями ислама.
В политических дебатах на тему антиисламского движения в Германии принимают участие представители высшего руководства страны и известные немецкие политики. Так, в правительственной декларации от 16 января 2015 г. Ангела Меркель выступила в за­щиту 4 миллионов иммигрантов-мусульман, проживающих в Гер­мании, подчеркнув, что они являются частью немецкого общества. В то же время, по мнению федерального канцлера, мусульманские иммигранты «должны говорить на немецком языке и следовать Конституции ФРГ»218. Президент Йоахим Гаук 12 декабря 2014 г. назвал организацию Pegida движением, которое сеет хаос и тем са­
216 Der Nationale Integrationsplan // Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration. URL: http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/Beauftragtefuer Integra­ti on/Integrati on/N ati onal erIntegrati onspl an/nati onal er-intregrati onspl an. html
217 «Интеграция остается ключевой задачей». Интервью с М. Бемер // Deutschland. № 5. 2008. C. 46-49.
218 Integration kommt voran // Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration. URL: http://www.bundesregierung.de/nn_663954/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerInt egration/Integration/DritterIntegrationsgipfel/dritter-integrationsgipfel. html
мым наносит вред Германии219. Министр юстиции ФРГ Хайко Маас (СДПГ) назвал демонстрации, организованные Pegida, «позором для Германии». В интервью журналу «Шпигель» он заявил, что Pegida это не народ, ее основой является «куча нелепых предрассудков»220.
Движение против исламизации Германии стало также объектом внимания ученых ФРГ. Например, социолог из Института междис­циплинарных исследований конфликтных ситуаций и насилия Ан­дреас Цик оценивает Pegida как «гражданское правопопулистское движение»221. Исследователь правого экстремизма Иоганнес Кисс из Лейпцигского университета подчеркивает, что «хотя организато­ров и участников этого движения трудно назвать экстремистами, тем не менее, их взгляды являются антидемократическими и пренебре­жительными по отношению к определенным национальным мень­шинствам Германии»222. Политолог Хайо Функе усматривает связь между объединением Pegida и значительным ростом нападений на переселенцев и беженцев в Германии в 2014 г. По его мнению, в этом движении нашли выражение опасения немецких граждан по поводу увеличения притока мигрантов в Германию в последние годы, кото­рые своевременно не учитывались правительством223.
Таким образом, история формирования интеграционной модели и последние политические события показали, что политика мульти­культурализма в Германии зашла в тупик. Иммиграционная поли­тика Германии показала свою неэффективность. Власти Германии осознали острую необходимость взять процесс интеграции мусуль­манских иммигрантов под пристальный контроль. Решение главно­го вопроса какую стратегию иммиграционной политики выбрать
219 Демьянов А. В дебрях интеграции // Интернет-издание Lenta. Ru. 19.10.2010. URL: http://lenta.ru/ articles/2010/10/19/integration.
220 Дельфинов, А. Нация и интеграция // Русская Германия: интернет-газета. № 42/2010.
25.10. 31.10.2010. URL: http://www.rg-rb.de/2010/42/6d.shtml.
221 Merkel erklärt Multikulti für gescheitert: интернет-версия журнала Spiegel. 16.10.2010. -
URL: http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,723532,00.html
222 De Maiziere: Islam nicht auf gleicher Stufe mit Christentum // Агентство Франс-Пресс (AFP). 08.10.2010. URL: http://www.google.com/hostednews/afp/article/ALeqM5h3_ C_ghOATJX9tRqLC4qaclLdDtA?docId=CNG.33b515ffe8ed23e15ffd4b2c 776096f7.631.
223 Das bundesweite Integrationsprogramm // http://www.bamf.de: Bundesamt für Migration
und Flüchtlinge. URL:
http://www.bamf.de/cln_101/nn_443130/DE/Integration/Integrationsprogramm/integrationsprog ramm-node. html? nnn=true.
в нынешних условиях, стало еще более актуальным и превратилось в первоочередную задачу.
Выводы по главе 1
Анализ теоретических основ формирования иммиграционной политики показывает, что в современных условиях данную полити­ку нельзя сводить только к функционированию государственного управления. Происходит усложнение процесса выработки адекват­ной решаемым задачам иммиграционной политики. По сути, имми­грационная политика на современном этапе является процессом со­гласования интересов государства в области регулирования мигра­ций на федеральном и региональном уровнях с интересами партий, политических и экономических элит, общественных институтов местного сообщества и иммигрантов.
Понимание нации в отдельно взятом государстве, доминирование той или иной концепции (этнонации или нации-согражданства) на­кладывает отпечаток на протекание миграционных процессов в го­сударстве. Исходя из вышеизложенного, толкование нации как эт­нонации изначально не приемлет иммиграционного влияния на об­щество. Очевидно, что в условиях глобализации препятствовать процессам миграции невозможно, так же как и отрицать их значи­мость, так как миграционные процессы при направленном регули­ровании и управлении полезны для стран-реципиентов не меньше, чем для самих иммигрантов. В свою очередь, нации-согражданства благоприятствуют приему и вовлечению иммигрантов в жизнь го­сударства-реципиента, позволяя иммигрантам вне зависимости от этнической принадлежности не чувствовать себя чужими, а корен­ным жителям не ощущать себя притесненными со стороны при­езжих. При этом обязательным условием является необходимость признания нации-согражданства не только де-юре, но и, прежде всего, де-факто: миграционные противоречия и конфликты так и будут оставаться таковыми, пока в головах обывателей, исследова­телей и политиков сильны позиции самоидентификации себя с эт­нонацией, а не с нацией-согражданством.
Анализ политики правительства ФРГ и объединенной Германии по управлению иммиграционными процессами с середины 1950-х и
до начала 1970-х гг. показывает, что в этот период политика вер­бовки «гастарбайтеров» за рубежом на временной основе являлась своего рода «госзаказом» на дешевую рабочую силу и работала ус­пешно. Требования рынка труда и политика в отношении миграции соответствовали друг другу, что способствовало нормальному раз­витию экономики ФРГ.
В начале 1970-х гг., в связи с изменением экономической ситуа­ции в стране, главным направлением политики становится запрет на найм трудовых иммигрантов в ФРГ („Anwerbestopp 1973“). Не­смотря на принятие рестриктивных мер, численность иностранцев росла по линии воссоединения семьи и более высоких (по сравне­нию с коренными жителями) показателей их фертильности.
Нерешенность со стороны федерального правительства вопросов натурализации и интеграции оставшихся в ФРГ иностранцев, спо­собствовала формированию в 1970-е 1980-е гг. т. н. «новых мень­шинств». Как следствие, в 1980-е гг. государственное регулирова­ние иммиграционной политики проводилось в двух направлениях: проведение интеграционной политики и политики репатриации (стимулирование возвращения иммигрантов в страны исхода).
Геополитические изменения в мире и вовлечение новых игроков в мировой миграционный процесс (страны Восточной Европы, Россий­ская Федерация, бывшие республики СССР) привели в 1990-е гг. к ужесточению государственной иммиграционной политики в отноше­нии беженцев, этнических переселенцев и нелегальных иммигрантов. И, как следствие, введению дифференцированного, избирательного подхода к различным категориям иммигрантов и специальностей. В первую очередь, это нашло свое выражение в поощрении экономиче­ской миграции, преимущественно из стран Центральной и Восточной Европы.
Сущность иммиграционной политики ФРГ в 2000-е гг. заключает­ся в разработке иммиграционного законодательства и активном раз­витии интеграционного направления. Итогом стал отход от государ­ственно-центричного подхода в иммиграционной политике (который в течение долгого времени лежал в ее основе и привел к проведению политики фактической сегрегации в Германии), значительное изме­нение правил натурализации для иностранных граждан, закрепление в 2005 г. на законодательном уровне интеграционного направления,
принятие конкретных шагов по интеграции иммигрантов. В конеч­ном итоге все эти шаги привели к признанию на политическом уров­не Г ермании страной иммиграции.
Контрольные вопросы и задания
1. Что является основным критерием для выделения этапов им­миграционной политики в ФРГ и объединенной Германии?
2. Назовите внешние и внутренние факторы, которые оказывали влияние на государственную политику ФРГ в области иммиграции. Приведите примеры.
3. Опишите экономическую ситуацию, сложившуюся в Герма­нии в послевоенные годы.
4. Какие принципиально новые тенденции в иммиграционной политике обозначились после Второй мировой войны на террито­рии ФРГ? Чем был обусловлен дефицит внутренних резервов рабо­чей силы в ФРГ в 1950-е гг.?
5. Дайте характеристику первого этапа иммиграционной поли­тики ФРГ с 1955 по 1973 гг. Почему его обозначают как период привлечения «гастарбайтеров»? Почему в этот период требования рынка труда и политика в отношении миграции соответствовали друг другу?
6. Охарактеризуйте второй этап иммиграционной политики ФРГ (1973 конец 1970-х гг.). По какой причине этот этап определяют как «консолидацию иностранного населения»?
7. Каковы задачи третьего этапа иммиграционной политики ФРГ (1980-е гг.)? По каким двум направлениям осуществлялось госу­дарственное регулирование иммиграционной политики на данном этапе?
8. Дайте характеристику четвертого этапа иммиграционной по­литики ФРГ (конец 1980-х вторая половина 1990-х гг.): содержа­ние и задачи этапа, геополитические и социально-экономические причины изменения миграционных процессов.
9. Охарактеризуйте пятый этап иммиграционной политики Гер­мании (с конца 1990-х гг.). Назовите результаты разработки имми­грационного законодательства и развития интеграционного направ­ления на данном этапе в 2000-е гг.
ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В ГЕРМАНИИ
2.1. Правовые основы иммиграционной политики Германии
Актуальность рассмотрения правовых основ иммиграционной политики обусловлена, прежде всего, тем, что политические изме­нения связаны именно с наднациональным (на уровне Европейско­го Союза) и национальным иммиграционным законодательством. Целью иммиграционной политики является управление количест­венными и качественными параметрами иммиграционных процес­сов с помощью правовых инструментов (межправительственных соглашений, законодательных актов, нормативно-правовых поло­жений и др.).
Рассматривая аспект нормативно-правового регулирования имми­грации, прежде всего, следует проанализировать соотношение надна­ционального (на уровне ЕС)224 и национального законодательства Германии225 в этой области. Это позволит правильно определить пра­вовые приоритеты федерального правительства Германии при выбо­ре той или иной стратегии, принятии решений в области регулирова­ния иммиграции и закрепления их на законодательном уровне.
Прежде всего, следует оговориться, что явление наднациональ­ности проявляется в наличии независимой (от национальных госу­дарств) законодательной, исполнительной и судебной власти. Яр­ким примером решения вопросов иммиграционного регулирования на наднациональном уровне является модель Европейского Союза, так как наднациональный уровень охватывает исключительную
224 Под понятием «наднациональный» автор понимает правовой порядок сложившейся на уровне Европейского Союза, позволяющий органам кооперированных единиц принимать решения, которые создают наднациональное пространство. Основой наднационального законодательства являются учредительные договоры Европейского Союза, а также прото­колы и декларации, прилагаемые к ним, правовые акты институтов ЕС, международные соглашения и конвенции между странами-членами ЕС, касающиеся иммиграционной по­литики в Европейском Союзе.
225 Автором рассматривается правовое регулирование иммиграционной политики в Феде­ративной Республике Германия (далее по тексту ФРГ) в период с 1955 по 1990 гг., в пе­риод с 1990 по 2010 гг. правовое регулирование иммиграции в рамках объединенной Германии (далее по тексту Германия).
компетенцию Европейского Союза, а также частично совместную компетенцию ЕС с государствами-членами. Иммиграционная поли­тика относится как к исключительной компетенции Союза, когда законопроекты может выносить и принимать только ЕС, так и к со­вместной, когда законодательствует Союз и государства-члены.
Германия, как одна из стран-основательниц Европейского Сою­за, придерживается международных договоренностей в области им­миграционной политики, принятых на уровне институтов ЕС.
Правовая основа сотрудничества в области иммиграционной по­литики стран ЕС была заложена договором о создании Европейско­го Экономического Сообщества 1957 г.226, в котором был закреплен принцип «четырех свобод» (свобода передвижения людей, товаров, услуг, капитала и инвестиций в пределах ЕЭС)227. В процессе евро­пейской интеграции действие этого принципа распространилось на всех граждан стран-членов ЕЭС и впоследствии наряду с другими статьями, призванными регулировать миграционные потоки, были включены в учредительные документы и в договоры и соглашения, подписанные в рамках Европейского Союза228.
Основными источниками правового регулирования общеевропей­ской иммиграционной политики, в каждом из которых прописаны правила и механизмы регулирования иммиграции, являются Шен­генские соглашения 1985 и 1990 гг. (прописан принцип свободного перемещения для граждан стран-участниц соглашений), Дублин­ская конвенция 1990 г. (установлены единые правила приема бе­женцев), Маастрихтский договор о Европейском Союзе 1992 г. (введена в оборот концепция единого европейского гражданства), Амстердамский договор 1997 г. (прописана передача части вопро­сов убежища и миграции в компетенцию Европейского сообщест­ва), Ниццский договор 2001 г. (регламентирован въезд и прожива­ние граждан третьих стран в ЕС с целью трудоустройства) и др.229 В целом, данные документы определяют институциональную струк­
226 Договор об учреждении Европейского Экономического Сообщества // Документы Ев­ропейского Союза. Т. I. М., 1994. С. 48-51.
227 Граждане стран-членов ЕС могут без ограничений передвигаться по территории ЕС и выбирать место жительства и работы.
228 Название Европейского Экономического Сообщества было изменено на Европейское Сообщество Маастрикским договором 1992 г.
229 Судоплатов П. А. Миграционная политика стран Евросоюза. Научное издание Инсти­тута социально-политических исследований РАН. М., 2006. С. 18.
туру и деятельность органов ЕС в сфере юстиции и внутренней по­литики (третья «опора» Европейского Союза)230, куда, в том числе, относятся вопросы иммиграции и предоставления убежища.
В вопросах распределения полномочий и компетенций между акторами, находящимися на разных уровнях властной политиче­ской системы ЕС, действует принцип субсидиарности231. Данный принцип позволяет в процессе разработки Комиссией коммунитар­ных инициатив учитывать специфику национальных правовых ре­жимов, приоритетов и практик. Разделение полномочий и компе­тенций институтов Евросоюза является важным фактором разгра­ничения наднационального уровня от прочих уровней политики.
Следует подчеркнуть, что в течение длительного времени имми­грационная политика находилась в исключительной компетенции государств-членов ЕЭС, которые по разным причинам препятство­вали ее коммунитаризации. Доминирование национального уровня в вопросах регулирования иммиграции, по мнению исследователя Н. Н. Жуковой, в значительной мере обусловлено нежеланием го­сударств-членов отдавать под юрисдикцию институтов Сообщества вопросы, относящиеся к государственному суверенитету232. Это объясняется тем, что межправительственные соглашения регулиро­вались международным правом и не использовали институты ЕС для их интерпретации или реализации. Отнесение иммиграцион­ной политики именно к третьей «опоре» в Маастрихтском договоре (вступил в силу в 1993 г.) и минимальное участие в ее формирова­нии наднациональных органов (Комиссия и Парламент ЕС), по мнению автора, является подтверждением этого тезиса.
Следствием явилось доминирование с середины 1970-х и вплоть до конца 1990-х гг. практики выработки межправительственных решений в решении вопросов иммиграции и предоставления убе­жища. Все важнейшие решения принимались не Комиссией и Пар­
230 Маастрикский договор 1992 г. ввел «храмовую» конструкцию ЕС из трех опор. Межго­сударственное сотрудничество в вопросах иммиграции и предоставления убежища было отнесено к третьей «опоре» (область внутренних дел и юстиции).
231 Принцип субсидиарности подразумевает, что управление осуществляется на возможно более низком уровне, когда это целесообразно. Критерием для разграничения националь­ного и коммунитарного уровней служит результат, масштабность и эффективность дейст­вий.
232 Жукова Н. Н. Миграционная политика Европейского Союза: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Ставрополь, 2005. С. 14.
ламентом Европейского Союза, а Советом министров государствчленов, т. е. на уровне межправительственного сотрудничества, в большинстве случаев выступающих за ужесточение иммиграцион­ного контроля по отношению к неевропейским иммигрантам.
В то время как в области реализации единой иммиграционной политики ЕС интересы стран-участников порой не согласовыва­лись между собой и противоречили официальной позиции институ­тов ЕС Европейской Комиссии и Европейского Парламента, вы­ступающих за расширение своих полномочий. На практике, по мне­нию исследователя О. Д. Потемкиной, единственной сферой дея­тельности государств ЕС, которая оказалась полностью в компе­тенции Сообщества это вопросы визовой политики на общеевро­пейском уровне233.
Тенденции к коммунитаризации части вопросов регулирования иммиграционных потоков проявились только в конце 1990-х гг., после вступления в силу Амстердамского договора 1 мая 1999 г. В договор о создании Европейского Экономического Сообщества 1957 г. был включен раздел «Визы, убежище, иммиграция и другие политики, относящиеся к свободному передвижению гражданских лиц»234. Иными словами, была произведена интеграция ряда вопро­сов сферы внутренний дел и правосудия (третья «опора» ЕС), таких как иммиграционная политика, права граждан третьих стран, поря­док пересечения внешних границ и других в юридический и инсти­туциональный механизм «первой опоры» ЕС. По данному кругу вопросов решения принимались только после консультации Совета ЕС с Европейским парламентом, а по прошествии переходного пе­риода в пять лет эту процедуру заменила процедура совместного принятия решений. В результате частичной коммунитаризации тре­тьей «опоры» ЕС наднациональные юридические инструменты по­лучили приоритет над национальным законодательством, в резуль­тате чего институты ЕС получили возможность влиять на формиро­вание иммиграционной политики.
Однако следует особо подчеркнуть, что переход иммиграцион­ной политики в компетенцию Европейского Союза не означает
233 Потемкина О. Ю. Европейское пространство свободы, безопасности правопорядка: границы, содержание, механизмы. М., 2002. С. 15.
234 Солоненко А. А. Государственная политика регулирования миграционных процессов в Европейском Союзе: автореф. дис. ... канд. полит. наук. Казань, 2009. С. 17-18.
полного ограничения в принятии решений в данной сфере для го­сударств-членов ЕС. Они могут принимать решения по вопросам, не урегулированным правом Европейского Союза и не противоре­чащим ему. Так, многие вопросы, такие как условия въезда и пре­бывания иностранных граждан, условия для выдачи виз на дли­тельное проживание и вида на жительство и другие подобные усло­вия оставались в совместной компетенции ЕС и стран-членов235. В результате, на практике основным все же оставалось межправитель­ственное сотрудничество; наднациональному регулированию от­водилась ограниченная роль.
В декабре 2007 г. был подписан Лиссабонский договор (вступил в силу в декабре 2009 г.)236, который был призван заменить собой не вступившую в силу Конституцию ЕС 2005 г. и внести изменения в действующие соглашения о Европейском союзе в целях реформи­рования системы управления Европейского Союза. Договор о ре­форме ЕС четко разделяет компетенции, относящиеся к ведению Союза и национальных правительств. В Лиссабонском договоре за­креплено положение о том, что в вопросах, которые не относятся к «исключительной компетенции» ЕС, «Союз будет принимать уча­стие только тогда и в той мере, если цели не могут быть должным образом достигнуты каждым государством самостоятельно на фе­деральном или местном уровне, но могут быть достигнуты в рамках всего Союза, принимая во внимание масштабы и последствия предполагаемых действий»237. Кроме того, согласно договору, рас­ширяется список вопросов, голосование по которым проводится по принципу квалифицированного большинства238, а не строгим боль­шинством, как раньше. В этот список попали также вопросы пре­доставления политического убежища, защита беженцев и переме­
235 Потемкина О. Ю. Иммиграционная политика ЕС: от Амстердама до Лиссабона // Ми­ровая политика и международные отношения. 2010. № 4. С. 48.
236 Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community // Council of the European Union. URL:
http://www.consilium. europa. eu/ showPage.aspx?id= 1296&lang=EN
237 Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the functioning of the European Union. Brussels, 15 April 2008 // Council of the European Union. URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/st06655.en08.pdf
238 Согласно новой схеме, квалифицированным большинством будет считаться: не менее 55 % (в некоторых случаях 72 %) членов Совета ЕС, представляющих не менее 14 стран и не менее 65 % населения ЕС, «за»; или не более 4 членов Совета ЕС «против».
щенных лиц, вопросы иммиграции. Предполагается, что новая сис­тема голосования позволит активизировать создание общей евро­пейской иммиграционной политики. Однако эти изменения на практике будут реализованы только в 2014 г.
В то же время, государства, входящие в состав Европейского Союза, пока не готовы отказаться от своих национальных интере­сов и суверенных прав в пользу общеевропейских (коммунитар­ных). Это подтверждает и тот факт, что ряд стран ЕС не торопятся признавать и реализовывать обязательные для них решения, приня­тые на наднациональном уровне институтами Европейского Союза. Германия, как и большинство стран-членов Европейского Союза, руководствуется следующими причинами. Во-первых, иммиграци­онная политика расценивается как важнейший фактор обеспечения, в первую очередь, национальной безопасности. Коммунитарные ре­шения европейских институтов не могут в полной мере отражать на­циональные интересы конкретной страны239. Во-вторых, расширение Европейского Союза создает дополнительные трудности в сфере управления иммиграционными процессами240. Следование комму­нитарным интересам в вопросах открытия рынка труда для новых стран-членов, следуя рекомендациям Европейского Союза, может усугубить ситуацию с нелегальной миграцией в Германии, а про­блемы относительно бедных, гетерогенных в политическом, эконо­мическом и социальном отношении стран будут «естественно» пе­ретекать в страны, граничащие с ними241. Компромиссом для такой позиции является тот факт, что законодательные акты, принимае­мые в рамках реализации межправительственного сотрудничества государств ЕС по вопросам правосудия и внутренних дел, базиро­вались на «мягком законодательстве», не являясь юридически обя­зательными для стран-участниц.
239 Лобанов К. Н. Проблема этнической толерантности в странах Западной Европы и ее новое содержание в условиях ужесточения иммиграционной политики Европейского Союза // Европа. Ноябрь 2004. С. 9.
240 1 мая 2004 г. в рамках «пятого» расширения в Европейский Союз вступило 10 новых стран (Эстония, Латвия, Литва, Кипр, Мальта, Польша, Чехия, Словакия, Словения и Венгрия), 1 января 2007 г. в ЕС вступила Болгария и Румыния («шестое» расширение ЕС).
241 Киютин В. Г., Кыдыров Т. Т. Нелегалы в Европе // Современная Европа. М., 2005. № 1. С. 51.
Автором установлено, что основой для формирования иммигра­ционной политики Европейского Союза по-прежнему остается уро­вень национального правительства, которое принимает решения, в основном, на межправительственном уровне в Совете министров государств-членов ЕС. Кроме того, определенный круг вопросов остается в исключительной компетенции государств-членов ЕС, в том числе регулирование трудовой иммиграции. За государствами также остается возможность определять приоритеты своей имми­грационной политики.
В свою очередь, политика институтов ЕС (Комиссия и Парла­мент ЕС) на наднациональном уровне играет роль «надстройки». Они способствуют решению тех проблем, которые не под силу на­циональным правительствам. К ним, по мнению автора, относится регулирование вопросов пересечения единой внешней границы ЕС, единая политика предоставления убежища и другие подобные ас­пекты, которые имеют выраженный наднациональный характер и общеевропейский масштаб.
Исходя из вышеизложенного, можем сделать вывод, что в бли­жайшей перспективе достижение полной коммунитаризации поли­тик государств-членов ЕС в вопросах трудовой иммиграции (опре­делении каналов легальной иммиграции, установлении единых квот и числа занятых на национальных рынках труда), а также в вопро­сах интеграции иммигрантов (законодательства о гражданстве, на­турализации, об условиях допуска иммигрантов на рынки труда) вряд ли возможно по объективным причинам.
Предметом регулирования национального законодательства ФРГ и объединенной Германии являются, прежде всего, переселенче­ский (репатриационный), иммиграционный процессы, процесс пре­доставления политического убежища. По мнению автора исследо­вания, выявление механизмов и основных параметров правового регулирования различных категорий иммигрантов позволяет про­анализировать тенденции усиления и ослабления иммиграционных потоков в ФРГ и объединенной Германии, предоставления нацио­нальным правительством определенных привилегий той или иной правовой категории иммигрантов.
Правовое регулирование переселенческого процесса
В основе государственной политики в отношении немцев, пере­селяющихся на территорию Германии из других государств (пере­селенческий процесс), лежат конституционные нормы (Конститу­ция ФРГ от 23 мая 1949 г.)242, в соответствии с которыми пересе­ленцы из числа этнических немцев уравниваются во всех правах с немецкими гражданами. Согласно ст. 116 Основного Закона ФРГ, немцем считается лицо, имеющее немецкое гражданство, беженец или высланное лицо из числа этнических немцев, а также их супру­ги и потомки, которые проживали на территории Германской им­перии (по состоянию ее границ на 31 декабря 1937 г.). Конституция ФРГ восстановила гражданство для немцев по происхождению, а также их потомков, лишенных германского гражданства в годы гит­леровской диктатуры по политическим и расовым причинам или вынужденных в результате преследований в период с 30 января 1933 г. по 8 мая 1945 г. принять чужое гражданство и утратить, та­ким образом, немецкое (ч. XI «Переходные и заключительные по­ложения», ст. 116 Конституции ФРГ)243.
В Конституции ФРГ 1949 г. статус этнического беженца был внесен в основной параграф о немецком гражданстве. Включение статуса репатрианта в Основной закон дало право Федеративной Республике Германия (ФРГ)244 претендовать на роль защитника ин­тересов всех немцев за пределами ее территории. Недостатком про­писанных в Конституции норм можно считать отсутствие в ст. 116 положений о том, на каких основаниях присваивается статус репат­рианта. Определение условий получения статуса репатрианта в этот период времени по-прежнему оставалось в полномочиях федераль­ных земель, каждая из которых решала этот вопрос по-своему.
Анализ конституционных норм показывает, что в качестве един­ственного критерия для определения права на немецкое гражданст­
242 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. (с последующи­ми изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.) // Конституции государств Евро­пы: в 3 т. / под общей ред. Л. А. Окунькова. М.: Изд-во НОРМА, 2001. Т. 1. С. 565­636.
243 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. (с последующи­ми изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.) // Конституции государств Евро­пы: в 3 т. / под общей ред. Л. А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001. Т. 1. С. 626.
244 Речь идет о территории западной части Германии, т. н. 10 «старых» федеральных зе­мель, которая в 1949 г. была объединена в отдельное государство Федеративную Рес­публику Германия
во в Конституции ФРГ юридически закреплено «право крови» („jus sanguinis“). Ряд исследователей указывает, что первоисточником указанного принципа происхождения является закон «О граждан­стве в Германии и Рейхе» 1913 г., опиравшийся на понятие «право крови», т. е. биологически определенной этнической принадлежно­сти245. Действие в ФРГ «права крови» в решении вопросов о граж­данстве существенно отличает ее от «классической страны имми­грации» США и ряда стран Европейского Союза (в частности, Ве­ликобритании и Франции), где действует территориальный прин­цип происхождения «право почвы» («jus soli»), то есть право на гражданство предоставляется в силу рождения в этой стране246.
Статус репатрианта был кодифицирован только в 1953 г. в феде­ральном законе «О высланных лицах и беженцах»247. В соответст­вии с этим законом, были установлены общие для всех земель пра­вила (критерии) определения статуса репатрианта: этническим нем­цем является тот, кто считает своим родным немецкий народ и мо­жет подтвердить свою принадлежность к нему происхождением, языком, воспитанием и культурой. Чувство личной принадлежно­сти к немецкому этносу необходимо подкрепить данными перепи­сей населения, регистрационными записями в личных докумен­тах 248. Принятые правила определения статуса репатрианта значи­тельно сократили круг лиц, претендующих на немецкое гражданст­во на основании этнической принадлежности. Это лица, которые постоянно проживали на территории Западной Германии до 1953 г. и были преследуемы в странах исхода на основании их этничности (по списку стран, без индивидуальных доказательств преследова­ния). В то же время, закон распространил особый статус немца на переселенцев из стран Восточной Европы. По закону 1953 г. в об­щий статус репатрианта были объединены ранее используемые раз­
245 Воробьева О. Д. Миграция населения // Вып. 6.: Миграционная политика. Приложение к журналу «Миграция в России». М.: МАКС Пресс, 2001. С. 93.
246 Варюхина Н. Н. Управление иммиграционными процессами в Европейском Союзе: опыт Германии // Пространство и время в мировой политике и международных отношени­ях: материалы 4-го конвента РАМИ. М., 2007. Т. 9. С.71.
247 В научной литературе этот закон часто упоминается под названием закон «О репатри­антах» 1953 г.
248 Титова Т. Правовое регулирование репатриации в Германии // Информационно­аналитический портал постсоветского пространства «Материк». 2002. URL: http://www.materick.ru/index.php?section=analitics&bulid=16&bulsectionid=1100
личные категории беженцев („Sowjetzonenflüchtlinge“, „Heimat­vertriebene“, „Flüchtlinge“)249. Супруги этнических немцев ненемец­кого происхождения также получали статус немца.
Принятие закона «О высланных лицах и беженцах» 1953 г. име­ло большое значение для регулирования переселенческого процес­са, так как в нем впервые были объединены и систематизированы в единую категорию «репатриант» использовавшиеся до этого раз­личные категории этнических беженцев. Недостатком закона мож­но считать отсутствие в нем правил для въезда этнических немцев на территорию Западной Германии, после вступления его в силу в 1953 г. Категория преследования репатриантов на основании их этничности по закону 1953 г. ограничивала право на получение ста­туса временными рамками (вступлением в силу этого закона). Это ограничение означало, что юридически статус репатрианта не мог служить официальным каналом въезда в ФРГ после 1953 г.
Наличие «пробелов» в законе привело к разработке законода­тельных дополнений к закону «О высланных лицах и беженцах» (принят в 1953 г.), которые вступили в силу в 1957 г. Согласно до­полнениям был расширен круг лиц, имеющих право стать репатри­антом за счет этнических немцев, которые проживали на террито­риях, на которых проходили военные действия до 1945 г. и испы­тывали гонения и преследования из-за своей этнической принад­лежности. Возможность получения статуса переселенца ограничи­валась территориями преследования250. Их дети, внуки, семьи неза­висимо от даты рождения (и после 1945 г.) могли претендовать на статус «переселенца» („Aussiedler“). Для этой группы лиц статус передавался по наследству; были сняты ограничения, связанные с условием проживания на территории ФРГ. Для доказательства про­живания достаточно было попасть на территорию ФРГ без учета того, получил ли кандидат регистрационную карточку: легально или нелегально въехал на территорию. В течение 6 месяцев канди­дат должен был подать заявление на получение статуса в любом городском отделе по делам репатриантов. В конечном счете, кан­
249 Бараулина Т. Государственное конструирование реальности: социальные последствия миграционной политики // Рубеж: альманах социальных исследований. 2003. № 18. С. 84.
250 Речь идет о восточно-европейских и азиатских странах, среди них СССР, Польша, Ки­тай, Албания.
дидатам нужно было соответствовать единственному требованию «принадлежности к немецкому народу».
Закон имеет важное политическое значение, благодаря этой по­правке в закон 1953 г. «принцип воссоединения семьи» становится основанием и залогом возможного переселения в Германию, чем в 1970-80-е гг. воспользовались родственники этнических пересе­ленцев.
В 1955 г. был принят закон «Об урегулировании вопросов граж­данства», согласно которому был расширен контингент лиц, имею­щих право претендовать на статус репатрианта в ФРГ. В первую очередь, это касается этнических немцев, у которых прежде не бы­ло немецкого гражданства и которым необходимо было написать соответствующее прошение и предоставить индивидуальные дока­зательства этнической принадлежности к немецкому народу. Под действие этого закона попадали также немцы, проживающие в стра­нах Западной Европы и не подвергшиеся депортации и преследова­ниям.
В целом, эти законы послужили правовым основанием для въез­да и проживания на территории Западной Германии этнических пе­реселенцев в рамках административных мер «по воссоединению семьи» и внешней политики по «возвращению на родину» индиви­дуально переезжающих немецких граждан.
На протяжении 1960-1980-х гг. существенных законодательных инициатив в области регулирования репатриационных процессов практически не было. Это связано с отсутствием необходимости контролировать этническую миграцию в этот период. Закрытие гра­ниц с Германской Демократической Республикой (ГДР)251 и стра­нами Восточной Европы, входивших в зону влияния Советского Союза, привело к сокращению числа въезжающих. Проблема ми­грационного контроля была решена усилением политического кон­фликта между Западом и Востоком. Каждый переселенец из Вос­точной Европы в эти годы автоматически подпадал под действие закона «О высланных лицах и беженцах» 1953 г. и рассматривался как репрессированное лицо, которому Запад должен был оказывать
251 Речь идет о территории восточной части Германии, где 1949 г. была создана Герман­ская Демократическая Республика (объединила 6 федеральных земель и восточную часть г. Берлин).
помощь. Никаких доказательств совершенных в отношении пересе­ленца репрессий не требовалось. Немцы, проживавшие в странах Западной Европы и не подвергавшиеся депортации и преследова­ниям, не получали при переселении особого статуса, а соответст­венно и льгот252. Регулирование этнической миграции перешло на уровень административных мер по регистрации и распределению репатриантов.
Значительные геополитические изменения в мире в конце 1980-х начале 1990-х гг.253, привели к значительному увеличению коли­чества этнических переселенцев в ФРГ и обусловили необходи­мость создания современной законодательной базы в области регу­лирования переселенческого процесса, которая бы объективно от­ражала существующие изменения в мире. Так, в 1990 г. вступил в силу закон «О приеме переселенцев на территорию ФРГ» („Das Aussiedleraufnahmegesetz“), который существенно скорректировал процедуру приема переселенцев254. Структурное изменение в про­цедуре по закону заключалось в том, что кандидаты на статус ре­патрианта больше не имели права пересекать границу без разреше­ния на прием. Они должны подавать заявление о приеме в стране исхода и ждать положительного решения министерства внутренних дел ФРГ. Решение министерства являлось основанием для выдачи посольством въездной визы. По прибытии в ФРГ, согласно новому закону, иммигранты распределялись по землям, где проверялось их немецкое происхождение.
Закон имеет большое значение, он регламентирует этническую миграцию как отдельный канал приема и пребывания в ФРГ, ис­ключая индивидуальные стратегии перехода границ255. Статус ре­патрианта становится не только гражданским статусом, централь­ным критерием гражданства, но и механизмом миграционного кон­троля («иммиграционного барьера»). Это изменяет восприятие эт­нической миграции в немецком обществе. Этнические немцы боль­ше не символизируют национальное единство. Они перестают быть
252 Воробьева О. Д. Указ. соч. С. 96.
253 В контексте работы рассматриваются: развитие процессов демократизации, прекраще­ние преследований этнических немцев в восточно-европейских странах, изменение их со­циально-политического положения.
254 Воробьева О. Д. Указ. соч. С. 97.
255 Бараулина Т. Указ. соч. С. 97-98.
носителями привилегированного гражданского статуса и подлежат тщательной проверке в качестве кандидатов на доступ к террито­рии и гражданским благам. Миграционный контроль по критерию этнической принадлежности имеет последствия, как для политиче­ского переопределения статуса репатрианта, так и для социального структурирования миграционного потока. С 1990 г. процедура при­ема переселенцев из административного акта превращается в поли­тический механизм регулирования этнической миграции. С введе­нием визового режима возможности переселения этнических нем­цев в ФРГ существенно сузились. В 1991 г. было подано свыше 520 тыс. прошений, а въехало только 222 тыс. человек256.
В начале 1990-х гг. также возникает вопрос о правомерности со­хранения правового статуса репатрианта. Целью создания правово­го статуса в 1950-е гг. была необходимость государственной под­держки переселенных на территории ФРГ, пострадавших в ходе Второй мировой войны на основании их этнической принадлежно­сти. Юридическим основанием являлся закон «О беженцах и пере­мещенных лицах» 1953 г. В 1990-е гг. эта задача перестала быть ак­туальной, а распространение правового статуса репатрианта на по­слевоенные поколения, «не несущие биографического груза жертв войны», казалось уже неправильным257. Следствием этого явилось принятие закона «О делах перемещенных лиц и беженцев» („Das Gesetz über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge“), который вступил в силу в 1993 г.258 Он стал новой редакцией закона «О беженцах и перемещенных лицах» 1953 г.
В поправках к закону появилось четкое разделение переселенцев на тех, кто по результатам рассмотрения личного заявления был принят на жительство в Германию до 31 декабря 1992 г., и тех, кто подал заявление с 1 января 1993 г., после вступления в силу закона. Для обозначения последних была введена новая категория «позд­ние переселенцы» („Spätaussiedler“). Для получения статуса поздне­го переселенца необходимо было представить индивидуальные до­
256 Воробьева О. Д. Указ. соч. С. 97.
257 Ruhmann U. Reformen zum Recht des Aussiedlerzuzugs. Berlin: Ducker und Humbolt, 1994. S. 233-235.
258 Das Gesetz über die Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge (в редакции от
2 июня 1993 г.) // Портал «Германия по-русски». URL:
http://recht.germany.ru/consult/aussiedler/bvfg.html
казательства принадлежности к немецкому народу и историю поли­тического преследования. При этом только кандидаты из стран бывшего Советского Союза, где, как считает немецкая сторона, су­ществовали факты дискриминации, освобождались от индивиду­ального доказательства политического преследования259.
Редакция закона 1993 г. устанавливала квоту приема этнических немцев и отменяла привилегии для переселенцев по линии воссо­единения семьи. Так, с января 1993 г. супруги «поздних переселен­цев», не принадлежавшие к этническим немцам, а также дети, ро­дившиеся после 31 декабря 1992 г., не получали статуса «поздних переселенцев» и соответственно доступа к программам интеграции. Новая редакция закона 1953 г. фактически закрепляла окончание либеральной политики воссоединения немецких семей.
Новые стратегии миграционного контроля по закону 1990 г. и поправки к закону «О беженцах и перемещенных лицах», вступив­шие в силу в 1993 г., переструктурировали этническую миграцию в Германии. Реальная возможность переселения осталась открытой только для этнических немцев из стран СНГ.
Во второй половине 1990-х на повестку встал вопрос о пере­смотре закона «О гражданстве» 1913 г., в соответствии с которым основанием для предоставления гражданства являлось «право кро­ви» (право на гражданство по происхождению)260. Ребенок с рож­дения получал немецкое гражданство, если минимум один роди­тель являлся гражданином Германии. Закон о гражданстве 1913 г. пережил первую и вторую мировые войны и уже в значительной степени не отвечал реалиям времени. Наличие на территории объе­диненной Германии многочисленной группы иммигрантов, выз­ванное, прежде всего, активной политикой федерального прави­тельства по приему иностранных трудовых иммигрантов, начиная с сер. 1950-х гг., вступало в противоречие с действовавшим принци­пом принадлежности к немецкому народу. Они не подпадали под действие традиционного для Германии принципа доступа к граж­данскому статусу («права крови»). Попадание «чужих» на террито­рию государства постепенно расшатало основания традиционного принципа принадлежности. Легальное пребывание иммигрантов на
259 Воробьева О. Д. Указ. соч. С. 97.
260 Закон «О гражданстве» действовал в редакции от 22 июля 1913 г.
территории требовало их неизбежного участия во взаимоотношени­ях с государством, регулируемых, прежде всего, по принципу тер­риториальной принадлежности или принятие отдельных элементов территориального принципа. Такое участие должно было позволить сформулировать «промежуточный правовой статус», дающий право на «натурализацию» наиболее лояльным иммигрантам, обеспечи­вающий иммигрантов рядом прав261. Обоснованная необходимость пересмотра закона привела к принятию в мае 1999 г.262 закона «О гражданстве и о правах иностранцев» („Das Staatsangehörigkeits­gesetz“)263. Закон подробно описывал условия и процедуру получе­ния статуса, с одной стороны, для взрослых иностранцев, с другой, для детейиностранцев, родившихся на территории ФРГ. Новый закон о гражданстве облегчал получение статуса гражданства взро­слыми иностранцами, снизив срок проживания, гарантирующий статус гражданина ФРГ, с 15 до 8 лет. По истечении 8 лет иностра­нец должен был сделать выбор между своим гражданством и не­мецким, в пользу одного из них264. В первую очередь это нововве­дение коснулось турецких трудовых иммигрантов, а также пересе­ленцев из стран СНГ. Те, кто не сделал выбор между гражданством, были автоматически лишены немецкого гражданства. Всего, по данным уполномоченного по миграции, беженцам и интеграции в ФРГ, с начала 2000 г. гражданство потеряли около 90 тысяч чело­век265. Это обстоятельство существенно отличает Германию от дру­гих стран ЕС266.
261 Так, определенный трудовой стаж дает право трудовым мигрантам в Германии на го­сударственную пенсию, независимо от их гражданства.
262 Часть статей закона о гражданстве действует с 15 июля 1999 г., другая часть с 1 янва­ря 2000 г.
263 Das Staatsangehörigkeitsrecht // Bundesregierung der BRD. URL:
http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerIntegration/Sta atsangehoerigkeitsrecht/staatsangehoerigkeitsrecht.html
264 До 2000 г. иностранцам в ФРГ допускалось иметь двойное гражданство и это право за­конодательно было не ограничено.
265 Петренко Т. В Германии решают, лишать ли гражданства мошенников // Онлайниздание Deutsche Welle. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,1791425,00.html
266 Так, во Франции гражданство иммигрантам может быть предоставлено после 5 лет за­конного пребывания в стране (для этого необходимо знание французского языка и соблю­дение законов), а вопрос о выборе гражданства не ставится, т. е. допускается двойное гражданство
В законе «О гражданстве» детально прописаны возможные ва­рианты получения гражданства для детей иностранных граждан:
право получения немецкого гражданства по рождению (durch Geburt) предоставляется детям, родившимся на территории Герма­нии, при соблюдении ряда условий: один из родителей в течение 8 лет проживал в Германии и, на момент рождения ребенка, на за­конном основании пребывал в стране, имеет разрешение на прожи­вание по статусу «правомочие на пребывание» („Aufenthaltsberech­tigung“). Допускается также вариант, при котором один из родите­лей ребенка проживал в Германии не менее трех лет и имеет неог­раниченное по сроку разрешение на проживание по статусу «раз­решение на жительство» („Aufenthaltserlaubnis“);
право получения немецкого гражданства по заявлению (durch Erklärung) могут использовать дети иностранцев, которые наряду с вышеперечисленными условиями, после вступления закона «О граж­данстве и о правах иностранцев» в силу, будут правомерно и посто­янно проживать в Германии, на этот момент не превысят десяти­летнего возраста и подадут заявление о предоставлении им граж­данства ФРГ до 31 декабря 2000 г. В обоих случаях дети иностран­ных граждан по достижении 18-летнего возраста в течение 5 лет (до достижения 23 лет) должны сделать выбор между немецким граж­данством и гражданством своих родителей267.
Закон также изменяет законодательные решения прошлых лет. Если раньше этнические переселенцы, их потомки и супруги (с бо­лее чем 3-летней продолжительностью брака до выезда в ФРГ) по приезду в Германию получали конституционный статус немца, что, в свою очередь, давало им право «автоматического» обретения не­мецкого гражданства по своему заявлению, то теперь эти лица ста­новятся гражданами Германии одновременно с выдачей им свиде­тельства позднего переселенца („Spätaussiedlerbescheinigung“), т. е. по завершении процесса признания их статуса.
Принимая закон о гражданстве, правительство ФРГ, в первую очередь, преследовало цель облегчить получение статуса гражда­нина, а также создать условия для полной интеграции в общество для иммигрантов, уже проживающих на территории Германии, и особенно для тех, кто родился на территории страны, но сохранял
267 Ватлин А. Ю. Германия в XX веке. М.: РОССПЭН, 2002. C. 230-231.
статус иностранца из-за «неверного» происхождения родителей. Ми­нистр внутренних дел Германии Отто Шили охарактеризовал необ­ходимость принятия нового закона следующим образом: «Этой ре­форме есть только одна альтернатива, которой никто не желает: рас­тущее дистанцирование между различными группами населения Г ермании, развитие параллельных сообществ, разрушение внутреннего единства»268.
В целом, закон смягчил законодательство о гражданстве, дейст­вовавшее более 80 лет, постановив, что лицо, рожденное на терри­тории Германии, может автоматически получить гражданство при соблюдении ряда условий. Закон о гражданстве не отменял прин­цип «права крови» („jus sanguinis“), лежавший в основе немецкого гражданства, но значительно смягчил его, фактически дополнив не­мецкую модель гражданства элементами «права почвы» („jus soli“).
Правовое регулирование процесса предоставления политическо­го убежища
Правовое регулирование процесса предоставления политическо­го убежища основывается на конституционных нормах. Согласно Конституции ФРГ 1949 г., лица, «преследуемые по политическим мотивам, имеют право на убежище» (ч. I «Основные права», ст. 16а Конституции ФРГ)269. В Основном законе прописаны 2 категории (беженцы и перемещенные лица), которые имеют право подать за­явление о предоставлении убежища (ч. VII «Законодательство Фе­дерации», ст. 73, п. 6 Конституции ФРГ)270. Следует отметить тот факт, что в категорию «политические преследования» в юридиче­ской практике Германии включаются также преследования на эт­нической и религиозной почве.
В 1980-е гг. правительство ФРГ приняло решение дополнить конституционные нормы в отношении политических беженцев пол­ноценным законом, который бы предполагал ускорение процедуры рассмотрения и предоставления политического убежища при со­
268 Четверикова О. Ислам в современной Европе: стратегия «добровольного гетто» против политики интеграции // Россия XXI. 2005. № 2. С. 54.
269 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. (с последующи­ми изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.) // Конституции государств Евро­пы: в 3 т. / под общей ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. Т. 1. С. 585.
270 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. (с последующи­ми изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.) // Конституции государств Евро­пы: в 3 т. / под общей ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. Т. 1. С. 600-601.
хранении конституционных гарантий защиты беженцев. В резуль­тате, в июне 1982 г. был принят закон «О процедуре предоставле­ния политического убежища». В соответствии с этим законом, ли­ца, ищущие убежище в ФРГ, подают прошение о предоставлении убежища на границе или в Управление по делам иностранцев, ко­торое передает их в Федеральное бюро по признанию иностранных беженцев. На время рассмотрения прошения им предоставляется временный вид на жительство, с обустройством их в общежитиях, обеспечением талонами на продукты питания, одеждой, медицин­ским обслуживанием. В целом, закон 1982 г. является доказатель­ством того, как нормы международного права в отношении бежен­цев и вынужденных переселенцев нашли применение в националь­ном законодательстве ФРГ. Так, в ФРГ, наряду с конституционны­ми нормами о праве на убежище (ч. I. ст. 16а Основного закона ФРГ) действует специальный закон о правовом регулировании про­цесса предоставления политического убежища.
В 1990-е гг. в Основной закон ФРГ были внесены изменения, ко­торые ограничивали право на получение политического убежища в Германии. Внесение изменений было связано с рядом причин. Вопервых, большой поток беженцев, претендующих на политическое убежище в ФРГ, особенно после открытия «железного занавеса» в 1990-е гг. (с 57 тыс. человек в 1987 г. до 440 тыс. человек в 1992 г.)271 заставил принимать меры по предотвращению подобных явлений во второй половине 1990-х гг. Во-вторых, в связи с отсут­ствием у страны возможностей для приема, размещения и социаль­ного обеспечения данной категории иностранцев. Следствием этого явилось внесение 28 июня 1993 г. изменений в Конституцию ФРГ, направленных на ограничение возможностей для предоставления политического убежища (ст. 16а, п. 2.)272. После вступления изме­нений с 1 июля 1993 г. в силу, право на политическое убежище бы­ло ограничено для ряда категорий лиц:
1) для категорий лиц, въезжающих в Германию из стран, в кото­рых обеспечено применение Конвенции ООН о статусе беженцев
271 Рязанцев С. Влияние миграции на социально-экономическое развитие Европы: совре­менные тенденции. Ставрополь, 2001. С. 376-377.
272 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. (с последующи­ми изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.) // Конституции государств Евро­пы: в 3 т. / под общей ред. Л. А. Окунькова. М.: Норма, 2001. Т. 1. С. 585.
1951 г. и Европейской Конвенции о защите прав человека и основ­ных свобод 1950 г.;
2) для граждан стран ЕС и государств, ратифицировавших Же­невскую конвенцию «О статусе беженца» и Европейскую конвен­цию о защите прав человека и основных свобод;
3) для граждан, пересекших любую из этих стран по пути в ФРГ;
4) для лиц, выехавших в Германию через «безопасную третью страну», в которой нет преследований по политическим мотивам (т. н. «спокойные» страны)273.
Процедура въезда в страну и предоставления убежища, согласно поправкам в Конституции ФРГ 1993 г., предполагала запрет на въезд на территорию Германии, если обнаружится, что лицо, ищу­щее убежище, уже пользовалось защитой от преследований в дру­гом государстве и может вернуться в это государство; или если это лицо представляет опасность для общества, поскольку было осуж­дено немецким судом за совершение серьезного преступления. Кроме того, в принятых поправках были существенно сокращены сроки рассмотрения прошений (с 11 до 3 месяцев), упрощена про­цедура их рассмотрения, при этом получившие отказ в убежище депортируются в страну, свободную от военных действий.
Таким образом, с 1993 г. право на получение политического убежища ограничено введением в ст. 16а Конституции ФРГ кон­цепции «О безопасной стране происхождения» и «третьей стране», содержанием которой является ужесточение условий въезда на тер­риторию Г ермании. В научной литературе принятие указанных по­правок получило название «компромисс о предоставлении убежи­ща» („Asylkompromiss”)274. Такое название законопроект поправок к Конституции получил в связи с достигнутым партийным компро­миссом: консервативные партии добились сокращения возможно­стей въезда на территорию объединенной Германии и получения
273 Страны, в которых соблюдаются права человека и которые ратифицировали Женев­скую конвенцию «О статусе беженца» и Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод. К ним относятся все страны ЕЭС, Австрия, Чешская Республика, Финляндия, Норвегия, Польша, Швеция и Швейцария.
274 Фельдхофф Ю., Бараулина Т. Новый закон об иммиграции ФРГ: критическая интер­претация проекта. Научное издание «Миграция и национальное государство» / под ред. Т. Бараулиной и О. Карпенко. СПб.: Центр независимых социологических исследова­ний. 2004. 216 с. // Центр независимых социологических исследований. URL: http://www.eisr.ru/files/publ/Migr_Feldhoff_Baraulina.pdf
статуса политического беженца в обмен на введение квоты на при­ем этнических немцев со стороны левых партий.
На основании принятых в 1993 г. поправок в Конституции ФРГ, изменились соответственно и ряд положений закона «Об иностран­цах» 1990 г., закона «О процедуре предоставления политического убежища» 1982 г., которые регулируют взаимоотношения государ­ства с лицами, претендующими или получившими политическое убежище в ФРГ. В частности, в закон «Об иностранцах» 1990 г. были внесены изменения, направленные на ускорение процесса де­портации, предусматривая необходимость специального разреше­ния Министерства иностранных дел ФРГ для местных органов вла­сти при задержке депортации более чем на 6 месяцев. На практике, число высланных лиц, после вынесения решения об отказе в пре­доставлении убежища, невелико275.
В последние годы неоднократно предпринимались попытки до­полнить и расширить законодательную базу регулирования катего­рии «политические беженцы». Так, в законе «Об иммиграции» 2004 г. совершенствуется право на пребывание в стране лиц, которые подвергались на родине гонениям со стороны негосударственных структур или преследованиям по признаку половой принадлежно­сти (например, за свою нетрадиционную сексуальную ориента­цию)276. В отношении лиц, на родине которых идут военные дейст­вия, действует запрет на высылку из страны приема. Согласно за­кону «Об иммиграции» 2004 г., они могут уже в первый год полу­чить ограниченный по сроку вид на жительство и тем самым при­обрести заново более высокий статус. В принципе, на практике это означает, что они имеют право на работу. В целом, согласно зако­ну, при въезде в страну беженцам будет выдаваться разрешение на пребывание сроком до 3 лет, по прошествии которого они смогут получить разрешение на постоянное пребывание, если ситуация в стране, из которой они въехали, не нормализовалась. В ином случае их право на убежище будет утеряно.
275 В 1990 г. их число составило 5 тыс. человек, или 3 % от числа лиц, получивших отказ
276 Дамаскин О. Новые правила иммиграции и интеграции в Германии // Сайт журнала "Обозреватель-Observer". 2004. URL: http://www.rau.su/observer/N11_2004/11_12.HTM
В июле 2007 г. были приняты поправки к закону «Об иммигра­ции» (вступили в силу 28 августа 2007 г.)277. Они внесли значитель­ные дополнения в регулирование статуса беженцев, приравняв его к статусу таковых на основании Женевской Конвенции о беженцах и переселенцах 1951 г. Статус позволяет получить временное раз­решение на пребывание, которое по истечении 3 лет упрощает ус­ловия их проживания в Германии, если на то имеются необходимые предпосылки (наличие постоянного места работы, знание языка и др.). Дети беженцев, не состоящие в браке и не достигшие 18-лет­него возраста, также имеют право подавать разрешение на пребы­вание в стране.
В марте 2007 г. были приняты поправки к закону «О гражданст­ве и о правах иностранцев» 1999 г. Они распространялись на кате­горию беженцев со статусом «Duldung», который отличается от статуса признанных беженцев наличием ограничений в предостав­ляемых правах278. Всего, по состоянию на 1 марта 2007 г., в Герма­нии проживало по разным оценкам от 170 до 180 тыс. непризнан­ных беженцев (со статусом Duldung)279, которые подали прошение об убежище в 1990-е гг. Большинство прошений не было удовле­творено, что связано с беспрецедентным количеством заявлений о предоставлении убежища280, которое поступило в федеральные ор­ганы Германии в начале 1900-х гг.
Согласно поправкам в закон «О гражданстве и о правах иностранцев»1999 г., непризнанные беженцы со статусом «Duldung» могут получить ограниченный (временный) по сроку вид на жи­тельство по закону. После получения временного вида на житель­ство, начиная с марта 2007 г., они могут претендовать на получение вида на постоянное проживание в стране, при выполнении несколь­
277 Барташевич Е. Реформа закона об иммиграции в Германии: год спустя // Онлайниздание Deutsche Welle. 28.08.2008. URL: http://www.dwworld.de/dw/article/0,,3598205,00.html
278 Запрет на прием непризнанных беженцев на работу на постоянной основе; ограничен доступ к большинству программ социального обеспечения, предоставление минимальной социальной помощи; запрет на свободу передвижения по Германии, необходимо прожи­вать в месте, определенном распределением (управляемые государством микрорайоны).
279 Leise Er. Germany to Regularize „Tolerated“ Asylum Seekers // Migration Policy Institute. URL: http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=593
280 В 1991 г. 256 тыс. человек подали заявления о предоставлении убежища в Германии, в 1992 г. этот показатель вырос на 71 % до 438 тыс., после введения законодательных огра­ничений в 1993 г., число заявлений снизилось до 300 тысяч.
ких условий: постоянное проживание в Германии в течение 8 или 6 лет и наличие у них детей; постоянное место работы; независимое финансовое существование, которое предполагает регулярную за­нятость; отсутствие административных и уголовных правонаруше­ний; высокий уровень интеграции в немецкое общество (прежде всего, языковые способности); адекватные жилые помещения со­гласно размеру семьи; регулярное школьное обслуживание для де­тей семьи.
Принятие поправок, таким образом, предоставило этой катего­рии беженцев временный вид на жительство для поиска постоян­ного места работы в течение 2 лет (с марта 2007 до конца 2009 г.) Конечная цель правительства А. Меркель состоит в предоставлении легального права на постоянное проживание и интеграцию в Гер­мании долгое время непризнанным беженцам. В случае, если они не найдут работу, их ждет высылка из страны (время для поиска, начиная с марта 2007 г. и до конца 2009 г., дает возможность ее найти)281. По различным оценкам, поправками на практике смогут воспользоваться от 50 до 60 тыс. человек из общего числа беженцев со статусом «Duldung».
Поправки в закон вызвали критику со стороны многих организа­ций, которые работают с иностранцами: шансы непризнанных бе­женцев в установленный срок трудоустроиться расцениваются как ничтожные. Во-первых, свидетельства об образовании большинст­ва стран, из которых бежали эти люди, в Германии, в большинстве своем, не признают. Во-вторых, в последние 20 лет непризнанным беженцам было запрещено работать, поэтому многие из них уже потеряли квалификацию.
В декабре 2009 г. по решению правительства ФРГ для 30 тыс. не­признанных беженцев, которым в 2007 г. был предоставлен вре­менный вид на жительство, он был продлен еще на 2 года (до конца 2011 г.)282. Это было обусловлено тем, что в условиях экономиче­ского кризиса и растущей безработицы, найти постоянное место
281 Карачурина Л. Иммиграционная политика Германии: успешный неуспешный опыт // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 7. С. 58.
282 Staatsministerin Maria Böhmer begrüßt Verlängerung der Bleiberechtsregelung // Bundesre­
gierung der BRD. URL:
http://www.bundesregierung.de/nn_1264/Content/DE/Pressemitteilungen/BPA/2009/12/2009-
12-04-boehmer-bleiberechtsregelung.html
работы было невозможно. Дополнительно принято решение о пре­доставлении временного вида на жительство взрослым детям не­признанных беженцев, независимо от статуса и положения родите­лей и при условии окончания школы или профессионального учи­лища в Г ермании.
По мнению исследователей, поправки 2007 г. в закон «Об имми­грации» и закон «О гражданстве и о правах иностранцев», касаю­щиеся статуса беженцев были приняты под влиянием утвержден­ных на уровне Европейского Союза директив283.
На сегодняшний день в законодательстве Германии действуют два вида разрешения на проживание для категории политических беженцев «статус беженца гражданской войны» и «временный отказ от депортации», применяемый к группе лиц, которые могут быть подвергнуты пыткам, смертной казни или какому-либо дру­гому нарушению прав, определенных Европейской конвенцией по правам человека284.
Анализ отдельных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы, связанные с правовым положением беженцев, режима ино­странных граждан и получением политического убежища, свиде­тельствует о том, что беженский процесс регулируется в основном нормами Конституции ФРГ 1949 г. (с поправками 1993 г.) и между­народно-правовыми нормами (Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 г., Европейская Конвенция о защите прав человека и основ­ных свобод 1950 г. и ряд других) и национальными законами. По мнению автора, принятие поправок к законам в 2007 г. является од­ним из примеров того, что директивы и рекомендации, принятые на уровне ЕС, оказывают существенное воздействие на ее разработку национального законодательства по ряду согласованных вопросов,
283 Постановления Dublin II и EURODAC 2004 г. (принятие мер, которые должны были определить единственное государство, ответственное за каждую заявку на убежище), ди­ректива «Глобальный подход к миграции» 2005 г. (устанавливала минимальные стандарты в отношении временной защиты, приема просителей убежища и пользующихся вспомога­тельной защитой), коммюнике Комиссии: «Приоритетные действия ответа на вызовы ми­грации» 2005 г, «Глобальный подход к миграции год спустя: на пути к последовательной европейской миграционной политике» 2006 г., и «Применение Глобального подхода к ми­грации в восточных и юго-восточных регионах, соседствующих с Европейским Союзом» 2007 г. (уточнили краткосрочные меры в отношении отдельных географических стран и регионов).
284 Тюркин М. П. Миграционная система России: монография. М.: Стратегия, 2005. С. 47.
одним из которых является согласованная политика стран-членов ЕС в области убежища.
Правовое регулирование иммиграционного процесса
Правовое регулирование иммиграционного процесса прописано в конституционных нормах. Согласно положениям Конституции ФРГ 1949 г., федеральное правительство имеет исключительное право регулировать свободу передвижения и иммиграцию (ч. VII «Зако­нодательство Федерации», ст. 73. п. 3 Конституции ФРГ)285.
Объединение Германии и значительные геополитические изме­нения в мире обусловили необходимость актуализации существо­вавшей на тот период времени законодательной базы в области ре­гулирования иммиграционного процесса.
По состоянию на начало 1990-х гг. помимо норм Конституции ФРГ 1949 г., вопросы иммиграции регулировал только закон «Об иностранцах» („Ausländergesetz“), который вступил в силу 1 октяб­ря 1965 г.286. Его принятие было обусловлено необходимостью соз­дания регламента, который бы регулировал все вопросы, связанные с условиями въезда и пребывания иностранных граждан на терри­тории ФРГ. Предпосылкой для его создания стала необходимость создания регламентирующих норм, в условиях активной вербовки трудовых иммигрантов в ФРГ с 1955 г. Закон регламентировал во­просы разрешения на пребывание и трудовую деятельность на тер­ритории ФРГ, правовой статус иностранных рабочих и основания для их депортации из страны. Важным компонентом закона явилась регламентация вопросов о разрешении на пребывание семей ино­странных рабочих в ФРГ. После введения в 1973 г. запрета на найм трудовых иммигрантов из третьих стран, положение закона о семь­ях иностранных рабочих стало основанием для легализации имми­грации по линии воссоединения семьи287. По мнению исследовате­ля К. Райсланда, существенными недостатками закона «Об ино­странцах» 1965 г. является, с одной стороны, его принятие лишь
285 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. (с последующи­ми изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.) // Конституции государств Евро­пы: в 3 т. / под общей ред. Л. А. Окунькова. М., 2001. Т. 1. С. 600.
286 Gutmann R. 40 Jahre Ausländerrecht für Türken in Deutschland // Institut für Türkisch­Europäische Studien. URL: http://www.ites-europa.org/Gutmann.pdf
287 Солоненко А. А. Государственная иммиграционная политика: опыт ФРГ // Научный Татарстан. 2008. № 3. С. 123-124.
спустя 10 лет после подписания первого межгосударственного со­глашения о найме иностранных рабочих (с Италией), с другой от­сутствие регламентации всеобъемлющего круга вопросов288. Его принятие связано с решением первоочередных текущих задач на этом этапе привлечения трудовых иммигрантов. В задачи разработ­чиков не входило регулирование вопросов, нацеленных на долго­срочное пребывание иммигрантов в ФРГ, например, интеграцион­ных мероприятий или последующей натурализации иммигрантов. По мнению автора, закон 1965 г. явился отражением действовавшей в 1950-1960-ее гг. концепции о временном использовании ино­странной рабочей силы. Этим объясняется отсутствие в законе, в первую очередь, механизмов интеграции трудовых иммигрантов в немецкое общество и регламентации других вопросов.
Первые шаги по обновлению существовавшей правовой базы были сделаны в начале 1990-х гг. по инициативе федерального канцлера Гельмута Коля289. Так, 9 июля 1990 г. был принят закон «О въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ» („Das Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet“)290.
Согласно Закону «Об иностранцах»291 разграничивается разре­шение на пребывание в стране и полномочия на пребывание в стра­не, выдаваемые иностранным гражданам. Для проживания в Гер­мании иностранец обязан иметь документ, свидетельствующий о его праве на проживание. Вместе с тем установленные немецким законодательством правила получения разрешения на пребывание существенно различаются для граждан Европейского Союза и для иностранцев, прибывших из третьих стран. Граждане стран-членов ЕС и члены их семей получают в Германии особый вид разрешения
288 Reißlandt C. Von der „Gastarbeiter“-Anwerbung zum Zuwanderungsgesetz: Migrationsge­schehen und Zuwanderungspolitik in der Bundesrepublik // Bundeszentrale für politische Bil­dung. 2005. URL: http://www.bpb.de/themen/6XDUPY,0.0.Von der GastarbeiterAnwerbung _zum_Zuwanderungsgesetz.html
289 Возглавлял федеральное правительство ФРГ, а затем объединенной Германии с 1982 по 1998 гг.
290 Das Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet // Интер­нет-портал «Ворота в Германию». URL: http://www.vorota.de/WEB023.AxCMS
291 В литературе, посвященной данной проблематике, он чаще встречается под названием закона «Об иностранцах» („Das Ausländergesetz“), в качестве обновленной редакции зако­на «Об иностранцах» 1965 г.
на пребывание, которое носит чисто уведомительный характер, что соответствует международным договоренностям о свободе пере­движения в рамках ЕС292.
Закон «Об иностранцах» изменил с 1 января 1991 г. процедуру получения разрешения на пребывание для иностранцев из третьих стран, не входящих в ЕС, предусматривающую четыре вида такого разрешения:
- право на проживание (Aufenthaltsberechtigung) предоставляется иностранцам, длительное время находящимся в Германии, без вре­менных и территориальных ограничений, что обеспечивает им расширенные права против выдворения из страны;
- ограниченное разрешение на пребывание (Aufenthaltsbe­willigung), как правило, определяется его целью (посещение ино­странца членами семьи, получение образования, стажировка, прак­тика и др.) и исключает возможность продления;
- право на проживание для вынужденных иммигрантов (Aufent­haltsbefugnis) выдается лицам, допущенным в страну по междуна­родным или политическим причинам гуманитарного свойства;
- вид на жительство (Aufenthaltserlaubnis) получают лица, впер­вые въезжающие в страну, без указания цели пребывания в доку­менте, выдаваемом, как правило, на ограниченный срок с правом продления. При этом работающим иностранцам в определенных случаях может выдаваться бессрочный вид на жительство.
Закон заложил основы формированию исключений из запрета на найм трудовых иммигрантов 1973 г., регламентировав трудовое право иностранцев в Германии293:
1) разрешение на занятие любым видом деятельности, кроме ча­стного предпринимательства, выдается после 5 лет пребывания;
2) разрешение на работу членам семьи иммигрантов предостав­ляется после 4-летнего (для турок 3 года) пребывания на террито­рии ФРГ, для детей иммигрантов разрешение дается по истечении 2 лет;
292 Правовое положение иностранных рабочих из стран ЕЭС регламентировалось поста­новлением Европейского Экономического Сообщества № 38 от 25 марта 1964 г., в соот­ветствии с которым они имели право на неограниченный срок пребывания в ФРГ, после годичного проживания на ее территории.
293 Das Gesetz über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern im Bundesgebiet // Интер­нет-портал «Ворота в Германию». URL: http://www.vorota.de/WEB023.AxCMS
3) при воссоединении семьи предварительными условиями при­соединения супруга к супруге являются 8-летний срок прожива­ния супруга на территории страны, состояние в браке не менее го­да, возможность обеспечить совместное ведение хозяйства за счет своей собственной трудовой деятельности;
4) иностранцы второго и третьего поколения, родившиеся в ФРГ, по достижении 23-летнего возраста могут претендовать на получение немецкого гражданства, а мотивированный отказ воз­можен только в исключительных случаях, например, в случае со­вершенного преступления.
Что касается полномочий, то они предоставляются иностранцам, находящимся в стране не менее 5 лет и участвующим в ее экономи­ческой жизни. Они бессрочны, территориально не ограничены и через 8 лет по ходатайству иностранца могут гарантировать полу­чение им разрешения на постоянное жительство при соблюдении определенного перечня условий: наличие особого разрешения на получение работы; гарантии прожиточного минимума; наличие жилья; знание немецкого языка и др.294.
Закон 1990 г. обозначил правила миграционного контроля в пер­вую очередь для иммигрантов из третьих стран. Основная цель принятия закона ограничить прием иностранцев, прибывших в Германию из стран, не входящих в ЕС295. Несмотря на принятие за­кона «Об иностранцах» как и ранее, на протяжении 1990-х гг., в официальных документах подчеркивалось, что Германия не являет­ся страной иммиграции. В итоге, будучи de facto страной иммигра­ции, Германия de jure таковой не являлась.
Ситуация в этом вопросе изменилась с принятием 1 июля 2004 г. правительством Г ерхарда Шредера296 закона «О контроле и ограни­чении иммиграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан Европейского Союза и иностранцев» („das Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des
294 Райнер О. Нелегальная иммиграция в Германию: новый вызов 1990-х гг. // Иммиграци­онная политика западных стран: альтернативы для России / под ред. Г. Витковской. М.: Гендальф, 2002.С. 180.
295 Денисенко М. Б., Хараева О. А. [и др.]. Организационное устройство миграционной политики в ряде стран Запада: Германия // Иммиграционная политика в Российской Феде­рации и странах Запада. ИЭНН. Научные труды. М., 2003. С. 136.
296 Возглавлял федеральное правительство Германии с 1998 по 2005 гг.
Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern“)297. В литературе чаще встречается как закон «Об иммиграции» („Das Zuwanderungsgesetz“).
Основу закона «Об иммиграции» составили рекомендации спе­циальной надпартийной комиссии под председательством бывшего президента бундестага Риты Зюсмут (партия ХДС). Комиссия была создана в сентябре 2000 г., а уже в июле 2001 г. был опубликован ее доклад, который получил название «Регулировать иммиграцию, способствовать интеграции» 298. Главный вывод экспертов основы­вался на том, что в условиях резкого сокращения рождаемости в Германии без притока молодых и квалифицированных иммигран­тов страна может «похоронить» надежды на экономическое про­цветание и высокий жизненный уровень299. Комиссия поставила вопрос о предоставлении временного или постоянного вида на жи­тельство различным категориям иммигрантов. Комиссия предлага­ла федеральному правительству иммиграционную модель рыноч­ной ориентации300.
Законопроект об иммиграции претерпевал изменения, выносил­ся на голосование, получал большинство голосов, оспаривался че­рез Конституционный суд, отправлялся на доработку, пока 25 мая 2004 г. не был найден компромисс между правящей коалицией (СДПГ и Союз 90/Зеленые) и консервативной оппозицией (партии ХДС/ХСС). Оппозиция предложила свой вариант концепции поли­тики в этой области под названием «Регулировать и ограничить иммиграцию. Интегрировать»301, согласно которой главное измене­ние заключалось в необходимости строгого регулирования и огра­
297 Das Zuwanderungsrecht // Bundesregierung der BRD. URL:
http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerIntegration/Zu wanderungsrecht/zuwanderungsrecht.html
298 «Zuwanderung gestalten Integration fördern». Bericht der Unabhängigen Kommission «Zuwanderung». Berlin 4 Juli 2001. // Bundesministerium des Innern. URL:
http://www.bmi.bund.de/nn_174266/Internet/Content/Broschueren/2001/Zuwanderung gestalte
n - Integration Id 48169 de.html
299 Демченко А. Германия откроет дверь иммигрантам // Заграница: интернет-версия газе­
ты. URL: http://www.zagran.kiev.ua/pages/82/emig1.htm
300 Вайль П. Попасть в Германию станет легче страна разрабатывает новое иммиграци­
онное законодательство // Сайт радиостанции «Свобода». URL:
http://www.svoboda.org/archive/ll_world/0701/ll.070501-1.asp
301 Максимычев И. Новый национальный вопрос Германии // Современная Европа. 2004.
№ 2. С. 75.
ничения иммиграции (первоначально по проекту Р. Зюсмут плани­ровалось активное расширение иммиграции)302. В итоге, законо­проект в редакции 2004 г. стал существенно отличаться и от перво­начального проекта доклада надпартийной комиссии Риты Зюсмут.
1 июля 2004 г. компромисс, достигнутый правящей коалицией и консервативной оппозицией, получил одобрение в Бундестаге и Бундесрате и был подписан президентом Германии. Закон «Об им­миграции» вступил в силу с 1 января 2005 г.
Новый закон об иммиграции опирался, таким образом, на широ­кий политический консенсус. Основой консенсуса стал курс прави­тельства Германии, основными составляющими которого являются:
- ограничение иммиграции;
- повышение требований к квалификации иммигрантов;
- форсирование процесса интеграции иностранцев;
- учет экономической рентабельности иммиграции (при нали­чии в стране на момент принятия закона 4 млн безработных)303.
С учетом всех изменений и дополнений, основные направления иммиграционной политики в новом законе обобщаются следую­щим образом.
1. Закон отменяет существовавшие, согласно закону «О въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ» 1990 г., четыре фор­мы разрешений на пребывание в Германии (Aufenthaltsgeneh­migung) и вводит лишь два вида на жительство:
временный вид на жительство (befristete Aufenthaltserlaubnis),
постоянный (бессрочный) вид на жительство (unbefristete Niederlassungserlaubnis)304.
2. Высококвалифицированные специалисты в различных облас­тях из стран, не входящих в ЕС, могут получить бессрочный вид на жительство сразу по прибытии в Германию. Необходимыми усло­виями для этого являются: наличие конкретного предложения со стороны работодателя, гарантия со стороны иностранного наемного работника самостоятельного обеспечения жизненного существова­
302 Hofmann G. Zuwanderungsgesetz. Der Weg ist geöffnet // Deutschland. 2004. № 4. S.7.
303 Дамаскин О. Указ. соч.
304 Новый закон об иммиграции: кого хотят видеть в Германии? // Онлайн-издание Deutsche Welle. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0,,1262853,00.html
ния без помощи государства и отсутствие претендентов на рабочее место работников с приоритетными правами305.
Следует отметить, что отмена временных ограничений для вы­сококвалифицированных специалистов, предоставление им воз­можности свободно получать вид на жительство сделали немецкий рынок труда более открытым для высококвалифицированных спе­циалистов по сравнению с тем, что позволяла программа «грин кард» для специалистов в области информационных технологий.
3. Закон прописывает привлекательные условия для обучения в немецких вузах. В частности, оговаривается возможность продле­ния пребывания в стране в течение одного года, после получения диплома, чтобы заняться поисками работы или работать306. До тех пор, пока студент-иностранец ищет работу после окончания вуза, он имеет право, так же как и во время учебы, работать 90 полных или 180 неполных дней в году307.
4. Впервые регулируется иммиграция лиц, имеющих собствен­ное дело (предприниматели). Они получают вид на жительство, ес­ли Германия видит в этом свой экономический интерес и обеспече­но финансирование проекта собственного дела в Германии для этой группы лиц308. Предприниматель должен инвестировать в эконо­мику Германии минимум 1 млн евро и создать здесь, по меньшей мере, 10 новых рабочих мест309.
5. В новой редакции закона ужесточены условия воссоединения семьи и приезда родственников. Теперь лица, состоящие в браке с гражданами Германии, прибывающие из-за рубежа, должны пре­доставить свидетельство о базовых знаниях немецкого языка. Кро­ме того, супруг или супруга гражданина Германии должны быть не моложе 18 лет. Цель таких нововведений, во-первых, борьба с бра­
305 К ним относятся граждане Германии и Европейского Союза, граждане стран-членов Европейского экономического пространства, в частности, Исландия, Лихтенштейн и Нор­вегия.
306 Гоголкина Т. Остаться в Германии после учебы? Шансы есть! // онлайн-издание Deutsche Welle. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0,,4219647,00.html
307
В ранее принятых законодательных инициативах,
Согласно ранее существовавшим правилам, после завершения обучения иностранные сту­денты обязаны были в течение 2 недель, после получения диплома, покинуть Германию.
308 Цысина Г. Мировой миграционный процесс и миграционная политика стран Запада // Общество и экономика. № 1. 2011. С. 103.
309 Hofmann G. Zuwanderungsgesetz. Der Weg ist geöffnet // Deutschland. 2004. № 4. S. 8.
ками по принуждению (характерны для турецких иммигрантов), и, во-вторых, облегчение для новоприбывших процесса интеграции в немецкое общество.
6. В сфере национальной безопасности в законе конкретизирует­ся перечень лиц, которым может быть отказано во въезде в страну или расширяются возможности по депортации из страны. К ним относятся лица, наносящие ущерб общественному порядку и безо­пасности; лица, совершившие военные преступления, лидеры зап­рещенных организаций; лица, подозреваемые в террористической деятельности (особенно те, кого заподозрили в связях с исламскими террористами); лица, проповедующие в Г ермании идеи расовой или религиозной нетерпимости310.
7. Интеграционное направление впервые становится законода­тельной задачей. В законе прописано в качестве основного инстру­мента интеграции, в конечном итоге успешной натурализации обязательное прохождение языковых и интеграционных курсов311.
В целом, закон «Об иммиграции» структурирует правовую ос­нову для въезда и пребывания в Германии и вносит изменения для отдельных групп иммигрантов, облегчая въезд высококвалифици­рованных иммигрантов из стран, не входящих в ЕС, и одновремен­но ужесточает финансовые и организационно-трудовые требования к ним.
При всех достоинствах закона, он не решал целый комплекс со­циальных проблем. В частности, остался в силе запрет на вербовку иностранной рабочей силы 1973 г. В то же время правительство Германии приняло «Регулятор исключений к запрету», который раз­решал въезд до 300 тыс. иммигрантов ежегодно по временным ра­бочим договорам, при условии, если для них есть там гарантиро­ванные рабочие места и отсутствии на них работников с приори­тетными правами (граждане Германии, Европейского Союза). При­нимая исключения из запрета 1973 г., правительство пошло на­встречу требованиям руководства немецких предприятий. В усло­виях резкого падения рождаемости они прогнозировали в 2000-х гг. ощутимую нехватку квалифицированной рабочей силы в Германии
310 Жолквер Н. Германия не станет классической иммиграционной страной. URL: http://www.zagran.kiev.ua/article.php?new=234&idart=2346
311 Развитие интеграционного направления иммиграционной политики на современном этапе подробно рассматривается в Главе III, параграф 3.1. данной работы.
и одновременно стремились сохранить и повысить прибыль за счет более низкой оплаты труда иммигрантов312.
Закон подвел итоговую черту под многолетними и непростыми внутригерманскими дебатами о необходимости всеобъемлющей рег­ламентации современного иммиграционного законодательства в Гер­мании. Закон «Об иммиграции» 2004 г. структурировал и обобщил разрозненную законодательную базу в отношении иммигрантов, принятую ранее313. Конечным итогом его принятия стало официаль­ное признание федеральным правительством, что Германия является «иммиграционной страной». Однако процесс привлечения не будет при этом активно расширяться, как это первоначально планирова­лось комиссией Р. Зюсмут, а наоборот, будет строго регулироваться и ограничиваться.
После вступления в силу закона «Об иммиграции» 2005 г., зако­нодательные инициативы со стороны федерального правительства в регулировании иммиграции состоят во внесении поправок в зако­ны, принятые ранее.
В июле 2007 г. были приняты поправки в закон «Об иммигра­ции» 2004 г.314 Изменения вступили в силу 28 августа 2007 г. Они касаются следующих аспектов:
- для предпринимателей, эмигрирующих в Германию, снижен размер допустимых инвестиций (до 500 тысяч евро), а также число новых рабочих мест (до 5)315. По истечении 3 лет успешной пред­принимательской деятельности, он может претендовать на бес­срочный вид на жительство;
- либерализованы условия въезда и пребывания для студентов и исследователей. В частности, расширены их права выезда за преде­лы Германии и пребывания на территории другой страны-члена ЕС,
312 Дамаскин О. Указ. соч.
313 До вступления в силу закона «Об иммиграции» 1 января 2005 г., большая часть поло­жений в отношении въезда, пребывания, проживания, трудоустройства лиц, не имеющих гражданства Германии, были закреплены в законе «О въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ» 1990 г. и содержавшем множество ссылок на другие законы и подза­конные акты, например Постановление Правительства «О выдаче разрешения на работу лицам, не являющимися гражданами ФРГ» от 1971 г., Постановление Правительства «О реализации Закона об иностранцах» от 1990 г.
314 Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet // Die Gesetze und Rechtsverordnunge im Internet. URL:
http://bundesrecht.juris.de/aufenthg_2004/BJNR195010004.html
315 Барташевич Е. Указ. соч.
а также предусмотрены особые случаи получения разрешения на пребывание для исследователей;
- применение финансовых санкций (штраф в размере до тысячи евро) в отношении иммигрантов, получающих социальную по­мощь, но при этом не желающих интегрировать в общество (харак­терный показатель незнание немецкого языка)316;
- прописана возможность посещения курсов по интеграции для этнических немцев при «наличии потребности скорейшей интегра­ции». Как показывает практика, эта мера оправдала себя: число пе­реехавших этнических немцев, желающих посещать курсы по инте­грации, возросло от 3,2 % с момента вступления в действие рефор­мы до 10 % к концу первого квартала 2008 г.;
- ужесточается миграция по линии воссоединения семьи. В ча­стности, лица, состоящие в браке с гражданами Германии, при­бывшие из других стран, должны предоставить свидетельство о ба­зовых знаниях немецкого языка. Кроме того, супруг или супруга гражданина Германии должны быть не моложе 18 лет. Цель таких нововведений, во-первых, борьба с браками по принуждению, и, во-вторых, облегчение для новоприбывших процесса интеграции в немецкое общество;
- уточнения касаются лиц, приговоренных к лишению свободы. В целях укрепления внутренней безопасности и борьбы с терро­ризмом, они в обязательном порядке должны быть депортированы.
В целом, принятие поправок в закон «Об иммиграции», с одной стороны, уточняет и детализирует положения закона «Об иммигра­ции» 2004 г., с другой делают его более либеральным, так как пе­речень требований к претенденту на въезд и пребывание в Герма­нии уменьшается. Кроме того, поправки внесли в национальное иммиграционное законодательство элементы действующего зако­нодательства Европейского Союза в вопросах иммиграции по ли­нии воссоединения семьи (предотвращение злоупотребления раз­решением на въезд родственников).
Таким образом, на основе нормативно-правовых актов регули­рования миграционной политики устанавливаются существенные параметры иммиграционной модели Германии. Она сочетает в себе
316 Жолквер Н. Новый закон ФРГ об иммиграции обрадует не всех иностранцев // Онлайниздание Deutsche Welle. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,2608991,00.html
политику приема и интеграции этнических переселенцев, которая является постоянной составляющей иммиграционной политики, с приоритетной политикой привлечения высококвалифицированных трудовых иммигрантов. Несомненным успехом правительства ФРГ можносчитать принятие основополагающих нормативно-правовых актов в области регулирования иммиграционных процессов (ре­форма права иностранцев в 1990 г. с послаблениями для получения гражданства; закон «О гражданстве» 1999 г., закон «Об иммигра­ции» 2005 г. с последующими поправками 2007 г.), которые позво­лили дополнить «право крови» при определении оснований для предоставления гражданства и отбора иммигрантов «правом поч­вы» и, в конечном итоге, de jure признать Германию страной имми­грации.
Контрольные вопросы и задания
1. Каково соотношение наднационального (на уровне ЕС) и на­ционального законодательства Германии в области иммиграцион­ной политики?
2. Какие предпосылки сложились в странах Европейского Союза для формирования единой наднациональной политики в рамках Ев­ропейского Союза?
3. Назовите источники правового регулирования общеевропей­ской иммиграционной политики. Какие важные законодательные акты (конвенции и соглашения) приняты в области иммиграцион­ной и интеграционной политики на уровне Европейского Союза?
4. В чем основные проблемы гармонизации иммиграционной политики стран ЕС?
5. Какую эволюцию претерпела политика в области предостав­ления убежища в Европейском Союзе?
6. В каких вопросах регулирования иммиграции остается при­оритетным национальное законодательство Г ермании?
7. В чем заключается правовое регулирование переселенческого процесса в иммиграционной политике Германии? Приведите при­меры.
8. В чем суть правового регулирования процесса предоставления политического убежища в сфере иммиграции Г ермании? Приведите примеры.
9. Охарактеризуйте правовое регулирование иммиграционного процесса в современной Германии. Приведите примеры.
10. Какова роль нормативно-правовых актов в регулировании иммиграционной политики Германии на современном этапе?
2.2. Институционализация регулирования иммиграционной политики
Все основные законодательные акты и документы, относящиеся к иммиграционной политике и предоставлению немецкого граж­данства, обсуждаются и утверждаются в верхней (Бундестаг) и нижней (Бундесрат) палатах Парламента ФРГ. После утверждения в обеих палатах парламента, законопроект подписывает президент Германии, и он вступает в законную силу.
Непосредственно за реализацию иммиграционной политики от­вечает ряд федеральных органов исполнительной власти.
1. Федеральное министерство внутренних дел (Bundesministe­rium des Innern) курирует разработку стратегии иммиграционной политики и координацию исполнений миграционного законода­тельства.
Кроме того, в ведении ведомства вопросы выдачи разрешений на пребывание, рассмотрение заявлений на предоставление граждан­ства, принятие решений о возможных депортациях. В подчинении министерства находится Федеральное агентство по делам бежен­цев, которое занимается вопросами рассмотрения заявлений бе­женцев и выдачей разрешений на пребывание в стране.
2. Федеральное министерство иностранных дел (das Auswärtige Amt) отвечает за проведение визовой политики: через немецкие по­сольства и консульства за рубежом занимается рассмотрением за­явлений на выдачу въездных виз посольствами и консульствами за рубежом.
3. Федеральное ведомство по труду (Bundesagentur für Arbeit) за­нимается следующими вопросами в области иммиграции:
- регулирование допуска иностранной рабочей силы на внут­ренний рынок труда;
- выдача разрешений на трудоустройство;
- предъявление санкций к работодателям за незаконное исполь­зование работников-иностранцев.
Федеральное ведомство по труду также отвечает за реализацию государственных программ в области трудовой миграции через Центральное бюро по трудоустройству (г. Франкфурт-на-Майне) и региональные службы занятости.
4. Федеральное министерство труда и социальных дел (Bunde­sanstalt für Arbeit und Sozialordnung) уполномочено курировать по­литику интеграции и реинтеграции временных иностранных работ­ников в Германии. При этом министерство полномочно делать ис­ключения из общего правила для конкретных лиц и категорий ра­ботников. Важной функцией министерства труда является опреде­ление спроса на иммигрантов на рынке труда.
5. Федеральное ведомство по вопросам миграции и беженцев (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) во главе с уполномочен­ным правительства по делам миграции находится в г. Нюрнберге. Ранее называлось Федеральное ведомство по предоставлению ста­туса беженцев. Оно является структурным подразделением Феде­рального министерства внутренних дел. Ведомство занимается рас­смотрением заявлений претендентов на предоставление убежища, приемом и распределением контингентных беженцев. Также ком­петенцией ведомства является содействие тем иностранцам, кто хо­тел бы вернуться на свою родину (этнические переселенцы).
Вместе с тем ведомство может предоставлять гуманитарный ста­тус некоторым категориям лиц, которым отказано в убежище, спа­сая их от немедленной депортации, но, в то же время, не обеспечи­вая видом на продолжительное проживание в Германии.
Кроме того, ведомство занимается вопросами содействия языко­вой, социальной и общественной интеграции длительно прожи­вающих на территории Германии иммигрантов, борьбой с рассовой нетерпимостью в Германии. С 2005 г. федеральное ведомство по вопросам миграции и беженцев направляет свои усилия на воспол­нение пробелов в сфере образования, в том числе, финансируя про­ведение квалифицированными государственными и частными ор­
ганизациями языковых и интеграционных курсов. Полномочия ве­домства распространяются на обеспечение тесного взаимодействия с неправительственными правозащитными и религиозными органи­зациями. В первую очередь, ведомство является партнером для тех организаций, которые активно занимаются проблемами иностран­цев.
6. Федеральная пограничная служба относится к Федеральной полиции Германии. Она занимается вопросами паспортного кон­троля, регулирования вопросов пересечения государственной гра­ницы.
В Германии вслед за законодательными изменениями постоянно эволюционировало устройство институтов, отвечающих за регули­рование отдельных аспектов иммиграционной политики. Феде­ральным землям и городам делегировались то большие, то меньшие права по решению иммиграционных проблем. Возникали и закры­вались одни миграционные институты (например, до 1969 г. в стра­не существовало министерство по делам репатриантов и беженцев), затем в связи с «исчерпанностью контингента и решённостью ос­новных проблем этой категории иммигрантов», их заменяли други­ми казалось, более нужными в данный конкретный момент вре­мени317.
Значительное число институциональных изменений на совре­менном этапе связано с реализацией рекомендаций «комиссии Зюсмут»318 на практике. Согласно рекомендациям комиссии (сен­тябрь 2001 г.), функции реализации иммиграционной политики Германии должны быть централизованы и переданы в ведение но­вого правительственного агентства Федеральной службы мигра­ции и проблем беженцев. Это законодательное предложение было реализовано 1 июля 2002 г. и в последующем отражено в законе «Об иммиграции» 2004 г.319 Федеральная служба миграции и про­блем беженцев была создана на базе Федеральной службы по делам
317 Карачурина Л. Указ. соч. С. 59.
318 специальная надпартийная комиссия под председательством бывшего президента бун­дестага Риты Зюсмут (партия ХДС) была создана в сентябре 2000 г., ей было поручено сформировать законопроект «Об иммиграции». Результатом работы комиссии было опуб­ликование в июле 2001 г. доклада «Регулировать иммиграцию, способствовать интегра­ции».
319 Oezcan V. German Immigration Law Clears Final Hurdle // Migration Information Source. URL: http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=51
беженцев и получила статус структурного подразделения мини­стерства внутренних дел ФРГ320. В задачи этой службы входят сле­дующие функции:
- координация деятельности федеральных ведомств и органов, а также представительство Германии за рубежом в вопросах имми­грации и положения беженцев;
- внедрение и реализация процедуры отбора иммигрантов;
- аналитическая и информационная поддержка федеральных и земельных программ интеграции, ведение Центрального регистра иностранцев;
- обеспечение выполнения мер содействия добровольному воз­вращению иммигрантов в страны выхода;
- создание комплекса мер для успешной интеграции иммигран­тов, в том числе организация программ по языковой, общественной и социальной интеграции иммигрантов и координация интеграци­онных программ земель и коммун.
В свою очередь, после избрания в 2005 г. на пост федерального канцлера Ангелы Меркель, она произвела важные кадровые пере­становки в органах исполнительной власти, отвечающих непосред­ственно за реализацию иммиграционной политики. В частности, в конце ноября 2005 г. Ангела Меркель назначила на пост уполномо­ченной федерального правительства по делам иммигрантов, бежен­цев и интеграции Марию Бёмер, занимавшую до этого пост замес­тителя главы фракции ХДС/ХСС в Бундестаге321. При этом Ангела Меркель в ноябре 2005 г. повысила статус уполномоченного по де­лам миграции, беженцев и интеграции до ранга государственного министра (Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration und Staatsministerin im Kanzleramt). Акцент был сде­лан на разработке интеграционного направления (согласно закону «Об иммиграции» 2004 г.). Уполномоченный по делам миграции, беженцев и интеграции совместно с реформированной в 2002 г. Федеральной службой миграции и проблем беженцев занимается организацией обязательных интеграционных курсов. Реформировав важнейшие институты проведения иммиграционной и интеграци­
320 Денисенко М. Б., Хараева О. А. [и др.]. Указ. соч. С. 131-132.
321 Сайт уполномоченной по делам мигрантов, беженцев и интеграции. URL:
http://www.bundesregierung.de/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerIntegration/Am tundPerson/amt-und-person.html
онной политики, Ангела Меркель ясно дала понять, что придает проблеме гораздо большее значение, чем ее предшественник на по­сту федерального канцлера, Герхард Шредер (1998-2005 гг.).
Иммиграционной политикой также занимается Немецкий Крас­ный Крест, деятельность которого на некоторых этапах реализации иммиграционной политики была почти федеральной по значению. Правительство ФРГ игнорировало фактическое существование и административную обработку переселенческого потока, поэтому на федеральном уровне вопросы репатриации этнических переселен­цев не решались. Было выделено Управление по делам иностранцев для обеспечения взаимодействия с неправительственными право­защитными и религиозными организациями (в первую очередь, Немецкий Красный Крест). В 1960-е гг. частной организации Крас­ный Крест ФРГ был поручен розыск немецких родственников для желающих репатриироваться в страну. При этом распределение на­грузки между неправительственной организацией и институтами государства было следующее: подготовкой процедуры переселения занималась частная организация Немецкий Красный Крест, во­просы получения статуса репатрианта решались в городских адми­нистрациях. По мнению автора, эти примеры служат доказательст­вом того, что статус репатрианта оставался в эти годы гражданской, а не миграционной категорией.
На федеральном уровне действуют лагеря по приему и распре­делению беженцев. В их функции входит предоставление жилья, оформление документов для каждого иммигранта, распределение по конкретным населенным пунктам в землях. Федеральные лагеря по приему и распределению появились в ФРГ в годы вербовки тру­довых иммигрантов (1955-1973 гг.) и функционируют до сих пор. Они располагаются в приграничных зонах по всей стране и, как правило, обслуживают 1-2 федеральных земли. Всего в Германии находится 7 лагерей по приему и распределению беженцев. В связи с ужесточением иммиграционного законодательства в отношении беженцев и немецких переселенцев (1993 г., 1999 г., 2004 г., по­правки к законам 2007 г.) и резким снижением потоков переселен­
цев, в настоящее время наблюдается тенденция по сокращению ко­личества лагерей по приему и распределению беженцев322.
Значение лагерей для начальной адаптации иммигрантов чрез­вычайно велико. Интервью с иммигрантами показывают, что имен­но здесь, кроме разрешения юридических вопросов, помогают осо­знать свершившийся факт переезда, здесь же завязываются новые контакты и приобретаются необходимые социальные знакомства. Обрастание новыми связями, регистрация на бирже труда, освиде­тельствование дипломов о полученном образовании продолжается затем в общежитиях для переселенцев. Эта сложившаяся на сегодня цепь шагов иммигранта (репатрианта, контингентного беженца, конвенционального беженца) имеет, по крайней мере, один сущест­венный недостаток выстраивание социальных сетей происходит в системе «своих», пусть и «немецких своих». Тем самым, дальней­шая изолированность от немецкого общества, на которую не раз ссылались респонденты, закладывается уже на начальных интегра­ционных стадиях.
Большое значение для адаптации на местах имеют также этниче­ские общины, причем, они делают это не только по своему личному усмотрению и желанию, но в соответствии с достигнутыми догово­ренностями с правительством Германии. Принятые в 2007 г. по­правки к закону «Об иммиграции» 2004 г. возводят помощь пересе­ленцам со стороны общин в ранг законодательной нормы.
Распределение организационной, финансовой нагрузки и полно­мочий между федеральным, земельным и городским уровнями вла­сти выстраивается в Германии следующим образом. Широкий круг вопросов решается на уровне федеральных земель, землям переда­ны значительные полномочия в вопросах «брать не брать» имми­грантов и в каком количестве «брать». Городские власти заняты оказанием временной материальной помощи беженцам, поиском и предложением вакансий, организацией интеграционных курсов, кур­сов программ повышения квалификации и профессиональной пере­подготовки, первичным сопровождением (при посещении админи­стративных учреждений). Фактически за интеграцию на местах от­вечают федеральные земли и коммуны, совместные усилия кото­
322 Карачурина Л. Иммиграционная политика Германии: успешный неуспешный опыт // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 7. С. 59.
рых направлены, прежде всего, на выравнивание общественных и экономических шансов иммигрантов: улучшение знаний немецкого языка, повышение шансов иммигрантов на рынке труда, в сфере образования (для детей иммигрантов), а также на осуществление мер, предотвращающих создание так называемых «параллельных обществ».
Распределение ответственности между местными и федераль­ными органами Германии привело к необходимости создания цен­трализованной базы данных, сведения из которой могут быть полу­чены как местными, так и федеральными органами, например по­лицией и посольствами323. При этом регистрации в местных орга­нах подлежат все лица, проживающие на территории страны, не только иностранцы. Эти органы выдают специальные карточки, по которым идентифицируется личность ее владельца, документы с указанием номера налогоплательщика. В процессе регистрации и трудоустройства проверяется статус иностранного гражданина, на основании чего принимается положительное решение либо (при наличии проблем с документами) отрицательное, в последнем слу­чае об этом уведомляют ответственные за работу с иностранцами органы.
Следует отметить, что система регистрации, действующая в Гер­мании, отличает ее от других стран (например, США, где отсутст­вует необходимость регистрации по месту жительства) и говорит о направленности, в первую очередь, на внутренний контроль имми­грантов.
К одной из важнейших задач управления иммиграционными про­цессами относится разработка эффективных мер для противодейст­вия незаконной трудовой иммиграции иностранных граждан.
Внутри страны значительные усилия направляются на улучшение технического оснащения системы пограничного контроля и уве­личение персонала федеральной пограничной службы. Реализуе­мые Федеральной пограничной полицией меры противостояния не­законным пересечениям границы, согласно закону «О государст­венной границе» 1994 г., направлены на проведение следующих мероприятий:
323 Орешина Н. И. Некоторые особенности административно-правового регулирования миграции в зарубежных странах // Миграционное право. 2010. № 1. С. 10-11.
- количественное увеличение и качественное усиление органов охраны восточной границы за счет применения современных средств разведки и слежения;
- совершенствование иммиграционного законодательства в об­ласти занятости иностранцев;
- создание особой 30-километровой приграничной зоны для за­держания нелегальных иммигрантов;
- расширение прав пограничной службы при проверке докумен­тов лиц и за пределами 30-километровой зоны324.
Одним из действенных инструментов борьбы с нелегальными иммигрантами является депортация. Вопросами депортации зани­мается Федеральная полиция Германии совместно с Федеральной пограничной службой. В связи с принятыми поправками к Консти­туции ФРГ 1993 г., для облегчения процесса депортации немецкая сторона заключила с соседними от ее границ странами двусторон­ние соглашения о регулировании потока иммигрантов. Такие со­глашения были заключены с Польшей, Словакией, Болгарией, го­сударствами, возникшими на территории бывшей Югославии и ря­дом других стран. Согласно соглашениям 1993 г., если претендент на получение статуса беженца по гуманитарным соображениям прибыл из «безопасной страны происхождения» или не имеет пред­ставительного паспорта, в этих случаях он должен ожидать реше­ния по своему ходатайству в аэропорту, где в течение 3-х суток проводится расследование, при этом ему обеспечивается соответст­вующее место размещения и получение социальной помощи (вы­даются чеки либо денежные суммы на приобретение одежды и про­чих предметов, необходимых в повседневной жизни). В случае по­ложительного ответа, принимается решение о предоставлении ста­туса политического беженца или о предоставлении временного раз­решения на пребывание в ФРГ. Если ходатайство отвергается как явно необоснованное, заявителю отказывают во въезде в Германию. Тем не менее, он может в течение трех дней обжаловать это реше­ние в Административном суде Г ермании. До принятия решения су­дом заявитель не может быть депортирован. Если решение в тече­
324 Тюркин М. Л. Историко-правовой анализ миграционных систем России, США, Фран­ции и ФРГ: монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 41-42.
ние 14 дней не принято, заявитель допускается к прохождению обычной процедуры.
Главным образом, речь идет о турецком населении, численность которого составляет 2,1 млн чел. Большинство из них не только не стремится «раствориться» в немецком обществе, но всячески подчер­кивает намерение поддерживать собственную самобытность. Про­цент безработицы среди иммигрантов (24,4 %) чрезмерно велик, по сравнению с тем же показателем у коренного населения (10 %). Причины тому низкий уровень образования и недостаточное вла­дение немецким языком. Без адаптации в языковой среде трудно получить хорошее образование и специальность. Особую озабо­ченность вызывают интеграционные проблемы иммигрантов второ­го и третьего поколения. Данные опросов показывают, что нынеш­нее молодое поколение значительно религиознее предшествовав­шего. Молодые представители диаспор втрое чаще покидают шко­лу до завершения обучения, чем их немецкие ровесники; только одному из десяти удается получить аттестат о среднем образова­нии. Язык и образование это базовые условия при поиске работы. Низкая успеваемость среди учеников и студентов, представляющих второе и третье поколение иммигрантов, сильно снижает их жиз­ненные перспективы.
В то же время, в последнее время представителям общин пред­лагается взять значительную часть заботы и ответственности за своих членов на себя и получать соответствующую поддержку от местной власти. При такой постановке вопроса право на культур­ную самобытность, свободу слова и самовыражения должно под­крепляться ответственным и взвешенным отношением к реализа­ции своих прав, как большинством, так и представителями этниче­ских меньшинств.
На международном уровне в рамках многостороннего сотрудни­чества Германия активно взаимодействует со странами происхожде­ния, транзита и назначения незаконной миграции, участвует в раз­работке международных программ по предупреждению и сокраще­нию потоков незаконной миграции и занятости, включая согласо­вание правил и процедур приема беженцев, визовую политику, ус­тановление общих правил допуска на рынок труда иностранцев из третьих стран, разносторонний обмен информацией с компетент­
ными органами стран, через которые идут основные потоки неза­конных иммигрантов.
В целом, можно констатировать, что в Германии ключевые во­просы политики иммиграции и интеграции на административном уровне решает Федеральное министерство внутренних дел. Служба имеет в своем составе центральный аппарат и территориальные ор­ганы, расположенные в федеральных землях. Специфика организа­ции системы регистрации иностранцев, соответствующих органов контроля доказывает, что в Германии, в отличие от других стран (например, США, Канада) большее внимание уделяется внутренне­му, чем внешнему контролю иммигрантов.
Выводы по главе 2
Правительство Германии в проведении иммиграционной поли­тики руководствуется, в первую очередь, национальными, а не ком­мунитарными интересами. До настоящего времени основные реше­ния в области правового регулирования иммиграции принимаются государствами-членами Европейского Союза на уровне межправи­тельственного сотрудничества, что относится к совместной компе­тенции регулирования вопросов иммиграционной политики. Фор­мирование общеевропейской иммиграционной политики, когда все решения по этой проблематике будут относиться к исключительной компетенции ЕС, является перспективой развития решения вопро­сов иммиграционной политики на наднациональном уровне.
Анализ национальных нормативно-правовых актов позволяет го­ворить об эволюции в разработке репатриационного, беженского и иммиграционного законодательства Германии. Следует выделить три основных момента.
Во-первых, следует подчеркнуть, что до 2000-е гг. (вступления в силу новой редакции закона о гражданстве 1999 г.), вопрос о либе­рализации правил предоставления гражданства лицам ненемецкого происхождения оставался нерешенным. Законодательство о граж­данстве основывалось на «праве крови», зафиксированном в Кон­ституции 1913 г., согласно которому немцем фактически можно было только родиться. Поэтому второе и третье поколение имми­грантов, приехавших в ФРГ на заработки в 1950-60х-гг., проживает
сегодня в Германии без немецкого гражданства. Это объясняется доминирующей этнической моделью нации при принятии законо­дательных инициатив в Германии. Только в 2000-е гг. происходит либерализация вопросов предоставления гражданства для имми­грантов на законодательном уровне (новая редакция закона «О гражданстве» 2000 г., закона «Об иммиграции» 2005 г. с после­дующими поправками 2007 г.).
Во-вторых, в 1990-е гг. в отношении категорий беженцев и этни­ческих переселенцев под влиянием значительного притока в страну происходит ужесточение законодательства, «сужение» правовых ос­нований для въезда. В будущем можно ожидать ужесточения госу­дарственной политики в отношении лиц, претендующих на полити­ческое убежище в ФРГ. Прежде всего, это предусматривает введе­ние квот, которые будут существенно ограничивать количество ино­странцев, получающих или желающих получить политическое убе­жище.
В-третьих, закон «Об иммиграции», вступивший в силу в 2005 г., стал поворотным моментом в иммиграционной политике Германии, заменив этнический принцип отбора иммигрантов требованиями экономической выгоды. Иммиграционная политика носит селектив­ный характер в отношении категорий иммигрантов. Вместо пяти ви­дов разрешений на жительство стало два: разрешение на временное и постоянное проживание, и выдача их стала зависеть от цели прожи­вания (занятости, обучения, гуманитарных причин и иммиграции членов семьи). Происходит жесткое разделение высококвалифициро­ванных иммигрантов, которые могут рассчитывать на постоянное по­селение после въезда в Германию, и низко квалифицированных им­мигрантов, прием которых в страну ограничен. Кроме того, впервые на законодательном уровне в качестве задачи прописано развитие ин­теграционного направления (закон «Об иммиграции» 2004 г.).
Организационная структура регулирования иммиграции в Гер­мании отличается четким разграничением функций, а также рас­пределением нагрузки между уровнями власти (федеральной, зе­мельной и городской) и конкретными структурами: федеральными ведомствами и частными организациями.
В итоге, приходим к выводу, что государственное управление иммиграционной сферой в Германии осуществляется как правовы­ми, так и административными средствами.
Контрольные вопросы и задания
1. В чем заключается институционализация регулирования им­миграционной политики государства? Приведите примеры.
2. Какие федеральные органы отвечают за реализацию иммигра­ционной политики Германии?
3. Какими вопросами в сфере иммиграции ведает Федеральное министерство внутренних дел?
4. Охарактеризуйте полномочия Федерального министерства иностранных дел в области иммиграции.
5. Какими вопросами иммиграционной политики Германии за­нимается Федеральное ведомство по труду?
6. Какие вопросы иммиграции курирует Федеральное министер­ство труда и социальных дел?
7. Опишите сферу полномочий Федерального ведомства по во­просам миграции и беженцев. Приведите примеры.
8. Какими вопросами иммиграционной политики занимается Федеральная пограничная служба? Приведите примеры.
9. Каким образом осуществляется координация и распределение функций в области регулирования иммиграционной политики Гер­мании между указанными федеральными органами?
10. Почему закон «Об иммиграции», вступивший в силу в 2005 г., стал поворотным моментом в иммиграционной политике Герма­нии?
11. Охарактеризуйте правовые и административные средства го­сударственного управления иммиграционной сферой в Германии. Приведите примеры.
ГЛАВА 3. ИНТЕГРАЦИЯ КАК ОТДЕЛЬНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ГЕРМАНИИ
В широком смысле интеграция иммигрантов подразумевает вклю­чение, вовлечение иммигрантов в жизнь принимающего сообщест­ва325. В научной литературе выделяют различные интерпретации этого понятия. В большинстве своем, определение интеграции бу­дет зависеть от применяемой государством модели интеграционной политики.
В науке принято выделять три модели интеграционной полити­ки: политической ассимиляции, функциональной и мультикультурной интеграции. В чистом виде ни одна из названных моделей ни­где не существует. Они лишь отражают доминирующий подход властей к решению проблем интеграции.
В этом смысле, важно проанализировать, как сформировалась интеграционная модель в ФРГ, что положено в ее основу, исходя из этого, выделить основные особенности интеграционной практики Германии.
Начало формирования отдельных элементов интеграционной по­литики ФРГ, по мнению большинства исследователей проблемы, было положено только в 1970-е гг.326. Отсутствие интеграционных мер в отношении трудовых иммигрантов в 1950-х-1960-х гг. объ­ясняется концепцией ротации гастарбайтеров, появившейся в соци­альных науках в 1960-70-е гг. Концепция была основана на пред­положении, что значительная часть иностранцев, приглашенная на работу в ФРГ, в скором времени покинет страну и на их место
325 Юдина Т. Н. Миграция: словарь основных терминов: учеб. пособие. М.: Издательство РГСУ: Академический Проект, 2007. С. 64.
326 Андреюк В. Ю. Иммиграционная политика ФРГ на примере турецкой рабочей силы в 60-80-е гг. XX века: автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1997. 16 с.; Бондаренко Н. В. ФРГ: Рынок рабочей силы и иностранные рабочие-мигранты: автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1997. 16 c.; Карачурина Л. Б. Германия: как управлять мигрантами // Совре­менная Европа. № 2. Апрель июнь 2009. С. 18-33; Менц Г. «Полезные» гастарбай­теры, обременительные беженцы и вторая волна сокращения социальных расходов: связь между миграцией и государством всеобщего благосостояния // Прогнозис. № 1 (9). 2007. С. 117-139; Эльснер Л. Иностранные рабочие и миграционная политика в ФРГ (1955-1988 гг.) // Миграция и мигранты в мире капитала: исторические судьбы и совре­менное положение. Киев: Наукова думка, 1990. С. 78-90.
приедут новые гастарбайтеры327. По этой причине задачи интегра­ции трудовых мигрантов, за исключением определения места про­живания и размещения по месту работы, правительство ФРГ перед собой не ставило. Программы найма трудовых иммигрантов реша­ли задачу экономии затрат на привлечении трудовых иммигрантов, в которые включали, в том числе, профессиональную подготовку, образование иммигрантов, социальное обеспечение и другое. По­добная теоретическая установка на практике заложила основы для разделения общества на внутренние не связанные с собой группы.
Начиная с 1970-х гг., после принятия концепции ограничения вво­за иностранной рабочей силы („Anwerbestopp 1973“), федеральное правительство предприняло меры, направленные на интеграцию им­мигрантов, оставшихся в ФРГ. Само понятие «интеграция», как эле­мент иммиграционной политики, впервые появилось в правительст­венных заявлениях и документах именно в 1970-е гг.328 Подтвержде­нием этого могут служить выработанные в 1970 г. «Принципы инте­грации иностранных рабочих», целью которых было «включение» иммигрантов в общественные отношения ФРГ. Согласно принятой программе, предполагалось осуществить следующие меры в области интеграции:
- организация курсов по изучению немецкого языка;
- организация клубов для свободного времяпрепровождения ино­странцев;
- организация парламентов иностранцев, представляющих их интересы, и центров координации;
- разрешение на ограниченную политическую деятельность, как предоставление активного и пассивного избирательного права в производственные советы329.
Однако в сложившихся социально-экономических условиях (ог­раничения в использовании труда иммигрантов, сокращение сроков
327 Fassmann H. Auslaender in der Stadt. Demographische Befunde, gesellschaftliche Problem­bereiche und politische Strategien // Berichte zur deutschen Landeskunde. Die Zukunft der Stadt Visionen der Stadtentwicklung. Band 75. Heft 2-3. 2001. S. 132; Lichtenberger E. Gastarbeiter Leben in zwei Gesellschaften. Wien-Köln, 1984. S. 497-498.
328 Андреюк В. Ю. Иммиграционная политика ФРГ на примере турецкой рабочей силы в 60-80-е гг. XX века: автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1997. С. 9.
329 Эльснер Л. Иностранные рабочие и миграционная политика в ФРГ (1955-1988 гг.) // Миграция и мигранты в мире капитала: исторические судьбы и современное положение. Киев: Наукова думка, 1990. С. 87.
найма, высокий процент безработицы среди иммигрантов), после­довательная реализация отдельных мероприятий из «Принципов интеграции иностранных рабочих» в отношении трудовых имми­грантов на практике была осуществлена только в части интеграции детей иммигрантов в систему школьного, а также профессиональ­ного и высшего образования. Дебаты по поводу интенсификации усилий по интеграции иностранных детей и молодежи привели к созданию вспомогательных классов и специальных классов для иностранцев.
Помимо «Принципов интеграции иностранных рабочих», на им­мигрантов распространялись положения отдельных законов, дирек­тив, касающихся вопросов улучшения положения на рынке труда, получения образования, повышения квалификации, улучшения жи­лищных условий и социального обеспечения. Можно выделить важ­нейшие из них.
Закон «О стимулировании занятости» 1969 г. (с последующими поправками) предусматривал полную компенсацию доходов пере­селенца при его обучении в системе профессионального образова­ния. Для этого часть доходов освобождалась от налогов, и выпла­чивались пособия с учетом числа и возраста детей, находящихся на содержании. При прохождении курсов повышения квалификации и переквалификации компенсация составляла 58-75 % от прежней заработной платы (в зависимости от числа детей). Государство бра­ло на себя обязательства содействовать трудоустройству пересе­ленцев и выплачивать пособие по безработице в размере 68 % от прежней заработной платы330.
В соответствии с директивой 1976 г. «О выделении льготных ссуд на обустройство», предусматривалось выделение ссуд пересе­ленцам, проживавшим в общежитиях или у родственников, на при­обретение в собственность первого жилья в размере от 3 тыс. марок для одиноких людей до 10 тыс. марок для семьи с 5 и более детьми. Ссуда предоставлялась максимум на 10 лет с освобождением от выплаты процентов в течение первых двух лет. Государство субси­дировало проценты по ссудам, вплоть до их полной компенсации. Директивы 1978 г. предусматривали пособия переселенцам старше
330 Воробьева О. Д. Миграция населения // Вып. 6: Миграционная политика. Приложение к журналу «Миграция в России». М.: МАКС Пресс, 2001. С. 96.
35 лет при обучении на курсах немецкого языка, на подготовитель­ных курсах для поступления в вузы, в вузах.
В 1977 г. были выработаны рекомендации Конференции мини­стров культуры земель, которые предусматривали особый подход общеобразовательных, профессиональных школ, профессиональ­ных училищ при обучении в них переселенцев, содействие при уст­ройстве детей переселенцев в детские сады и подготовительные классы.
В 1978 г. была введена должность уполномоченного по делам иностранцев при правительстве ФРГ. Первый уполномоченный по делам иностранцев Хайнц Кюн (бывший до этого министрпрезидентом Северной-Рейн Вестфалии) предложил в 1979 г. ме­морандум, главным пунктом которого было признание правитель­ством сложившейся ситуации в сфере иммиграции, выражавшейся в форме последовательной интеграционной политики. Следующим шагом со стороны государства предполагалось обеспечить равные права для так называемого второго поколения иммигрантов в об­ласти школьного и высшего образования, получения работы и жи­лья. Также было предложено введение всеобщего избирательного права на коммунальных выборах для проживающих на территории ФРГ иммигрантов, кроме того, возможность приобретения герман­ского гражданства для рожденных в ФРГ детей иммигрантов. Все это должно было повысить вовлеченность иммигрантов в полити­ческую жизнь общества.
На практике, в этот период времени федеральное правительство отдало формирование интеграционной политики прагматичным, но зачастую нескоординированным инициативам коммунальных вла­стей. Всеобъемлющие концепции для поддержки интеграции им­мигрантов и их семей, таким образом, выработаны не были. Таким образом, особых изменений в области интеграции иностранцев не происходило
Во второй половине 1970-80-х гг. был принят пакет программ по созданию «основ для самостоятельного существования», стиму­лирующих организацию малого и среднего бизнеса. Наряду с кон­сультированием, предоставлялась государственная финансовая по­мощь: для лиц, имевших ограниченные средства, льготные ссуды до 15 лет, которые могли покрывать до 2/3, а иногда и 100 % инве­
стиционных расходов. Кроме того, для создания собственного ка­питала выдавались ссуды на 20 лет с освобождением от выплаты процентов в течение первых 10 лет. Соотношение ссуды и собст­венных средств заемщика должно было составить 3:2. Максималь­ный размер такой ссуды составлял в 1983 г. 300 тыс. марок331. Го­сударство также страховало ссуды, полученные переселенцами на коммерческом рынке, предоставляло льготы по налогообложению основного капитала.
В 1981 г. были приняты директивы Министерства по делам мо­лодежи, семьи и здоровья, предусматривавшие ежемесячные посо­бия молодым переселенцам, размер которых зависел от типа учеб­ного заведения, совместного или раздельного проживания учащих­ся с родителями.
Закон «О пенсиях иностранцам» 1960 г. (с поправками 1980 г.) регулировал вопросы страхования переселенцев от несчастных случаев и по старости.
Согласно «Второму закону о жилищном строительстве» 1956 г. с поправками, внесенными в 1980 и 1982 гг., государство предостав­ляло властям земель при строительстве «социального» (дешевого) жилья финансовую помощь. Так, в 1980 г. на одного поселяемого выделялась ссуда в размере 1,6 тыс. марок и субсидия в размере 1,7 тыс. марок332. Осуществлялось целевое строительство для много­детных семей с целью последующей передачи в собственность. Дос­туп к социальному жилью получали только лица с низкими доходами (для переселенцев допускался более высокий уровень доходов, чем у коренных немцев). В первую очередь дешевое жилье предоставля­лось переселенцам, проживавшим в общежитиях, и многодетным семьям.
Перечисленные выше меры проводились преимущественно в от­ношении этнических переселенцев, мало затрагивая другие катего­рии иммигрантов. Приоритетность данной категории в интеграции обусловлена заложенным в основу немецкого гражданства прин­ципом происхождения (или «права крови»), согласно которому на­циональная принадлежность основывается на общности историче­
331 Титова Т. Правовое регулирование репатриации в Германии // Информационно­аналитический портал постсоветского пространства «Материк». 2002. URL: http://www.materick.ru/index.php?section=analitics&bulid=16&bulsectionid=1100
332 Воробьева О. Д. Указ. соч. С. 95.
ских корней или общности судьбы, проявляющейся в едином язы­ке, культуре и в принадлежности к единой этнической общности. Этнические немцы уравнены во всех правах с немецкими гражда­нами в конституционном порядке. Закон «О высланных лицах и беженцах» 1953 г. и последующие нормативные акты предоставили переселенцам немецкого происхождения из Восточной Европы и их потомкам доступ к системе полноценной интеграции в немецкое общество. Система заключалась в следующих мерах: обеспечение жильем; предоставление пособий и ссуд при обустройстве, а также при создании сельскохозяйственных предприятий, при сельскохо­зяйственном освоении земель, считавшихся прежде непригодными; предоставление налоговых льгот при покупке и аренде предпри­ятий и при организации ремесленных промыслов; содействие в трудоустройстве, осуществление программ по обучению немецко­му языку, профессиональному образованию, а также переквалифи­кации и повышению квалификации333.
Таким образом, можно утверждать, что в основу политики по интеграции в эти годы был положен приоритет этнического про­исхождения . По определению этническая модель исключает имми­грантов с самобытной культурой и иными родовыми корнями из числа полноправных членов нации. Такая интеграционная политика привела к сегрегации, то есть отделению населения иностранного происхождения от немецких граждан334. Основы ее были заложены в 1950-60 гг. концепцией ротации гастарбайтеров, в дальнейшем усилены проведением односторонних интеграционных мер в отно­шении преимущественно категории этнических переселенцев. Не­мецкое руководство не пыталось заставлять иммигрантов прини­мать свои обычаи, традиции и нормы, поскольку рассматривало их в качестве временного явления. Эта политика оказалась крайне не­дальновидной, особенно после появления новых поколений имми­грантов. При отсутствии целенаправленной интеграционной поли­тики формировались крупные иноэтничные, зачастую обособлен­ные общины. Этому процессу сопутствовало проявление комплекса
333 Цапенко И. П. Развитые страны: интеграционная политика в отношении иммигрантов // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 3. С. 67.
334 Котельников В. «Крепость Европа» в новую эпоху переселения народов // сетевой про­ект «Русский Архипелаг». Альманах «Государство и антропоток». URL: http://antropotok.archipelag.ru/text/a300.htm
социально-политических и этнокультурных проблем, в том числе социального отчуждения обширных слоев иммигрантов, этнорели­гиозной фрагментации принимающих социумов, проявлений ксе­нофобии, расизма, межэтнической и межконфессиональной кон­фликтности.
Испытывая экономические трудности, обусловленные объедине­нием страны в 1990-е гг., правительство Германии существенно ог­раничило механизмы поддержки этнических переселенцев (т. н. «поздних переселенцев») и объем предоставляемой им помощи. Так, в июле 1997 г. были внесены изменения в закон «О социальной помощи лицам, претендующим на политическое убежище». Со­гласно закону, расходы на социальную помощь и медицинское об­служивание были сокращены до 20 % от установленных ранее для данной категории иностранцев. Кроме того, в связи с большим чис­лом безработных в стране, запрещена выдача разрешений на работу в течение 2 лет лицам, претендующим на политическое убежище. Принятие подобных поправок вызвано большой нагрузкой на фе­деральный и земельные бюджеты, со стороны этнических пересе­ленцев, претендентов на политическое убежище, потоки которых значительно увеличились в 1990-е г. в Германию335.
С каждым годом доля переселенцев, владеющих немецким язы­ком, снижалась, выросла доля членов семей не немецкой нацио­нальности. Если на раннем этапе переселения в начале 1990-х гг. 75 % заявителей были немцы, владеющие немецким языком, и только 25 % члены их семей, не владеющие элементарными зна­ниями немецкого языка, то к концу десятилетия это соотношение сменилось на противоположное, 75 % переселенцев члены семей, не владеющие немецким языком336. Были приняты меры по ограни­чению притока поздних переселенцев: введены квоты приема (с 1999 г. 100 тысяч человек ежегодно); ужесточены правила въезда, касающиеся в первую очередь знания немецкого языка.
Этническая модель нации, определявшая характер интеграцион­ной политики, впервые была смягчена в 1999 г. с принятием закона «О гражданстве и правах иностранцев», устанавливающего, что ли­
335 Карачурина Л. Иммиграционная политика Германии: успешный неуспешный опыт // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 7. С. 58.
336 Переселенцы в зеркале закона о миграции // Контакт. № 07 (177). 22.03-04.04.2002. С. 11-12.
цо, рожденное на территории Германии, может автоматически по­лучить гражданство, если хотя бы один из его родителей легально проживал в стране не менее 8 лет («право почвы»). До принятия поправок в закон о гражданстве стать гражданином Германии было практически невозможно при отсутствии немецких корней. Поэто­му второе (дети) и третье (внуки) поколение иммигрантов, про­жившие всю жизнь в Германии и владеющие немецким языком, не могли получить гражданство. В то время как этнические пересе­ленцы из стран бывшего СССР, Восточной Европы, прежде не жившие в Германии и практически не владеющие немецким язы­ком, в рамках стимулирования полноценной интеграции этниче­ских переселенцев, быстро получали немецкое гражданство. При­нятие закона «О гражданстве и правахиностранцев» дополнило «право крови» «правом почвы» и заложило основу для изменения ин­теграционной модели и вектора интеграции в Г ермании в 2000-е гг.
На момент признания правительством Г. Шредера Германии иммиграционной страной на законодательном уровне (отражено в законе «Об иммиграции» в 2004 г.), в стране уже существовали па­раллельные общества в виде устойчивых общин иммигрантов, как правило, на этнической и религиозной основе. Задачей правитель­ства федерального канцлера Ангелы Меркель стало изменение ин­теграционной стратегии и решение первоочередной задачи про­ведение последовательной и действенной интеграционной полити­ки.
В положениях закона «Об иммиграции», вступившего в силу с 1 января 2005 г., интеграция впервые признается законодательной задачей. Практическим выражением прописанной в законе задачи стал ряд конкретных мер, инициированных на федеральном уровне правительством Ангелы Меркель.
В июле 2006 г. по инициативе федерального канцлера Ангелы Меркель в Берлине был проведен первый саммит по проблемам ин­теграции, на котором был решен вопрос о необходимости разра­ботки политического интеграционного проекта (единого для всех федеральных земель руководства для интеграционных курсов и ус­ловий проведения экзамена) и установлены сроки его разработки (до июля 2007 г.). Первая интеграционная встреча в верхах дала толчок для новых процессов в развитии иммиграционной политики.
После вступления в силу закона «Об иммиграции» и проведения саммита по интеграции, центральной темой иммиграционной про­блематики становится интеграционная составляющая, которая до этого на уровне федерального правительства ограничивалась полу­мерами в решении проблем, лежавших на поверхности многие го­ды.
Вопрос о разработке и принятии унифицированных правил при­ема иммигрантов и присвоения немецкого гражданства обусловлен, главным образом, тем, что до сих пор эти вопросы находятся в ве­дении земель и регулируются по-разному. Разработка правил на федеральном уровне позволит выработать единый стандарт предос­тавления немецкого гражданства и развития интеграционного на­правления в иммиграционной политике.
Инициаторами законодательной инициативы выступили феде­ральный министр внутренних дел Вольфганг Шойбле (ХДС) и гла­вы земельных МВД, представляющие консервативные партии ХДС и ХСС. Разработкой с весны 2006 г. занималось Федеральное ве­домство по делам иммигрантов и беженцев под руководством гла­вы ведомства Марии Бёмер. Планировалось, что проект стандартов, в соответствии с которыми будет проводиться процедура вступле­ния в гражданство, будет разработан к началу июня 2006 г. Однако вопрос о тестировании знаний кандидатов на получение немецкого гражданства, вызвавший споры, отодвинул принятие проекта на­ционального интеграционного плана еще на год337.
На втором саммите по интеграции в июле 2007 г. «Националь­ный план по интеграции» («Nationaler Integrationsplan») был ут­вержден338. Концепция плана включала в себя около 400 отдельных мер по созданию, независимо от происхождения, равных жизнен­ных шансов по интеграции иммигрантов. Кроме того, правительст­во обязалось инвестировать в содействие интеграции иммигрантов 750 млн. евро. Реализовать проект планировалось в течение 2008 г.,
337 В Германии продолжается спор о ста вопросах для иностранцев // Онлайн-издание Deutsche Welle. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,1939031,00.html
338 Nationaler Integrationsplan. Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration // Bundes­regierung der BRD. URL:
http://www.bundesregierung.de/nsc_true/Content/DE/Archiv16/Artikel/2007/07/Anlage/200707-12-nationaler-integrationsplan-kurzfassung,property=publicationFile.pdf/2007-07-12nati onal er-integrati onspl an-kurzfas sung
который был объявлен в Германии «годом интеграции»339. К реали­зации плана были привлечены не только политики федерального, земельного и коммунального уровней, но и представители науки, СМИ, культуры, экономики, спорта, профсоюзов и религиозных общин, включая организации самих иммигрантов. Ответственность за внедрение отдельных мероприятий национального плана по ин­теграции в жизнь поделена между этими уровнями:
на федеральном уровне (правительство):
- реализация курса на поддержку обучения немецкому языку (расширение интеграционных курсов по обучению немецкому языку);
- поддержка детей и подростков с помощью сети «Помощники в образовании»;
- увеличение количества школ полного дня и групп продлённо­го дня (совместно с федеральными землями и коммунами);
- снижение количества перерывов в получении школьного об­разования (программа «Повторный шанс»);
- осуществление поддержки детей и молодёжи с помощью сети «Шефство по образованию»;
- повышение шансов детей иммигрантов на хорошее профес­сиональное обучение и получение высшего образования;
науровне федеральных земель:
- внедрение мер по усилению поддержки немецкого языка от детского сада и школы до обучения профессии;
- привлечение иммигрантов в качестве воспитателей и педаго­гов;
на уровне организаций иммигрантов:
- работа с родителями в плане подготовки детей иммигрантов к школе;
- проведение мероприятий на тему: «Женщины имеют права»;
- обеспечение участия молодых иммигрантов в образовании с помощью целенаправленной работы с родителями и шефства по образованию;
на уровне организаций экономики и представителей бизнеса:
339 «Integration bleibt eine Schlüsselaufgabe». Staatsministerin Böhmer im Interview // Magazi­ne Deutschland № 5. Oktober / November 2008. S. 49.
- создание на предприятиях, которыми руководят иммигранты, дополнительно 10 тыс. рабочих мест для обучения;
- улучшение интеграции в профессиональном обучении и инте­грации на рынке труда с помощью «Хартии многообразия»;
на уровне коммунальных головных объединений:
- поддержка иммигрантов с помощью программы «Помощники по интеграции»;
- активное привлечение иммигрантов к процессам, связанным с принятием решений и с выполнением их на местах;
- поддержка совместного проживания различных этнических групп населения в городских районах, где имеются проблемы с интеграцией, с помощью распределения квартир и образова­ния общественных движений;
на уровне немецких и иностранных СМИ:
- активное привлечение журналистов и актёров иностранного происхождения для работы в редакциях и программах;
- интенсификация исследования и поддержка компетентности СМИ;
В рамках принятого плана по интеграции и в дополнение к по­ложениям закона «О гражданстве ФРГ и о правах иностранцев» 2000 г., с 1 сентября 2008 г. введен тест на получение гражданст­ва340. Он ориентирован на тех иностранцев, кто проживает в Герма­нии длительное время и желает получить паспорт, не имея немец­кого свидетельства об окончании школы. Необходимыми условия­ми для допуска к прохождению теста для иностранца является проживание в Германии, как минимум, восемь лет, имея легальный вид на жительство, постоянное место работы, которое позволяет претенденту обеспечивать себя в финансовом плане. Ограничитель­ным барьером на пути к гражданству является получение социаль­ных пособий и совершение на территории Германии уголовных преступлений. В целом, последовательность процедуры получения немецкого гражданства, согласно интеграционному плану, такова: чтобы стать полноценным немцем, сначала необходимо сдавать эк­замен на знание языка341. Далее нужно посещать обязательные ин­
340 «Integration bleibt eine Schlüsselaufgabe». Staatsministerin Böhmer im Interview // Magazi­ne Deutschland № 5. Oktober / November 2008. S. 49.
341 Тест состоит из 33 вопросов, из них несколько региональных вопросов, привязанных к федеральной земле, где сдается тест. Чтобы сдать тест, необходимо правильно ответить на
теграционные курсы, по окончании которых необходимо проходить тест на получение гражданства. Завершается процедура торжест­венным актом с вручением грамоты о предоставлении гражданства ФРГ и клятвой в верности немецкой конституции342.
В ноябре 2008 г. в Берлине состоялся третий саммит по интегра­ции, на котором были подведены первые итоги реализации Нацио­нального плана интеграции иммигрантов. Уполномоченная по де­лам миграции, беженцев и интеграции Мария Бёмер подготовила перечень примеров выполненных обязательств на практике, среди которых увеличение продолжительности интеграционных курсов (языковая подготовка в течение 600 часов и общий инструктаж 45 часов) и улучшение их финансирования (в 2008 г. израсходовано 155 млн евро), содействие изучению немецкого языка, начиная с детского сада, повышение качества подготовки преподавательского состава учебных заведений и увеличение числа учителей из имми­грантской среды343. Начиная с 2005 г., интеграционные курсы про­слушали в общей сложности почти 550 тыс. человек344.
Эксперты в свою очередь отмечают двойственную природу про­водимых мероприятий по интеграции. Так, наряду с инициативой о введении бесплатных курсов немецкого языка было принято также положение о том, что прибывающие из-за границы для воссоедине­ния с семьей супруги должны сдать экзамен по немецкому языку у себя на родине в немецких консульствах, по месту жительства бу­дущего иммигранта (принцип «немецкий до Германии»). С введе­нием этого новшества число иностранцев, переезжающих в Герма­нию на постоянное место жительство, значительно сократилось, прежде всего, это касается выходцев из России, бывшей Югославии и Турции. Фактически целенаправленно был создан барьер для въезжающих, еще одно препятствие их желанию въехать в Герма­нию. Власти Германии аргументируют нововведение тем, что оно
17 из 33 вопросов по темам «Жизнь в демократическом обществе», «История и ответст­венность», «Человек и общество».
342 Жолквер Н. Германию оградят от нежелательных иммигрантов // Онлайн-издание Deutsche Welle. URL: http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,2018787,00.html
343 Integration kommt voran. Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration // Bundesre­gierung der BRD. URL:
http://www.bundesregierung.de/nn_663954/Webs/Breg/DE/Bundesregierung/BeauftragtefuerInt egration/Integration/DritterIntegrationsgipfel/dritter-integrationsgipfel.html
344 Данные на 01.02.2009.
положит конец многим принудительным бракам, практикуемым турецкими иммигрантами. «Немецким туркам придется понять, что они должны жить в Германии не по своим, но по немецким, нашим, законам», отмечает ведущий эксперт ХСС по вопросам иммигра­ции, социолог Курт Пинцлер345. При этом подчеркивается, что прин­цип «немецкий до Германии» будет применен в полном объеме ко всем категориям иммигрантов в Германии, в том числе российским немцам и другим переселенцам немецкого происхождения. Это оз­начает, что знание немецкого языка ожидается от каждого члена семьи. Не секрет, что большинство поздних переселенцев совер­шенно не понимают немецкого языка и не говорят на нем. Такая ситуация и создает негативный фон, определяющий многие инте­грационные проблемы этой категории переселенцев.
Отдельным направлением политики интеграции федеральное правительство выделяло меры социального обеспечения мигрантов (доступ и получение пособия по безработице). Это объясняется тем, что расходы на социальную помощь одна из самых крупных ста­тей бюджета Германии. В 2000-х гг. годовой прирост получателей социального пособия составлял около 7 %346. Основная задача не­мецкого правительства в 2000-е гг. состояла в том, чтобы избежать рисков «нагрузки» на систему, создание механизмов, вынуждаю­щих иммигранта искать пути самообеспечения за счет поиска по­стоянного места работы. Это одновременно решает другую акту­альную задачу интеграцию иммигрантов на рынке труда.
Поэтому федеральный канцлер Германии Г. Шредер предпринял ряд мер, основной целью которых было сокращение нагрузки (по­лучателей социальной помощи) на систему социального обеспече­ния и одновременно увеличение числа работающих иммигрантов. В итоге, в марте 2003 г. Г. Шрёдер запустил программу либеральных экономических реформ, известную как «Программа 2010» (“Agenda 2010”). Она предусматривает либерализацию трудового законода­тельства с целью стимулирования создания новых рабочих мест, ограничения расходов на здравоохранение, пенсионное и социаль­ное обеспечение. Согласно «Программе 2010», для ряда категорий
345 Могилевский Ю. Новый реализм «иностранной политики» // Интернет-издание «Рус­ская Германия». URL: http://www.rg-rb.de/2006/16/fr_2.shtml
346 Они сопоставимы с расходами на оборону, или поддержание общественного порядка и безопасности, или государственное управление.
иммигрантов (низко квалифицированные иммигранты, беженцы, переселенцы) были отменены пособия по безработице347. Это озна­чало, что после истечения срока предоставления пособий по безра­ботице ранее работавшие иммигранты могут претендовать только на базовую социальную помощь. Кроме того, пакет законов по «Программе 2010» также позволил налагать санкции на получате­лей социальной помощи, которые не занимаются поиском работы или отказываются принимать предложения о временной работе, оплачиваемой из расчета 1 евро в час. Поскольку иммигранты со­ставляют значительную часть получателей социальной помощи, в перспективе можно ожидать проведения политики, направленной на решение проблем, возникающих у этой группы, путем стимули­рования активного поиска занятости. К августу 2007 г. Г. Шрёдер достиг определённых успехов в борьбе с безработицей: число без­работных в Германии сократилось до 3,7 млн человек, или 8,8 % трудоспособного населения348.
В 2009 г. для смягчения негативных последствий от экономиче­ского кризиса на рынке труда Германии (увеличение количества безработных среди иностранцев, отсутствие предложений на рынке труда и др.), было принято решение об увеличении социальной по­мощи безработным, начиная с 2011 г. Это решение поддержали все организации, работающие в сфере социального обеспечения, проф­союзы, а также Немецкий союз защиты детей. Правительство Гер­мании будет проводить его в жизнь, несмотря на возможное увели­чение дефицита бюджета349.
В настоящее время пособие по безработице выплачиваются сле­дующим образом: если гражданин Германии не сумел трудоустро­иться в течение года, независимо от того, какую должность он за­нимал до потери работы и какие за ним остались обязательства по кредитам, он лишается соответствующего пособия. Сумма обычно­го пособия для безработного взрослого составляет 359 евро в ме­сяц. Дети до 6 лет ежемесячно получают 60 % от этой суммы
7 Менц Г. Указ. соч. С. 131.
348 The Labour Market in August 2007. Nuremberg, 30 August 2007 // Bundesagentur für Ar­beit. URL: http://www.pub.arbeitsamt.de/hst/services/statistik/000000/html/start/monat/ Arbeitsmarktbericht-engl/2007/0807.pdf
349 По состоянию на март 2010 г. дефицит бюджета Германии составил более 80 млрд ев­ро.
(215 евро), до 14 лет 70 % (250 евро), на подростков старше 14 лет выделяется 80 % (287 евро) от суммы пособия родителей по безра­ботице350. В 2009 г. пособие по безработице получали свыше 6,5 млн человек, из них 1,7 млн дети людей, потерявших работу.
В целом, можно утверждать, что в Германии была выстроена система социального «пряника (предоставления социальной помо­щи) и кнута (стимулирования к занятости)», подкрепленная деталь­но разработанной законодательной базой. Она усиливается под воздействием роста количества ходатайств о выплатах социальной помощи. За 20 лет, с 1980-х г., абсолютное число заявок иностран­цев на социальную помощь выросло в 9 раз, а абсолютное число получателей социальных пособий в 2,7 раза351. Такая система пре­доставления социальных гарантий в значительной мере способству­ет формированию атмосферы бесконфликтного существования пе­реселенцев с коренными гражданами. У первых остается меньше оснований для недовольства по поводу несправедливого обращения с ними, у вторых смягчается раздражение по отношению к пересе­ленцам как получателям социальных пособий.
Важным направлением интеграционной политики в 2000-е гг. стала интеграция мусульман в немецкое общество. Такое внимание к мусульманским общинам в Германии со стороны правительства неслучайно. Во-первых, ислам в Германии занимает второе место после христианских конфессий по количеству верующих (3,3 млн мусульман в Германии составляют примерно 4 % населения и про­исходят из примерно 40 стран). Наиболее значительная группа му­сульман имеет турецкие корни (2,6 млн человек). Во-вторых, в по­вседневной жизни из-за различия культур и наличия «параллельно­го мусульманского общества» постоянно возникают проблемы, ко­торые активно обсуждаются на уровне федерального правительст­ва, в немецком обществе и прессе. Дискуссии вокруг запрета взрос­лым и дееспособным гражданам носить предмет одежды, который они считают атрибутом своей религиозной принадлежности му­
350 Калиниченко А. В Германии могут измениться условия выплаты пособий по безрабо­тице // Население и общество: электронная версия бюллетеня. URL:
http://demoscope.ru/weekly/2010/0413/gazeta029.php
351 Менц Г. Указ. соч. С. 129.
сульманский головной платок «хиджаб»352, нежелание мусульман­ских детей посещать занятия в бассейне или уроки полового воспи­тания и другие примеры создают почву для дискуссий о дискрими­нации прав религиозных меньшинств в немецком обществе.
Чтобы противодействовать возникновению так называемых «па­раллельных обществ», министр иностранных дел Вольфганг Шойб­ле в 2006 г. учредил Немецкую исламскую конференцию. Цель ис­ламской конференции выработать способы улучшить диалог с ис­ламом и интеграцию мусульман. Конференция собирается ежегод­но, начиная с 2006 г., для реализации этих целей. Одним из резуль­татов первой Исламской конференции стало создание «Координа­ционного совета мусульман в Германии», объединения четырех крупнейших исламских организаций Германии. Однако Координа­ционный совет мусульман не является центральным объединением; он представляет только 9 % всех мусульман в Германии. На по­следней Исламской конференции в марте 2008 г. все участники да­ли свои рекомендации по интеграции мусульман в немецкое общество353. Примером служит введение урока ислама на немецком язы­ке. Пока что уроки по исламу есть только в отдельных федеральных землях. Однако они не носят характера «ординарного урока рели­гии», о котором идет речь в Основном законе, а целиком и полно­стью находятся в компетенции федеральных земель. Трудности с введением регулярных уроков ислама до сих пор были связаны с тем, что с исламской стороны нет общего для всех мусульман в Германии контактного лица, нет единой религиозной общности с однозначным членством и однозначным признанием немецкой кон­ституции. Однако в этой области есть примеры удачной реализации уроков в школе в отдельных федеральных землях. Так, с 2008/2009 учебного года в трех федеральных землях вводится «алевитский религиозный урок» в качестве «ординарного урока религии». К алевитской общине в Германии принадлежат около 500 тыс. чело­век.
352 В Германии действует только запрет на ношение религиозных символов школьным учителям, так как они являются государственными служащими и должны быть нейтраль­ны в религиозном отношении.
353 Ислам в Германии. Пути к улучшению // Deutschland. № 5. Октябрь/ноябрь 2008. C. 53.
С созданием Немецкой исламской конференции в 2006 г. в стра­не впервые появилась общенациональная платформа для деятель­ности по укреплению связей между государством и мусульманами Германии. Это позволило наладить институциональный диалог ме­жду представителями немецкого государства и мусульманами стра­ны. Целью Немецкой исламской конференции служит ускорение процесса религиозной и социально-политической интеграции му­сульман в немецкое общество. За эти годы можно отметить некие результаты этого сотрудничества. С 2006 г. в Германии появилось четыре кафедры исламского богословия, на которых готовят теоло­гов и учителей исламской религии, а также разрабатываются соот­ветствующие религиозно-дидактические материалы к исламу. В сентябре 2008 г. вышел первый учебник по исламу на немецком языке, который допущен в четырех федеральных землях.
Принятие Национального плана по интеграции позволило сде­лать интеграцию центральной темой политической и общественной жизни последних лет. Слишком много ошибок и упущений было в прошлом, чтобы их удалось исправить всего за несколько лет, осо­бенно если делать это лишь по линии бюрократии, не пытаясь ни­чего изменить в умах коренного населения страны. Интеграция возможна лишь тогда, когда иммигранты сами прилагают усилия для того, чтобы стать полноправными членами общества, а общест­во приветствует и всячески поддерживает подобное стремление. Поэтому интеграцию нельзя предписать. Подтверждением этого стало внесение в Национальный доклад Германии, представленный на сессии Совета по правам человека, положения о том, что имми­грация может стать успешной лишь как двусторонний процесс, ко­торый «... зависит не только от готовности большей части населе­ния принять иммигрантов, но и от готовности иммигрантов изучать и признавать законы и подзаконные акты принимающей страны, а также от их собственного стремления к интеграции»354.
354 Национальный доклад Германии. Рабочая группа Совета по правам человека ООН. Четвертая сессия. Женева, 2-13 февраля 2009 г. // Сайт управления Верховного комиссара ООН по правам человека. URL:
http://lib.ohchr.org/HRBodies/UPR/Documents/Session4/DE/A_HRC_WG6_4_DEU_1_R.PDF
Выводы по главе 3
В целом, несмотря на осознание со стороны правительства ФРГ необходимости проводить интеграционную политику уже в 1970-е гг., она прошла в своем развитии несколько важных изменений.
Во-первых, отдельные интеграционные меры были инициирова­ны со стороны правительства ФРГ только в 1970-80-е гг., что было связано с необходимостью их проведения, после принятия концеп­ции ограничения ввоза иностранной рабочей силы („Anwerbestopp 1973“). В основу интеграционных мер на протяжении многих лет был положен этнический принцип «права крови», на основании ко­торого приоритет в предоставлении немецкого гражданства и соци­альных трансфертов отдавался немецким переселенцам. Данный подход сформировал неравное распределение составляющих инте­грации. В отношении остальных категорий иммигрантов интегра­ционные меры долгое время были ограничены. В итоге, непредна­меренным результатом проводимой германским руководством им­миграционной политики оказалась «геттоизация» иммигрантов.
Во-вторых, основу либерализации интеграционной политики за­ложил новый закон «О гражданства» 1999 г. и закон «Об иммигра­ции» 2004 г. Либерализация нашла свое выражение как в примене­нии, наряду с «правом крови», «права почвы» в вопросах предос­тавления гражданства, так и в системных мерах по социально­политической интеграции иностранного населения.
В-третьих, принятие Национального плана по интеграции в 2007 г., и его последовательная реализация на практике в 2008­2010 гг. (введение языковых курсов, обязательное прохождение языкового теста и др.), создание площадок для межкультурного со­трудничества (Немецкая исламская конференция, Координацион­ный совет мусульман) позволяют прогнозировать приоритетное развитие интеграционного направления в иммиграционной полити­ке в ближайшем будущем.
Контрольные вопросы и задания
1. Приведите существующие определения и подходы в изучении понятий «интеграция иммигрантов» и «интеграционная политика в сфере иммиграции».
2. Назовите и охарактеризуйте три модели интеграционной по­литики в области иммиграции.
3. Охарактеризуйте динамику интеграционной политики Герма­нии (назовите этапы, их содержание, законодательные акты). Какие изменения претерпела интеграционная политика Германии с 1970-х годов до настоящего времени?
4. Назовите основные направления интеграционной политики Германии. Дайте подробную характеристику каждого направления.
5. Какие меры в области интеграции были закреплены Законом о гражданстве 2000 года и Законом об иммиграции 2004 года?
6. В отношении какой категории иммигрантов действовал при­оритет в интеграции и доступа к социальным льготам?
7. Как повлияла на политику интеграции концепция ограничения ввоза иностранной рабочей силы („Anwerbestopp 1973“)?
8. Какое влияние на интеграционную политику Германии оказа­ло принятие Национального плана по интеграции в 2007 г.?
9. Какие проблемы и вызовы стоят перед интеграционной поли­тикой Германии в настоящее время в связи с притоком большого количества мигрантов и беженцев из Сирии и других стран Ближ­него Востока?
10. Какие мероприятия проводит федеральное правительство и другие федеральные органы Германии по приему и интеграции ми­грационного потока?
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА ДЛЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ РАБОТЫ СТУДЕНТОВ
1. Алешковский, И. А. Национальная безопасность и трудовая миграция в Германии / И. А. Алешковский // Миграция и нацио­нальная безопасность. Приложение к журналу «Миграция в Рос­сии». 2003. Вып. 11. М.: МАКС Пресс. C. 105-115.
2. Алешковский, И. А. Иммиграционная политика и экономи­ческое развитие стран принимающих мигрантов (на примере дейст­вия программы «Зеленая карта» в Германии) / И. А. Алешковский // Политика народонаселения: настоящее и будущее: Четвертые Валентеевские чтения: сб. докладов. М.: МАКС Пресс, 2005. С. 189-197.
3. Антонов, И. П. Правовое положение беженцев по законода­тельству ФРГ / И. П. Антонов // Международное публичное и част­ное право. 2005. № 6. С. 44-46.
4. Бараулина, Т. Государственное конструирование реальности: социальные последствия миграционной политики / Т. Бараулина // Рубеж: альманах социальных исследований. 2003. № 18. С. 65-110.
5. Боммес, М. Международная миграция и дерегуляция коллек­тивных форм социальной идентичности в национальных государст­вах // Миграция и национальное государство. СПб.: Центр неза­висимых социологических исследований, 2004. С. 147-173.
6. Буховец, О. Эра национализма и особенности образования наций в Европе (Часть первая) / О. Буховец // Современная Европа. 2008. № 4. С. 33-44.
7. Вагнер, У. Регулирование рынка труда: опыт Германии и российские проблемы / У. Вагнер, В. Гутник // Проблемы теории и практики управления. 2003. № 1. С. 69-74.
8. Вишневская, Н. Рынок рабочей силы в ретроспективе ХХ столетия / Н. Вишневская // Мировая экономика и международ­ные отношения. 2001. № 9. С. 52-61.
9. Воробьева, О. Д. Миграция населения / О. Д. Воробьева // Миграционная политика. Приложение к журналу «Миграция в Рос­сии». 2001. Вып. 6. М.: МАКС Пресс. С. 92-98.
10. Воробьева, О. Д. Миграционные процессы населения: во­просы теории и государственной миграционной политики / О. Д. Воробьева // Аналитический вестник "Проблемы правового регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации". Сер. Основные проблемы социального развития Рос­сии. 2002. № 9 (202). С. 9-22.
11. Желтов, В. В. Геополитика: история и теория: учебное по­собие / В. В. Желтов, М. В. Желтов. М.: Вузовский учебник, 2009. 444 с.
12. Карачурина, Л. Б. Германия: как управлять мигрантами / Л. Б. Карачурина // Современная Европа. 2009. № 2. С. 18-33.
13. Карачурина, Л. Б. Иммиграционная политика Германии: ус­пешный и неуспешный опыт / Л. Б. Карачурина // Мировая эконо­мика и международные отношения. 2008. № 7. С. 50-60.
14. Карпович, О. Г. Управление миграционными процессами в США и России: сравнительный анализ / О. Г. Карпович. М.: Нау­ка, 2015. 195 с.
15. Коданьоне, К. Миграционная политика как планирование наугад / К. Коданьоне // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России. М.: Мир, 2002. С. 8-26.
16. Кольченко, Е. И. О некоторых аспектах иммиграционных процессов в Западной Европе: (на примере Германии и Франции) / Е. И. Кольченко // Власть. 2007. № 10. С. 92-97.
17. Кононов, А. А. Миграционная правовая политика (теорети­ко-правовой аспект) / А. А. Кононов, А. С. Лукьянов // Современ­ное право. 2010. № 4. С. 72-76.
18. Красинец, Е. С. Современная миграция этнических немцев из России в Германию / Е. С. Красинец // Народонаселение. 2007. № 2. С. 77-86.
19. Куличенко, Н. А. Проблемы интеграции в миграционной правовой политике России и Германии / Н. А. Куличенко // Право и политика. 2009. № 2. С. 291-296.
20. Лобанов, К. Н. Проблема этнической толерантности в стра­нах Западной Европы и ее новое содержание в условиях ужесточе­ния иммиграционной политики Европейского Союза / К. Н. Лоба­нов // Европа. 2004. № 11. С. 8-13.
21. Лукьянец, А. Иммиграционная политика США / А. Лукьянец // Международная экономика. 2008. № 6. С. 31-38.
22. Любин, В. П. Революция миграции и ее регулирование в России, Германии и ЕС / В. П. Любин // Россия и современный мир. 2005. № 1. С. 91-107.
23. Малахов, В. С. Этнизация феномена миграции в публичном дискурсе и институтах / В. С. Малахов // Космополис. 2004. № 1 (7). С. 56-69.
24. Малахов, В. С. Иммиграционные режимы в государствах Запада и в России: теоретико-политический аспект. Ч. 1 / В. С. Малахов // Полис: Политические исследования. 2010. № 3. С. 60-68.
25. Малахов, В. С. Иммиграционные режимы в государствах Запада и в России: теоретико-политический аспект. Ч. 2 / В. С. Малахов // Полис: Политические исследования. 2010. № 4. С. 151-158.
26. Мишунина, А. А. Миграционные процессы в федеративном государстве: конституционно-правовое исследование: монография / А. А. Мишунина. Тюмень: Изд-во Тюм. гос. ун-та, 2009. 400 с.
27. Погорельская, С. В. Иммиграция без иностранцев? (Осо­бенности внутригерманской дискуссии о новой иммиграционной политике) / С. В. Погорельская // Актуальные проблемы Европы. 2005. № 1. С. 136-155.
28. Понамарева, А. М. Иммиграция как проблема национальной безопасности РФ / А. М. Понамарева, С. А. Татунц // Полис: Поли­тические исследования. 2010. № 4. С. 135-150.
29. Потемкина, О. ЕС: конституционный тупик или продолже­ние реформы? / О. Потемкина // Современная Европа. 2008. № 4. С. 59-72.
30. Рыбаковский, Л. Л. Миграция населения / Л. Л. Рыбаковский // Стадии миграционного процесса. Приложение к журналу «Миграция в России». 2001. Вып. 5. М.: МАКС Пресс. C. 54-112.
31. Савоскул, М. С. Миграция этнических немцев в Германию и их интеграция в общество // Вестник Московского университета. Сер. 5, География. 2006. № 6. С. 46-51.
32. Самара, Г. Социокультурная адаптация мигрантов в Герма­нии / Г. Самара // Alma Mater: Вестник высшей школы. 2006. № 1. С. 52-54.
33. Сапего, Г. П. Иммигранты в Западной Европе / Г. П. Сапего // Мировая экономика и международные отношения. 2006. № 9. С. 50-58.
34. Скорняков, И. А. Интеграционная политика ФРГ: выбор стратегии на современном этапе. / И. А. Скорняков // Вестник Ке­меровского государственного университета. 2011. № 1 (45). С.115-120.
35. Скорняков, И. А. Иммиграционная политика Германии. Сущность и динамика / И. А. Скорняков. LAP LAMBERT Academic Publishing, 2012. 232 с.
36. Скорняков, И. А. Иммиграционная политика Германии на современном этапе (2013-2014 гг.) / И. А. Скорняков // Политиче­ские процессы и технологии. 2014. № 2 С. 55-57.
37. Скорняков, И. А. Интеграция мусульманских иммигрантов в немецкое общество: история и современность / И. А. Скорняков // Россия и евразийский мир: прошлое, настоящее, будущее: материа­лы междунар. науч.-практ. конф., г. Новосибирск, 15 мая 2015 г. Новосибирск: Изд-во СибАГС, 2015. С. 104-114.
38. Соколова, Т. С. Политика интеграции иммигрантов: асси­миляционный подход / Т. С. Соколова // Власть. 2009. № 11. С. 121123.
39. Солоненко, А. А. Государственная иммиграционная поли­тика: опыт ФРГ / А. А. Солоненко // Научный Татарстан. 2008. № 3. С. 122-126.
40. Суворова, В. А. О концепции государственной иммиграци­онной политики в Российской Федерации / В. А. Суворова // Власть. 2009. № 1. С. 83-86.
41. Сухов, А. Н. Миграция в Европе и ее последствия: учебное пособие / А. Н. Сухов, С. А. Трыканова. М.: Флинт: МПСИ, 2008. 216 с.
42. Тростановский, Ж. Иностранцы в Германии: исторический парадокс или социально-экономическая реальность // Социология: теория, методы, маркетинг. 2002. № 3. С. 173-185.
43. Чирун, С. Н. Краткий курс основ геополитики: учебное по­собие / С. Н. Чирун. Кемерово, 2008. 387 с.
44. Шапаров, А. Е. Иммиграционная политика как предмет по­литологического анализа // Вестник Поморского университета. Се­рия: Гуманитарные и социальные науки. 2010. № 3. С. 55-60.
45. Шапаров, А. Е. Предоставление избирательных прав неграж­данам: тенденции и практика / А. Е. Шапаров // Полис: Политиче­ские исследования. 2011. № 1. С. 177-189.
46. Юдаева, С. Программирование как инструмент государст­венной миграционной политики / С. Юдаева // Социальная полити­ка и социальное партнерство. 2009. № 5. С. 55-59.
Оглавление
Введение 3
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ
ИММИГРАЦИИ КАК ОБЪЕКТ НАУЧНОГО
ИССЛЕДОВАНИЯ 8
1.1. Иммиграционная политика как объект научного анализа 8
Контрольные вопросы и задания 27
1.2. Эволюция иммиграционной политики Германии (1955­2015 гг.) 28
Контрольные вопросы и задания 82
ГЛАВА 2. МЕХАНИЗМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ
ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В
ГЕРМАНИИ 83
2.1. Правовые основы иммиграционной политики Германии.... 83
Контрольные вопросы и задания 116
2.2. Институциональная организация иммиграционной политики
Германии 117
Контрольные вопросы и задания 128
ГЛАВА 3. ИНТЕГРАЦИЯ КАК ОТДЕЛЬНОЕ
НАПРАВЛЕНИЕ ИММИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ ГЕРМАНИИ 129
Контрольные вопросы и задания 147
РЕКОМЕНДУЕМАЯ ЛИТЕРАТУРА
ДЛЯ САМОСТОЯТЕЛЬНОЙ РАБОТЫ СТУДЕНТОВ 148
Учебное издание
Скорняков Иван Анатольевич
ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ГЕРМАНИИ
16 +
Редактор Л. Г. Барашкова
Технический редактор В. П. Долгих
Подписано в печать 14.04.2016. Формат 60х84 1/16.
Печать офсетная. Бумага офсетная № 1. Печ. л. 9.
Тираж 100 экз. Заказ № 32.
Кемеровский государственный университет.
650043, г. Кемерово, ул. Красная, 6.
Отпечатано в типографии ООО «Амирит», 410004, г. Саратов, ул. им. Чер­нышевского Н. Г., д. 88, литер У.